國際原子能機構(gòu)核保障機制與我國實踐

□陳 光 何斯琪

核保障簡稱保障，又稱(核)保障監(jiān)督，通常指國際原子能機構(gòu)(以下簡稱“機構(gòu)”)建立的一套用于防止核武器擴散的國際核查機制，是全球核不擴散體系的重要組成部分。20世紀80年代，出于對機構(gòu)工作的支持和引進核技術(shù)的需要，我國同機構(gòu)簽訂了保障協(xié)定。幾十年來，接受并支持核保障，為我國開展和平利用核能國際合作奠定了良好基礎(chǔ)。目前，核武器擴散和核恐怖主義危險依然是國際社會關(guān)注的熱點問題。作為核武器國家和核電大國，積極參加防擴散國際努力，支持機構(gòu)核保障工作是我國的責(zé)任與義務(wù)。

一、國際原子能機構(gòu)核保障機制概述

(一)起源。核保障的概念起源于20世紀40年代。1945年8月，廣島、長崎兩次核爆炸震驚了世界，核武器對全人類的威脅引發(fā)了人們對有效控制核能的思考。同年11月，美國、英國和加拿大發(fā)布了“三國原子能共同宣言”，表示愿意與其它國家分享有關(guān)和平利用原子能的信息，但前提是制訂有效的核保障措施。最早對和平利用核能實施保障的是美國。為應(yīng)對核貿(mào)易可能導(dǎo)致的核能濫用，20世紀50年代起美國對外締結(jié)的民用核技術(shù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議開始要求對轉(zhuǎn)讓物項或技術(shù)實施核保障。1955年6月，美國與土耳其簽訂了和平利用原子能的合作協(xié)議，美國同意向土耳其出口研究堆和民用核材料，但土耳其需定期向美國提供該設(shè)施的運行記錄，當美國認為有異常情況時有權(quán)到土耳其現(xiàn)場核查有關(guān)實物和資料。美國的做法屬于典型的雙邊核保障，開創(chuàng)了對和平利用核能合作實施核保障的先例，為以后國際性和地區(qū)性的保障提供了借鑒。

(二)建立與發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)后，一些國家愈加重視主權(quán)問題。雙邊核保障容易引起核保障接受國的懷疑，具有一定局限性。國際社會對核保障的制度不斷探索。1957年機構(gòu)成立，這對于國際核保障機制發(fā)展無疑是一個重要事件。自成立以來，機構(gòu)依據(jù)《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》(規(guī)約)、《不擴散核武器條約》以及其它有關(guān)雙多邊法律文書授權(quán)，逐步承擔了對和平利用核能進行保障的職責(zé)。總體而言，機構(gòu)核保障機制的演變，大體經(jīng)歷了三個階段。

1.第一階段(1957年～1970年)：規(guī)約生效和核保障初步建立。規(guī)約生效后，明確核保障與促進核能和平利用是機構(gòu)兩大核心職能，授權(quán)機構(gòu)實施3類核保障：一是對機構(gòu)相關(guān)的任何項目實施核保障，確保其不致用于推進任何軍事目的；二是應(yīng)雙多邊協(xié)議當事國請求，對其任何核合作實施核保障；三是應(yīng)一國請求，對其任何原子能活動實施核保障。為了規(guī)范機構(gòu)與各國保障協(xié)定的內(nèi)容和機構(gòu)實施保障措施的標準，機構(gòu)在這一階段編制了首批核保障技術(shù)規(guī)范文件，先后以文件INFCIRC/26和INFCIRC/66發(fā)布。其中，INFCIRC/66文件是機構(gòu)保障制度演變過程中的一個重要里程碑，首次較為完整地對機構(gòu)保障核查制度進行了規(guī)定。據(jù)INFCIRC/66文件簽署的保障協(xié)定稱為特定項目保障協(xié)定，主要適用于當事國通過機構(gòu)的受援項目或其它國家的轉(zhuǎn)讓項目，核保障范圍具有局限性。在這一階段，是否尋求機構(gòu)核保障由當事國自行決定[1]，國際核擴散風(fēng)險依然很大，核保障體系亟待完善。

2.第二階段(1970年～1997年)：《不擴散核武器條約》生效至《附加議定書范本》通過。1970年，《不擴散核武器條約》正式生效，要求所有無核武器締約國需與機構(gòu)締結(jié)保障協(xié)定，且接受機構(gòu)對其領(lǐng)土之內(nèi)，其管轄之下或其控制之下的任何地方進行的所有和平核活動中的所有源材料或特種可裂變材料進行保障。由此可見，《不擴散核武器條約》大大擴展了機構(gòu)核保障的范圍。擁有法律授權(quán)后，如何具體實現(xiàn)對無核武器國家所有和平核活動實施核保障成為機構(gòu)亟待解決的問題。為了解決這一問題，機構(gòu)編制了新的保障技術(shù)規(guī)范，即《根據(jù)不擴散核武器條約的要求國際原子能機構(gòu)與各國之間的協(xié)定的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容》，并載于機構(gòu)文件INFCIRC/153中。153號文件是在66號文件基礎(chǔ)上對保障的進一步發(fā)展和完善，在保障的措施和執(zhí)行方面都超過了以往的文件。153號文件成為《不擴散核武器條約》無核武器締約國與機構(gòu)締約保障協(xié)定的標準，根據(jù)該文件簽訂的保障協(xié)定被稱為全面保障協(xié)定。隨著《不擴散核武器條約》無核武器締約國數(shù)量的增加，機構(gòu)核保障得到巨大發(fā)展，全面保障協(xié)定成為目前機構(gòu)所執(zhí)行的保障協(xié)定中最為普遍的保障類型。

3.第三個階段：《附加議定書范本》的普遍實施至今。1991年伊拉克秘密核武器計劃的暴露使人們發(fā)現(xiàn)全面保障尚存在諸多“漏洞”，即機構(gòu)的全面保障體系只能證實締約國已申報的核材料是否由和平目的轉(zhuǎn)用于核武器，而不能證實締約國是否存在未申報或秘密的核材料和核活動。為彌補全面保障的不足，機構(gòu)著手對其保障體系進一步修改。1993年，機構(gòu)秘書處啟動了一項保障發(fā)展計劃，被稱為“93+2計劃”。《附加議定書范本》作為“93+2計劃”的一部分，于1997年5月17日被機構(gòu)理事會批準，并以機構(gòu)INFCIRC/540號文件[2]的形式予以發(fā)布。《附加議定書范本》的通過使機構(gòu)初步具備探查秘密核活動的授權(quán)和能力，是對核保障體系的完善與發(fā)展。在《附加議定書范本》批準之后，機構(gòu)于1998年啟動了一體化保障計劃，擬通過將全面保障協(xié)定和附加議定書所采用的保障措施整合在一起，實現(xiàn)最優(yōu)組合。2001年，一體化保障的概念框架得以確定，為機構(gòu)在一國實施一體化保障提供了范本。2001年，機構(gòu)在澳大利亞首次實施一體化保障。

(三)執(zhí)行情況。

1.特定項目保障。目前，機構(gòu)在印度、巴基斯坦和以色列三個《不擴散核武器條約》非締約國執(zhí)行這類保障協(xié)定。2021年，依據(jù)特定項目保障協(xié)定，機構(gòu)對印度、巴基斯坦、以色列3國的25座核設(shè)施開展了95次視察等活動，得出“在印度、以色列和巴基斯坦實施保障的核材料、設(shè)施或其他物項仍然用于和平活動”的結(jié)論。

2.全面保障。截至2021年底，機構(gòu)與177個國家或地區(qū)簽訂了有效的全面保障協(xié)定，并與其中132個簽訂了有效的附加議定書。2021年，機構(gòu)通過對177個國家或地區(qū)的682座核設(shè)施開展2,031次視察等活動，得出“72個國家或地區(qū)的所有核材料仍用于和平活動，105個國家的已申報核材料仍用于和平活動”的結(jié)論。

3.自愿保障。根據(jù)NPT，有核武器國家沒有接受核保障的義務(wù)；但為了展示政治姿態(tài)，打消無核武器國家的顧慮，推動它們接受機構(gòu)核保障，五核國分別與機構(gòu)簽訂了自愿保障協(xié)定。協(xié)定規(guī)定，當事國應(yīng)向機構(gòu)提供自愿提交機構(gòu)保障的民用核設(shè)施清單(以下簡稱“自愿交保清單”，交保即指提交機構(gòu)保障)，由機構(gòu)從中選取設(shè)施實施保障。當事國可修改“自愿交保清單”，也可從被機構(gòu)選取的設(shè)施中撤出核材料，不再實施保障。因五核國不是關(guān)注重點，同時它們也是核技術(shù)先進國家，機構(gòu)往往僅選取個別設(shè)施實施保障，更多是希望借此機會積累經(jīng)驗，開發(fā)新型核設(shè)施的保障方案。實踐中，美英將全部民用核設(shè)施納入“自愿交保清單”，俄法將部分民用核設(shè)施納入“自愿交保清單”。同時，美俄英法四國均明確，不允許機構(gòu)對顯著影響國家安全的核活動實施核保障。2021年，機構(gòu)在五核國自愿交保的409座設(shè)施中，選取10座實施保障，通過70次視察等活動(視察工作量為401人·日，占機構(gòu)視察總工作量的6.7%)，得出“在有核武器國家，機構(gòu)選取實施保障的設(shè)施中的核材料仍用于和平活動，或按照協(xié)定規(guī)定已撤出保障”的結(jié)論。

(四)意義與展望。核保障是國際核不擴散體系的主要支柱。經(jīng)過六十余年的努力，國際社會逐步建立和不斷完善了以機構(gòu)保障措施為核心的保障體系，對于遏制核武器在全球的擴散發(fā)揮了關(guān)鍵作用。目前，該體系已得到了世界上大多數(shù)國家的認可和接受，成為政治與技術(shù)相結(jié)合的防核武器擴散的重要屏障，在核不擴散、促進核合作和推動核裁軍方面發(fā)揮著重要的、獨特的和不可或缺的作用。

近年來，為實現(xiàn)碳中和目標，有多國宣布大力發(fā)展核電，世界核電裝機容量正不斷增長，機構(gòu)核保障的工作量隨之大幅增加。2022年7月，機構(gòu)總干事格羅西表示，目前機構(gòu)需要核查的核材料數(shù)量與2010年相比增加了30%。在此情況下，機構(gòu)核保障資源恐面臨不足。與此同時，高溫氣冷堆、小型模塊堆、釷基熔鹽堆等技術(shù)不斷突破，也給機構(gòu)核保障工作帶來了新挑戰(zhàn)。為滿足新形勢下的核保障需求，機構(gòu)正在以下幾方面積極開展工作。

1.持續(xù)推動一體化核保障。目前，一體化核保障已在69個國家或地區(qū)實施。為推動一體化保障實施普遍化，機構(gòu)正在呼吁相關(guān)國家盡快簽署全面保障協(xié)定和附加議定書，以滿足制定該類保障方案的基本條件。同時，機構(gòu)通過開展專題項目、征詢專家意見等方式對一體化保障方案的制訂程序和實施方案加以完善。

2.加強與國家/地區(qū)合作。持續(xù)加強與歐盟委員會、巴阿核材料衡算機構(gòu)的合作，如對歐盟成員國實施核保障時，與歐盟委員會組成聯(lián)合視察小組，共享保障核查設(shè)備和數(shù)據(jù)。通過舉辦培訓(xùn)班、開展咨詢服務(wù)等方式，幫助當事國提升履行核保障義務(wù)的能力。會同有關(guān)國家開發(fā)新型核設(shè)施保障方案，甚至提前在設(shè)計階段即研究制定保障措施。呼吁各國參加成員國支助計劃，向機構(gòu)提供經(jīng)費、設(shè)備和專家資源。

3.開發(fā)新型保障核查手段和技術(shù)。為適應(yīng)核保障未來需求，機構(gòu)正探索人工智能審查、大范圍環(huán)境監(jiān)測、加強衛(wèi)星圖像分析、核貿(mào)易大數(shù)據(jù)比對等措施，提升核保障工作效率，增強探測秘密核活動的能力。

二、我國核保障實踐

(一)自愿保障。作為有核武器國家，我國與機構(gòu)簽訂保障協(xié)定在法律上完全自愿，機構(gòu)無權(quán)據(jù)此要求我國將特定核設(shè)施提交保障。然而，出于對保障目標的支持和履行我國對外核合作的義務(wù)，我國在加入機構(gòu)后1年，即宣布將部分民用核設(shè)施自愿交保。2002年，我國還成為最早生效附加議定書的有核武器國家。

(二)保障實踐。

1.忠實履行義務(wù)。1989年6月，我國首次向機構(gòu)提交“自愿交保清單”，內(nèi)含5座核設(shè)施；其中，中國原子能科學(xué)研究院的重水研究堆和秦山核電廠被機構(gòu)選取，于1992年9月開始接受保障視察。30余年來，隨著我國核能事業(yè)的發(fā)展和對外核合作的深入，我國“自愿交保清單”不斷擴大，實際接受保障的設(shè)施也幾經(jīng)變更。截至2021年，我國自愿交保設(shè)施有幾十座，包括鈾濃縮生產(chǎn)線、重水堆燃料元件生產(chǎn)線、商用反應(yīng)堆等多種核設(shè)施；其中，2座設(shè)施被機構(gòu)選取實施保障。

2.為機構(gòu)核保障提供支持。1991年，我國參加了無核武器國家核進出口信息通報機制，并于1993年承諾，擴大向機構(gòu)的通報范圍，促進了機構(gòu)通報機制的發(fā)展。2007年，加入機構(gòu)成員國核保障支助計劃，承擔保障核查手段和方法的研究工作，支持機構(gòu)開展保障概念研發(fā)。2017年機構(gòu)選擇對我國高溫氣冷堆示范工程實施保障，中方與機構(gòu)共同努力，研究開發(fā)針對此新商用堆型的核保障方案，推動機構(gòu)核保障技術(shù)的提升。特別是，我國堅持和平協(xié)商解決爭議的方針，積極參加有關(guān)保障核查問題的磋商、斡旋，為解決一些國家和地區(qū)的事關(guān)核擴散的敏感問題發(fā)揮了獨特作用。

3.大力發(fā)展核保障事務(wù)管理。在立法方面，我國先后發(fā)布了《核材料管制條例》《核材料衡算與控制視察導(dǎo)則》等法規(guī)與技術(shù)導(dǎo)則，為我國核保障業(yè)務(wù)法制化管理提供了依據(jù)。在管理機構(gòu)設(shè)置方面，國家原子能機構(gòu)為我國核保障工作的主管部門，參與核進出口及其它對外核合作的單位應(yīng)按規(guī)定向國家原子能機構(gòu)提交相關(guān)報告和資料。此外，國家原子能機構(gòu)還指定國家核安保技術(shù)中心、中國原子能科學(xué)研究院等機構(gòu)為核保障業(yè)務(wù)支持單位，承擔保障技術(shù)方法研究、陪同機構(gòu)視察員現(xiàn)場視察等工作。

(三)對我國的影響。實踐表明，因自愿接受機構(gòu)核保障，我國在以下方面獲益匪淺。一是進一步樹立了我國負責(zé)任大國形象。通過簽署自愿保障協(xié)定和附加議定書，接受機構(gòu)核保障，向國際社會表明了我國致力于核能和平利用的誠意，顯示了我國對核不擴散問題的高度重視和負責(zé)任態(tài)度，彰顯了大國擔當。二是促進了我國對外核合作的開展。加入機構(gòu)核保障體系，打消了合作方擔心我國將引進的先進核技術(shù)轉(zhuǎn)為軍用的疑慮，營造了良好的外部合作環(huán)境。三是提升了我國核材料管制水平。我國參考機構(gòu)核保障要求，建立健全了國家級核材料衡算與控制系統(tǒng)，并先后發(fā)布了一系列保障相關(guān)法規(guī)與技術(shù)導(dǎo)則，促進了核材料管制工作的法制化、機制化。四是培養(yǎng)了專業(yè)人才。通過與機構(gòu)磋商、參加培訓(xùn)和學(xué)術(shù)研討、參與保障文件起草、接受保障，相關(guān)工作人員加深了對機構(gòu)核保障的理解；加入機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)分析實驗室，積極承擔樣品分析任務(wù)，與國際同行比對，提升了我國專業(yè)人員的能力和水平。

三、幾點思考

近兩年，受氣候變化、俄烏沖突影響，世界核電發(fā)展再掀“熱潮”。據(jù)國際能源署、世界核協(xié)會預(yù)測，全球核電容量將在2050年從2022年初的413吉瓦翻番，增加到812吉瓦。與此同時，小型模塊化反應(yīng)堆等先進堆型有望進入商業(yè)市場。日益增多的核材料數(shù)量、新堆型的技術(shù)突破，都給機構(gòu)核保障工作提出了挑戰(zhàn)。作為核大國，我國一貫支持國際防擴散努力，主張既要在確保實現(xiàn)防擴散目標的前提下，保障各國特別是發(fā)展中國家和平利用核能的權(quán)利，也要杜絕任何國家以和平利用為借口從事擴散活動。

因此，在新的形勢下，我國需繼續(xù)支持機構(gòu)在核保障領(lǐng)域發(fā)揮核心作用，維護其作為獨立核查機構(gòu)的權(quán)威；積極促進全面保障協(xié)定與附加議定書的普遍適用；在新型核設(shè)施保障方案制定、先進核查技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域發(fā)揮我國優(yōu)勢，提出中國方案，推動機構(gòu)核保障技術(shù)的提升；在人力資源上支持機構(gòu)核保障工作，推送中國籍職員，推薦技術(shù)專家；深入?yún)⑴c機構(gòu)核保障相關(guān)文件制定，發(fā)揮中國影響；在經(jīng)費上予以適當支持。

與此同時，我國也需統(tǒng)籌規(guī)劃國內(nèi)核保障工作，加強技術(shù)研發(fā)與人才培養(yǎng)。一是夯實技術(shù)基礎(chǔ)，進一步發(fā)揮中國原子能科學(xué)研究院核保障室、國家核安保技術(shù)中心核材料分析實驗室等技術(shù)機構(gòu)作用，推進新型核查技術(shù)研發(fā)和方案制定工作。二是注重培養(yǎng)人才，組建國家視察員隊伍，通過國內(nèi)模擬視察、陪同機構(gòu)視察、參與機構(gòu)培訓(xùn)交流等方式培養(yǎng)一批核保障人才，并向機構(gòu)輸送。三是抓好組織建設(shè)，激活核不擴散專家委員會，為核保障相關(guān)工作提供決策咨詢。四是加大經(jīng)費支持，探索設(shè)立核保障專項經(jīng)費，確保核保障工作順利實施。