新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化路徑

張慧艷

（呂梁市規(guī)劃和自然資源局，山西 呂梁 033000）

0 引言

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化發(fā)展有助于推進(jìn)城市和農(nóng)村地區(qū)協(xié)同發(fā)展，不僅可以有效解決城市發(fā)展中面臨的土地資源欠缺問題，還可帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展，促進(jìn)國家現(xiàn)代化建設(shè)。然而，目前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化進(jìn)程中還存在諸多不足，各地區(qū)在新時期背景下應(yīng)當(dāng)以存在的問題為導(dǎo)向，積極探索與創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化路徑。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化概述

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理包括城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制、城鄉(xiāng)規(guī)劃審批、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施及監(jiān)督等，其管理職能體現(xiàn)出制約性、服務(wù)性，管理對象體現(xiàn)出宏觀性與微觀性，管理內(nèi)容具有綜合性、專業(yè)性，管理過程具有連續(xù)性、階段性，管理方法具有能動性與規(guī)律性。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化，是國家生產(chǎn)力達(dá)到一定水平后，城市和農(nóng)村保持相互依靠的關(guān)系，并在相互推動作用下實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，構(gòu)建統(tǒng)一整體。在推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化期間，要合理處理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市發(fā)展進(jìn)程的相互關(guān)系。就目前情況來看，很多發(fā)達(dá)國家在城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的過程中已邁入高級階段，也就是城鄉(xiāng)已無明顯差異。而我國由于以往過于看重城市發(fā)展，并將大量人力、物力等投入城市建設(shè)中，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所忽略，使得目前我國城鄉(xiāng)差異非常明顯[1]。在此背景下，為推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，要高度關(guān)注城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極樹立城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化理念，在相關(guān)理念指導(dǎo)下促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化進(jìn)程中存在的問題

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制重城市輕鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋率不足

很多地區(qū)在編制城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中存在重城市輕鄉(xiāng)村問題。首先是對城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏明確定位，所編制城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏前瞻性。規(guī)劃工作更偏向城區(qū)規(guī)劃，而鄉(xiāng)村規(guī)劃工作相對欠缺，對農(nóng)村發(fā)展所開展的研究比較有限。其次是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制在重城市輕鄉(xiāng)村背景下，鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋率不足。因受到工業(yè)結(jié)構(gòu)、投資環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等因素影響，各地對于城市區(qū)域的商品投資規(guī)劃更多，相關(guān)投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村地區(qū)，而且在城市本就具備良好的基礎(chǔ)設(shè)施保障情況下，相比于農(nóng)村地區(qū)，城市工業(yè)結(jié)構(gòu)更易于調(diào)整，并具有更優(yōu)的投資環(huán)境，所以和城市規(guī)劃相比，鄉(xiāng)村規(guī)劃并未得到足夠重視，很多村莊處于自然發(fā)展、無規(guī)劃狀態(tài)，同時因為缺乏經(jīng)費保障和人才支撐，使得鄉(xiāng)村規(guī)劃編制形式化問題嚴(yán)重，實際規(guī)劃覆蓋率偏低[2]。

2.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃的嚴(yán)肅性不夠，存在隨意調(diào)整現(xiàn)象

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，因為缺乏完善的管理制度，加上各地政府也在持續(xù)調(diào)整政策規(guī)劃，在缺乏制度和政策約束背景下，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃管理缺乏嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，存在隨意調(diào)整現(xiàn)象。一些地方政府在規(guī)劃建設(shè)期間，對各方面影響因素缺乏深刻考量，沒有注重理論、實踐的有機(jī)結(jié)合，導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作缺乏科學(xué)性、合理性，從而也會降低穩(wěn)定性、長久性，可能會制定出一些不切合實際的規(guī)劃。部分規(guī)劃或者意見只是憑借決策者的主觀意愿決定，與客觀事實不相符，從而導(dǎo)致在后續(xù)的發(fā)展與優(yōu)化管理中需要不停地進(jìn)行調(diào)整，而且很多規(guī)劃調(diào)整并未按照有關(guān)規(guī)范和流程，調(diào)整存在隨意性。

2.3 公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的參與度不夠，影響規(guī)劃可行性

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃要體現(xiàn)政府組織、部門合作、專家領(lǐng)銜以及公眾參與等原則，并提出城鄉(xiāng)規(guī)劃在報送審批之前，編制機(jī)關(guān)要按照法律規(guī)范公告城鄉(xiāng)規(guī)劃草案，公告時間不能低于30d，還要以聽證會、論證會等方式征求專家與公眾意見，報送審批材料內(nèi)需附具意見采納情況與理由[3]。對此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制以及實施、監(jiān)督期間，需要積極落實公眾參與機(jī)制，以確保公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃具有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

實際上，在城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理期間，很少有公眾能真正參與進(jìn)來，通常只是單一地展開問卷式民意調(diào)查、組織規(guī)劃展覽會等，而不是協(xié)助成立社區(qū)組織，以便廣大民眾通過社區(qū)組織的方式參與進(jìn)來，既不能充分體現(xiàn)出公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性，也在一定程度上弱化了城鄉(xiāng)規(guī)劃在社區(qū)凝聚力和挖掘發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴挠绊懥?。尤其是很多地區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃為內(nèi)向型、封閉式，只是領(lǐng)導(dǎo)和部分專家的自我意志表現(xiàn)，缺乏與公眾互動的環(huán)節(jié)，并且是片面地追求政績工程，或者只為向上級部門交差，難以體現(xiàn)公眾參與的重要作用。另外，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃需要相關(guān)法定程序、仲裁機(jī)構(gòu)以及組織部門支持，但從目前來看，我國政府為公眾建立的參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的制度渠道遠(yuǎn)無法滿足公眾需求。

2.4 城鄉(xiāng)規(guī)劃中鄉(xiāng)、村規(guī)劃的確定盲目求洋、求大，缺乏科學(xué)性

城鄉(xiāng)規(guī)劃當(dāng)中，一些地區(qū)在鄉(xiāng)、村的規(guī)劃上盲目求洋、求大，即一味照搬西方國家的鄉(xiāng)村建設(shè)模式。中西方有著不同的傳統(tǒng)文化，西方更追求建設(shè)鄉(xiāng)村的花園，但中國更熱愛原汁原味的鄉(xiāng)村田園，所以在鄉(xiāng)、村規(guī)劃過程中要基于中國鄉(xiāng)村本質(zhì)，考慮群眾宜居宜業(yè)需求，走中國特色社會主義道路。而部分地區(qū)卻忽視了傳承我國千年農(nóng)耕文化底蘊，過度追求西方化，導(dǎo)致鄉(xiāng)、村規(guī)劃缺乏科學(xué)性，這是需要反思的。另外，鄉(xiāng)、村規(guī)劃不科學(xué)還體現(xiàn)在以下3個方面：①鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善。受到農(nóng)村技術(shù)落后的影響，很多農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不穩(wěn)定，比如一些區(qū)域依舊采取傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏完善性，而且在農(nóng)村供水、供電等方面存在較多缺陷，村莊規(guī)劃也不科學(xué)，阻礙新農(nóng)村建設(shè)。②規(guī)劃方案缺乏完善性。部分村莊規(guī)劃和自身實際發(fā)展現(xiàn)狀與目標(biāo)缺乏密切結(jié)合，導(dǎo)致鄉(xiāng)、村建設(shè)規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的矛盾尖銳。而且，一些鄉(xiāng)、村規(guī)劃部門對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測不夠準(zhǔn)確，缺乏完善的資料支持，對當(dāng)?shù)貙嶋H情況也不夠了解，導(dǎo)致鄉(xiāng)、村規(guī)劃工作比較隨意。③鄉(xiāng)、村規(guī)劃管理與土地規(guī)劃管理有脫節(jié)情況。出現(xiàn)這種情況的原因主要在于兩項工作分別由不同的兩部門所負(fù)責(zé)，若兩部門在工作中缺乏有效溝通和順暢銜接，將導(dǎo)致鄉(xiāng)、村規(guī)劃面臨較大難度，難以更好地保護(hù)農(nóng)村耕地資源。

2.5 城鄉(xiāng)規(guī)劃審批中審批人員的專業(yè)技術(shù)力量不足

在城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃審批屬于重要一環(huán)，也是確保城鄉(xiāng)規(guī)劃能落到實處的重要環(huán)節(jié)，審批人員的專業(yè)素養(yǎng)及工作質(zhì)量直接影響著城鄉(xiāng)規(guī)劃成果的科學(xué)性以及審批工作的實效性。首先，是城鄉(xiāng)規(guī)劃審批程序的煩瑣。城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批往往要經(jīng)過一級一級審批才能夠完成，每一個環(huán)節(jié)的工作完成后，才能夠進(jìn)行下一步的工作。在此期間，可能會出現(xiàn)不可抗的因素而導(dǎo)致審批時間延長，或者根據(jù)實際情況，國家會對法律、相關(guān)政策等進(jìn)行修改。而在此期間，審批完成后的某些項目內(nèi)容與修改后的法律政策會存在相悖的情況，致使整體計劃無法實施；其次，是審批工作人員的專業(yè)水平差異。各地的城鄉(xiāng)規(guī)劃審批工作人員的專業(yè)技術(shù)水平參差不齊，專業(yè)水平欠缺的工作人員可能對一些技術(shù)層面的問題把握得不夠準(zhǔn)確、到位，致使相應(yīng)指標(biāo)的核定與技術(shù)要求不相符，或者由于審批人員在工作中不夠細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，而導(dǎo)致審核結(jié)果有誤差，進(jìn)而影響審批工作的效率和質(zhì)量。

2.6 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中各級政府的重視程度不夠

在很多地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理過程中，各級政府缺乏足夠的關(guān)注和重視，投入的人力、物力欠缺，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度不完善、機(jī)構(gòu)不健全、人員配備不到位以及規(guī)劃落實不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)等，難以充分發(fā)揮政府的監(jiān)督效能。同時，多地政府關(guān)注加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃宣傳的力度不夠，導(dǎo)致民眾參與意識較弱。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃中缺乏科學(xué)的規(guī)劃管理機(jī)制，不能科學(xué)合理地配置規(guī)劃部門，各個環(huán)節(jié)職責(zé)不夠清晰，在實際工作中缺乏統(tǒng)籌引導(dǎo)力，管理手段與方式缺乏創(chuàng)新，管理措施難以堅定執(zhí)行。

3 基于國土空間規(guī)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化創(chuàng)新路徑

3.1 在國土空間規(guī)劃中按照“三區(qū)三線”劃定的范圍科學(xué)合理地編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃

在編制國土空間規(guī)劃時，提出了“三區(qū)三線”的要求，“三區(qū)”即城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)這三項功能區(qū)，“三線”即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線。在編制國土空間規(guī)劃中，要嚴(yán)格按照國土空間規(guī)劃要求，基于“三區(qū)三線”所劃定的范圍科學(xué)統(tǒng)籌，編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，確保規(guī)劃用地的結(jié)構(gòu)、布局、用途管制要求等均符合相關(guān)規(guī)范要求，還要結(jié)合實際情況明確建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量以及禁止開墾范圍等，對基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的用地布局進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，使地上及地下空間均能得到合理利用，切實提升土地資源利用率[4]。

3.2 以國土空間規(guī)劃為指導(dǎo)，加強(qiáng)土地資源的一體化規(guī)劃與管理

在城市建設(shè)與發(fā)展中，因為土地資源稀缺，一定程度上阻礙著城市規(guī)劃及發(fā)展；而在農(nóng)村發(fā)展中，雖然有著豐富的土地資源，但卻保持著相對滯后的管理模式，存在嚴(yán)重的土地資源濫用或者浪費情況，并且存在違規(guī)占地問題。對于此種情況，急需加快土地資源管理一體化改革。首先，要積極優(yōu)化城鄉(xiāng)土地管理制度，科學(xué)利用土地資源；其次，要積極采取有效對策提升土地資源利用率，結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，合理規(guī)劃招商活動，利用旅游建設(shè)、商業(yè)經(jīng)營以及科學(xué)設(shè)廠等經(jīng)濟(jì)行為，使農(nóng)村土地資源不斷擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)價值[5]。土地具有一定特殊性，所以在土地資源利用以及規(guī)劃過程中，政府部門需加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地開發(fā)監(jiān)督工作。

3.3 依據(jù)國土空間規(guī)劃，加強(qiáng)美麗鄉(xiāng)村、特色鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化發(fā)展過程中，還要以特色鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等為目標(biāo)，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃，保證規(guī)劃布局科學(xué)、村容環(huán)境整潔、村民創(chuàng)業(yè)增收、鄉(xiāng)風(fēng)文明向上，努力為城鄉(xiāng)居民打造宜業(yè)、宜居、宜游的美麗鄉(xiāng)村，促進(jìn)民眾生活品質(zhì)提升。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化的具體實施過程中，要細(xì)化落實國土空間規(guī)劃中的三條控制線以及專項規(guī)劃要求，對國土空間資源保護(hù)以及人居環(huán)境建設(shè)、整治修復(fù)、開發(fā)利用等進(jìn)行評估，基于城鄉(xiāng)發(fā)展定位，優(yōu)化空間布局。

3.4 建立新型規(guī)劃審批管理體制

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化發(fā)展中，要積極建立新型規(guī)劃審批管理體制，實行審批和管理分離，有效提高審批效率，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的同時，加強(qiáng)同水利、交通、文物等部門的溝通協(xié)作，切實有效提升規(guī)劃審批管理質(zhì)量。首先，地方政府要充分發(fā)揮職能作用，積極出臺統(tǒng)一、合理、可行的管理法規(guī)和政策管理方案，并且要持續(xù)完善與嚴(yán)格執(zhí)行政策制度，使城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)更加規(guī)范、科學(xué)，從而使管理者增強(qiáng)思想重視度和行動約束力，并且嚴(yán)肅處理違紀(jì)操作人員。其次，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化制度建設(shè)過程中，要基于目前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，按照城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等原則，不斷優(yōu)化與整合相關(guān)制度，關(guān)注制度創(chuàng)新。制度制定中，相關(guān)工作人員要在充分了解當(dāng)?shù)厝丝诜植?、公共設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約等現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，完善制定制度內(nèi)容，使所制定的制度具有全面覆蓋性、高度可行性、科學(xué)合理性。

另外，現(xiàn)代城市規(guī)劃管理期間，所涉及的信息大多與空間地理相關(guān)，在規(guī)劃建設(shè)、現(xiàn)狀分析、規(guī)劃決策制定以及城市動態(tài)化管理等過程中，都需要空間信息支持，所以可積極利用RS、GIS等現(xiàn)代化技術(shù)，通過可視化的空間分析以及地圖等，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理及審批工作提供輔助，更方便、快捷地實現(xiàn)信息統(tǒng)計、查詢、決策以及實施監(jiān)測等，以更智能化、動態(tài)化地監(jiān)測城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，對違法違規(guī)行為加大遏制力度。

3.5 以國土空間規(guī)劃為指導(dǎo)，促進(jìn)規(guī)劃與土地有效結(jié)合

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化發(fā)展期間，要在國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)下，促進(jìn)規(guī)劃和土地的有機(jī)結(jié)合，依據(jù)國土空間規(guī)劃進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，依據(jù)“三區(qū)三線”所劃定的成果，落實國家戰(zhàn)略，改進(jìn)區(qū)域與城鄉(xiāng)功能布局以及用地結(jié)構(gòu)與要素之間的配置，打造可支撐新發(fā)展格局建立、高質(zhì)量發(fā)展要求的規(guī)劃成果。

4 結(jié)語

為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理，需要科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫ㄒ?guī)劃體系與管理制度，合理處理城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、局部利益、環(huán)境及歷史文化保護(hù)之間的關(guān)系，促使城鄉(xiāng)有機(jī)地融為一體，保證后期城鄉(xiāng)建設(shè)及管理充分適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。為實現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)，需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理過程中，按照國土空間規(guī)劃要求，科學(xué)編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，重點對土地資源加強(qiáng)一體化管理，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，完善規(guī)劃審批體制，促進(jìn)規(guī)劃和土地有機(jī)整合，切實提升城鄉(xiāng)資源利用率，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。