新時代中國特色公務(wù)員管理創(chuàng)新研究
——基于國外近十年改革的述評

文／郝玉明

自1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》到2006年的《中華人民共和國公務(wù)員法》，再到2018年12月29日通過的公務(wù)員法最新修訂案，中國特色公務(wù)員制度從建立到發(fā)展，既是中國特色社會主義干部人事制度改革的深化與發(fā)展，也吸收借鑒了國外公務(wù)員制度的成功經(jīng)驗。順應(yīng)我國公務(wù)員制度創(chuàng)建與立法需求，從上個世紀80年代開始到90年代、乃至于本世紀初期，國內(nèi)對國外公務(wù)員制度進行了較為系統(tǒng)和深入的研究?；仡櫼延醒芯课墨I和公開出版譯著可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)對國外公務(wù)員制度的研究熱大多處于我國公務(wù)員法建立前期與初期，而對公務(wù)員法立法頒布后國外公務(wù)員管理與制度的持續(xù)跟蹤研究較為缺乏，尤其是對近十年來西方發(fā)達國家公務(wù)員管理改革的最新發(fā)展變化情況研究更為缺乏。而隨著中國特色社會主義現(xiàn)代化事業(yè)不斷向前發(fā)展，適應(yīng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求，新時代中國特色公務(wù)員管理仍然面臨深化改革與制度創(chuàng)新現(xiàn)實需求。我們黨和國家需要在堅持中國特色社會主義政治制度“制度自信”同時，繼續(xù)有選擇地吸收借鑒西方發(fā)達國家公務(wù)員制度改革最新成果，為新時代中國特色公務(wù)員管理發(fā)展創(chuàng)新提供參考借鑒。

本研究基于美國、英國、法國、瑞士、俄羅斯和新加坡等國家近十年來的公務(wù)員管理與制度改革文獻，歸納總結(jié)了國外公務(wù)員管理改革發(fā)展變化情況，進而研究提出推進新時代中國特色公務(wù)員管理改革的政策建議。

一 國外公務(wù)員制度建立與發(fā)展概述

最早起源于英國的西方公務(wù)員制度，是適應(yīng)社會化大生產(chǎn)和工業(yè)革命的需要，對傳統(tǒng)的政府人事制度進行改革而建立的。隨著西方發(fā)達國家經(jīng)濟、政治、社會和文化的現(xiàn)代化發(fā)展，在解決傳統(tǒng)的“恩賜官職”“政黨分肥”等傳統(tǒng)政府官員管理方式導致的低效率、高成本、不透明、不科學等問題基礎(chǔ)上，體現(xiàn)“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”和法治理念的西方公務(wù)員制度不斷改革、發(fā)展和完善。

20世紀80年代興起的新公共管理運動，開始在政府部門引入私營部門人力資源管理理念與技術(shù)、方法，進一步推動了西方公務(wù)員制度進入現(xiàn)代化改革與發(fā)展新階段，公務(wù)員管理呈現(xiàn)出分權(quán)化、專業(yè)化、標準化、精細化等特征。

進入21世紀后，隨著全球經(jīng)濟的一體化、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的普遍發(fā)展與應(yīng)用，公共管理理念進一步向前發(fā)展，由“公共管理”轉(zhuǎn)向“公共治理”，更加強調(diào)政府適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，注重“服務(wù)型政府”“回應(yīng)型政府”“數(shù)字化政府”建設(shè)，公務(wù)員管理改革開始引入戰(zhàn)略人力資源管理理念，適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求出現(xiàn)了注重大數(shù)據(jù)公務(wù)員管理、采取綜合措施加強公務(wù)員隊伍建設(shè)、強化績效管理導向以及注重能力建設(shè)等新變化。國外公務(wù)員制度不斷作出適應(yīng)性調(diào)整，正如美國聯(lián)邦人事管理署（OPM）在《2018-2022年OPM戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡稱“OPM戰(zhàn)略規(guī)劃”）中指出的那樣，“一個良好的21世紀政府需要一個現(xiàn)代化的人事系統(tǒng)，以促進聯(lián)邦機構(gòu)在聯(lián)邦服務(wù)工作中吸引和留住優(yōu)秀人才”。[1]與此同時，隨著時代發(fā)展進步和社會環(huán)境變化，公民對政府也提出了諸如增強公共服務(wù)的透明度、靈活性、客戶導向以及強化問責、監(jiān)管等更高質(zhì)量的服務(wù)需求，使得政府部門公共管理變得更加復雜。這既對公務(wù)員隊伍的技能和能力提出了更高的要求，也對公務(wù)員制度發(fā)展創(chuàng)新提出了要求?！癘PM戰(zhàn)略規(guī)劃”中指出：目前聯(lián)邦人事系統(tǒng)的許多特點和要求是為近40年前的職位和雇員設(shè)計的，他們與今天聯(lián)邦機構(gòu)、團體和雇員的多樣性和復雜性差異巨大。因此，當前公務(wù)員制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)不能完全滿足當下的需求已成為一個廣泛共識。[2]

公務(wù)員制度現(xiàn)代化改革源自于政府部門公共服務(wù)與管理的現(xiàn)代化改革。進入21世紀以來，國外圍繞公共服務(wù)變革在公務(wù)員管理與制度方面展開了持續(xù)探索和創(chuàng)新。

二 近十年國外公務(wù)員管理改革主要特點

本文選取美國、英國、法國、瑞士、俄羅斯、新加坡等覆蓋美洲、歐洲和亞洲共六個國家公務(wù)員制度展開研究，分析概括了近十年以來國外公務(wù)員管理五個方面的主要特點。

（一）不斷改革完善公務(wù)員管理法規(guī)

公務(wù)員作為國家機關(guān)和公共部門工作人員，承擔公共管理職責的同時掌管行政管理權(quán)力，必然要制定完善相關(guān)法律法規(guī)，促使其依法行政，對其進行依法管理。建立健全并改革完善公務(wù)員制度法規(guī)、加強公務(wù)員隊伍建設(shè)是各國共同面臨的重要問題。美國人事管理署在“OPM戰(zhàn)略規(guī)劃”中提出，作為聯(lián)邦政府的人力資源主管機構(gòu)，美國人事管理署（OPM）有責任改革政府聘用、工資和福利體系，以吸引和留住優(yōu)秀公務(wù)員。這意味著美國通過制度變革以加強公務(wù)員隊伍建設(shè)。

美國聯(lián)邦人事管理署（OPM）在“OPM戰(zhàn)略規(guī)劃”中，為了吸引和留住優(yōu)秀公務(wù)員而實行了聘用、工資和福利三項制度改革。在聘用制度改革方面，針對聯(lián)邦政府機構(gòu)招聘流程過于繁瑣冗長、導致錯失合格申請人并流入其他機構(gòu)的問題，在已經(jīng)采取簡化工作申請流程、提升機構(gòu)招聘質(zhì)量和速度等措施基礎(chǔ)上，進一步提出了優(yōu)化招聘流程戰(zhàn)略措施。即：推行立法和監(jiān)管改革實現(xiàn)聯(lián)邦機構(gòu)聘用流程現(xiàn)代化；改進評價方法以更好地根據(jù)工作要求評價申請人；促進人力資源領(lǐng)域?qū)＜遗c招聘經(jīng)理的高效合作來提升招聘質(zhì)量；與聯(lián)邦的非營利學術(shù)伙伴開展合作，以吸引多樣化的候選人才。在薪酬制度改革方面，提出“一般薪酬體系的現(xiàn)代化是能夠幫助聯(lián)邦公務(wù)員隊伍更好地吸引和引進人才的戰(zhàn)略機遇”，針對創(chuàng)建于1949年的薪酬體系不注重績效驅(qū)動、對勞動力市場變化不夠敏感、過于呆板地根據(jù)服務(wù)年限長短確定薪酬等問題，制定一個現(xiàn)代化的補充方案，改革薪酬體系來體現(xiàn)卓越績效和對勞動力市場變化的敏感性。戰(zhàn)略措施是：與機構(gòu)利益相關(guān)者合作來確定相關(guān)的和優(yōu)先的薪酬與休假制度改進的相關(guān)領(lǐng)域；與無黨派團體、智庫、關(guān)鍵的議會領(lǐng)導及雇員組織接觸，以了解其觀點及薪酬和休假制度改革建議；制定薪酬和休假改革的可選方案，以解決政府機構(gòu)人力資源管理的挑戰(zhàn)，推進公平和有競爭力的薪酬和休假制度，從而驅(qū)動高績效并與績效加薪獎勵原則保持一致；對休假體系進行基于市場的研究，以確定非聯(lián)邦勞動力的現(xiàn)行做法。在福利制度改革方面，提出“要想建設(shè)一支可靠、高效的公務(wù)員隊伍，就必須保證聯(lián)邦雇員醫(yī)療福利（FEHB）計劃能夠提供一系列高質(zhì)量、經(jīng)濟的醫(yī)療保險選擇”。這是一項具有挑戰(zhàn)性的工作且需要周密而持續(xù)的投入，F(xiàn)EHB提供的年金增長一般會等于或低于大型私營部門雇主，但仍然會超過聯(lián)邦雇員標準工資調(diào)整的速度，因此，OPM實施了相應(yīng)的績效評估計劃，以激勵FEHB合作商為該計劃覆蓋的超800萬參保者改善臨床醫(yī)療質(zhì)量、客戶服務(wù)以及資源利用。戰(zhàn)略措施是：改善現(xiàn)行FEHB計劃參保者醫(yī)保質(zhì)量；改善現(xiàn)行FEHB計劃的可負擔性；改善FEHB計劃醫(yī)保組合，提高經(jīng)濟優(yōu)質(zhì)項目的比例；改善FEHB參保體驗，包括增強的參保支持和更高效的參保和保費管理工作；塑造和調(diào)整監(jiān)管和立法環(huán)境，促進FEHB計劃的質(zhì)量和可負擔性改善。[3]

瑞士于2000年通過了《瑞士聯(lián)邦人事法案》，確認了聯(lián)邦公務(wù)員的新法規(guī)，并在公務(wù)員管理現(xiàn)代化進程中對公共與私營部門人事管理法規(guī)加以融合。為了提高公共部門職位競爭力，瑞士通過漫長的時間逐漸改變其法律，讓公務(wù)員就業(yè)環(huán)境更加符合私營部門，實行“開放入職”（open entry）或以職位為基礎(chǔ)的制度[4]。瑞士公共部門相關(guān)法律法規(guī)的這種演變，充分表明了“后公務(wù)員制度”變化特征。

進入21世紀以來，面對公共預算改革和傳統(tǒng)公務(wù)員制度改革雙重壓力，適應(yīng)新的管理形勢需要，法國公職總局對實施30多年的公務(wù)員管理法律法規(guī)重新評估，并向議會提交三個改革法案：《地方分權(quán)法》《公務(wù)員身份法》《行政簡化法》，由地方、公務(wù)員、工會參與討論修訂。[5]

世界銀行俄羅斯局局長Michal Rutkowski 2012年在俄羅斯總統(tǒng)國民經(jīng)濟和公共管理學院（RANEPA）會議關(guān)于《俄羅斯公務(wù)員制度改革》講話中指出，吸引和留住合格和有能力的公務(wù)員是公務(wù)員制度改革的重中之重，需要建立一個確保對公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展、職業(yè)道德和業(yè)績實現(xiàn)能夠有效激勵的公務(wù)員制度。[6]

（二）引入戰(zhàn)略人力資源管理理念

隨著新公共管理運動在公共部門的深入開展，西方發(fā)達國家公務(wù)員管理開始轉(zhuǎn)向引入戰(zhàn)略人力資源管理理念與技術(shù)方法，制定適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求的公務(wù)員管理規(guī)劃。

瑞士提出優(yōu)化公共部門人力資源管理法規(guī)和流程并向戰(zhàn)略人力資源管理轉(zhuǎn)變。瑞士在議會和領(lǐng)導層達成“要實現(xiàn)公共部門的現(xiàn)代化就必須對人力資源管理法規(guī)和流程進行深刻的改革”的共識，于2000年通過了《瑞士聯(lián)邦人事法案》，確認了聯(lián)邦公務(wù)員的新法規(guī)，推動公共部門人力資源管理開始從簡單的人事檔案管理轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略人力資源管理。瑞士引入私營部門人力資源管理政策與戰(zhàn)略，補充或完善了公務(wù)員制度的司法—行政邏輯，使其具有更戰(zhàn)略性的方向。瑞士聯(lián)邦政府2016-2019年的新“人力資源戰(zhàn)略”明確指出，其目標之一是在勞動力市場上具有競爭力，制定人力資源政策可以讓政府在勞動力市場上以更清晰、更有主動性、更積極的方式定位自己，使得公共服務(wù)雇主在競爭日益激烈的市場中更有吸引力。[7]

新加坡提出了推行“公共服務(wù)轉(zhuǎn)型”（PST）運動，實施的新的公共服務(wù)改革運動，注重加強政府的公共服務(wù)提供和公民參與。在PST運動中的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，具體是通過重新思考服務(wù)提供、數(shù)字化、監(jiān)管審查、公民參與、構(gòu)建新能力等方式來改變公共服務(wù)運作和服務(wù)方式。[8]

（三）注重公務(wù)員行政能力體系構(gòu)建

加強公務(wù)員能力建設(shè)是提高政府公共服務(wù)能力和效率的關(guān)鍵。美國、英國和新加坡在這方面做出了改革探索。

美國人事管理局（OPM）針對政府雇員管理提出了核心行政能力資格(executive-corequalifications，ECQ)。核心行政能力資格定義了建立政府雇員所需的能力，即文化推動結(jié)果、服務(wù)客戶、在組織內(nèi)外建立成功的團隊。核心行政能力資格是提升高級行政人員公共服務(wù)能力所必需的，并且被許多部門和機構(gòu)用于管理和行政職位的選拔、績效管理和領(lǐng)導力發(fā)展。核心行政能力資格(ECQ)旨在評估高級行政人員的經(jīng)驗和潛力，而非技術(shù)專長。OPM的《高級行政人員公共管理能力素質(zhì)指南》提供了有關(guān)高級行政人員核心行政能力素質(zhì)的詳細信息，高級行政人員在為國家提供服務(wù)的同時承擔這五個方面的責任。即：（1）引領(lǐng)變革：是指在組織內(nèi)外進行戰(zhàn)略變革以實現(xiàn)組織目標的能力，能夠設(shè)計組織愿景并在不斷變化的環(huán)境中實施并完成。具體包括：創(chuàng)造力和創(chuàng)新能力、外部意識、靈活性、抗壓力、戰(zhàn)略思維、前瞻視野。（2）領(lǐng)導力：是指領(lǐng)導人們實現(xiàn)組織愿景、使命和目標的能力，能夠提供一個包容性的工作環(huán)境，促進他人的發(fā)展，促進團隊合作，并支持建設(shè)性地解決沖突。具體包括：沖突管理、重視個體多樣性、培養(yǎng)下屬、團隊建設(shè)。（3）結(jié)果導向：是指滿足目標服務(wù)群體期望的能力，能通過應(yīng)用技術(shù)知識、分析問題和計算風險來做出產(chǎn)生高質(zhì)量結(jié)果的決策。具體包括：問責機制、客戶服務(wù)、果決力、創(chuàng)業(yè)精神、問題解決能力、技術(shù)公信力。（4）商業(yè)頭腦：是指戰(zhàn)略性地管理人力、財務(wù)和信息資源的能力。具體包括：財務(wù)管理、人力資本管理、技術(shù)管理。（5）建立合作：是指與其他聯(lián)邦機構(gòu)、州和地方政府、非營利和私營部門組織、外國政府或國際組織建立合作以實現(xiàn)共同目標的能力。具體包括：伙伴合作、政治協(xié)商、干預或談判。[9]圍繞公務(wù)員隊伍現(xiàn)代化和公共服務(wù)現(xiàn)代化、公務(wù)員制度現(xiàn)代化三個主題，美國高級行政人員協(xié)會（The Senior Executives Association）在2018年夏秋舉辦的三次論壇，提出了十點建議中表現(xiàn)出對現(xiàn)代化公務(wù)員隊伍建設(shè)的高度關(guān)注，提出了“不論對政府的規(guī)模和公務(wù)員隊伍的表現(xiàn)有何意見，美國政府都需要一支聰明、可靠和專業(yè)的公務(wù)員隊伍”，[10]明確了專業(yè)化公務(wù)員隊伍建設(shè)的目標。

自2012年6月起，英國政府提出了“公務(wù)員改革計劃”和公務(wù)員能力提升計劃，英國提出新的公務(wù)員能力素質(zhì)框架，[11]從3個層面概述了公務(wù)員10項能力素質(zhì)要求，包括戰(zhàn)略層面—設(shè)定方向、領(lǐng)導層面—領(lǐng)導力、績效層面—成果交付。在績效層面—成果交付層面要求的具體能力包括：實現(xiàn)商業(yè)成果、物有所值、管理優(yōu)質(zhì)服務(wù)、交付效率，這些也彰顯了對公務(wù)員所應(yīng)具備的專業(yè)性能力要求。

新加坡政府在2019年開始推行公務(wù)員能力框架（CBF）[12]構(gòu)建，CBF是有效的人力資源規(guī)劃和能力建設(shè)的整合，它使組織能夠根據(jù)多種因素評估高級公務(wù)員能力。通過CBF，組織可以更好地規(guī)劃實現(xiàn)其愿景、使命和目標所需的勞動能力，該框架提供了一種結(jié)構(gòu)化的方法，通過識別正確的技能，整合所需的價值觀和能力，發(fā)展組織的雇員隊伍。這些都是公務(wù)員持續(xù)發(fā)展所需的技能，也是有效和高效地履行職責所需要的，還可以確保所有公務(wù)員對價值觀和預期績效行為有共同的理解。新加坡將能力視為一種有助于提升業(yè)績和團體成功的集合體，分為可觀察和可測量的知識、技能、能力和個人特質(zhì)，可以用KSA概念解釋，即：K-Knowledge（知 識）、S-Skills（技 能）、A-Abilities（能力）。

（四）強化公務(wù)員績效管理與評估

加強公務(wù)員績效管理是現(xiàn)代化政府建設(shè)的一個重要方面。公務(wù)員的績效管理服從和服務(wù)于政府績效管理，并同時受到節(jié)約公共管理成本、降低政府預算支出的剛性約束。美國、瑞士和英國政府都對此展開了制度創(chuàng)新和探索。

美國人事管理署在2018-2022年“OPM戰(zhàn)略規(guī)劃”中將優(yōu)化聯(lián)邦政府機構(gòu)績效作為一個重要的目標，提出要通過提倡加強決策、問責以及有針對性的行動，來改善支持服務(wù)和退休事務(wù)，具體分為領(lǐng)導層、雇員層、任務(wù)支持、改善退休服務(wù)四個方面制訂管理戰(zhàn)略：在領(lǐng)導層，針對由于不同辦公室之間缺乏溝通而導致了企業(yè)層面的重復工作或者資源利用低效率，OPM提出需要改善領(lǐng)導層做決策中的協(xié)作、透明度以及溝通，以改善決策并促進資源的有效和高效利用，要將OPM協(xié)作管理分數(shù)提高四個百分點；在雇員層，針對雇員的技能缺口，尤其是管理者支持雇員改進績效管理的技能缺口，OPM檢查了聯(lián)邦政府機構(gòu)制度、組織架構(gòu)和多個點位的績效數(shù)據(jù)，制定了最大化雇員績效的計劃，這是一個能夠助力OPM管理者并能恰當增強雇員責任的系統(tǒng)的戰(zhàn)略方法。為最大化改進雇員績效，OPM需要為績效監(jiān)督者提供工具并創(chuàng)造贏得績效實現(xiàn)的條件，包括進行指導、培訓、簡化流程以及提供專家支持等，從而提高OPM處理低績效者問題的分數(shù)；在任務(wù)支持方面，分別針對傳統(tǒng)信息技術(shù)管理的局限性、人力資本管理在雇傭、技能缺口、培訓、認可、推廣、處理低績效和繼任計劃等方面問題、政府采購方面存在的重復工作和缺少協(xié)作等問題，OPM提出了需要加強包括財務(wù)管理、信息技術(shù)、人力資源管理、采購管理、設(shè)施管理以及安全管理等方面的任務(wù)支持服務(wù)，以實現(xiàn)超越全政府范圍平均水平的滿意度分數(shù)；在改善退休服務(wù)方面，針對需要處理的退休事務(wù)電話處理平均時間和平均處理天數(shù)過長等時效性挑戰(zhàn)，OPM提出了改善聯(lián)邦政府退休服務(wù)計劃，力求降低電話處理平均呼叫時間至五分鐘以內(nèi)、退休事務(wù)處理時間控制在60日以內(nèi)。[13]

瑞士普遍推行績效管理。公務(wù)員績效管理在過去20年一直是現(xiàn)代化的一個主要主題，在實際操作中，績效評估注重結(jié)果導向，并考慮到公共部門活動的特殊性。所有級別的直線經(jīng)理都有責任設(shè)定目標并評估下屬的表現(xiàn)，同時努力提供更多參與性、更少事務(wù)性和更具變革性的領(lǐng)導行為或管理活動。因此，目前在瑞士廣泛采用的公共雇員的績效管理似乎是一種不可或缺的做法，它基本上是旨在引入績效薪酬的機制的補充，大多數(shù)現(xiàn)行人事法規(guī)都做出規(guī)定，要求公務(wù)員每年都要接受工作評估。[14]

英國政府每年都會發(fā)布更新《高級公務(wù)員績效管理指南》以及《高級公務(wù)員績效考評表》。[15]在2018年5月發(fā)布的《高級公務(wù)員績效管理指南》中，專門規(guī)定了高級公務(wù)員績效管理流程、績效規(guī)劃目標設(shè)定、績效考核評估以及績效反饋等。

（五）推進公務(wù)員信息化與數(shù)據(jù)能力建設(shè)

美國為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代發(fā)展要求，通過信息技術(shù)現(xiàn)代化改善政府人事管理系統(tǒng)。美國聯(lián)邦人事管理署（OPM）在《2018-2022年OPM戰(zhàn)略規(guī)劃》中指出：到2022年底前，將通過采用軟件作為服務(wù)模型和聯(lián)通OPM人力資本網(wǎng)絡(luò)，來實現(xiàn)聯(lián)邦政府的HR信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，使得機構(gòu)和OPM有更安全和可操作的技術(shù)應(yīng)用，以改善整個人才生命周期的管理，包括人才招聘（招聘和雇傭）、人才發(fā)展（學習）、績效管理、薪酬和福利（工資、出勤以及福利）以及離職和退休等。這一舉措將使聯(lián)邦機構(gòu)有望實現(xiàn)自動化諸多程序、高效完成人事管理業(yè)務(wù)以及改善其他人力資本系統(tǒng)。鑒于聯(lián)邦政府機構(gòu)之間跨政府的傳統(tǒng)HR信息技術(shù)交換能力不一致和不兼容、現(xiàn)有數(shù)據(jù)標準的應(yīng)用不一致、非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換以及數(shù)據(jù)安全和隱私等問題，OPM正在建立安全的聯(lián)邦雇員數(shù)字記錄并提供包含所有相關(guān)雇員數(shù)據(jù)的實時更新。[16]

美國還實施了政府網(wǎng)絡(luò)安全人才戰(zhàn)略。美國人事管理署（OPM）與美國預算管理辦公室（the Office of Management and Budget，OMB）和美國聯(lián)邦政府的人力資源專家進行合作，實施了一系列舉措來招聘、雇傭和培養(yǎng)必需的網(wǎng)絡(luò)安全隊伍，以解決國家信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)面臨的持續(xù)性危險。這項工作是美國政府網(wǎng)絡(luò)安全行動計劃的一部分，目標是減少各個聯(lián)邦政府部門長期存在的關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才短缺問題。[17]

進入大數(shù)據(jù)發(fā)展時代后，西方發(fā)達國家大都注重應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代發(fā)展要求的政府和公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)。英國提出了“基于大數(shù)據(jù)，以公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)為重點推進世界一流公務(wù)員隊伍建設(shè)”的發(fā)展戰(zhàn)略。英國是推行公務(wù)員數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略的先行國家，頒布了政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，系統(tǒng)推進公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)。[18]2012年英國頒布《數(shù)字政府戰(zhàn)略》，2013年英國頒布《數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略：抓住數(shù)據(jù)機會》，此后又陸續(xù)頒布多個配套性的戰(zhàn)略與政策文件。為了建設(shè)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力，英國制定了數(shù)據(jù)能力相關(guān)標準，希望通過構(gòu)建強制性和精細化的公務(wù)員數(shù)據(jù)能力素養(yǎng)標準和技能標準增強其制度執(zhí)行力。

三 新時代中國特色公務(wù)員管理創(chuàng)新政策建議

為完成黨的二十大提出的新時代新使命，需要不斷提高國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平，需要持續(xù)推進新時代中國特色公務(wù)員管理改革創(chuàng)新。西方發(fā)達國家近十年公務(wù)員管理改革是在西方國家發(fā)展進程中的改革探索。在堅定社會主義“制度自信”基礎(chǔ)上，我們有選擇地吸收借鑒西方行政體制和公務(wù)員制度改革成果，是推進新時代中國特色公務(wù)員管理改革創(chuàng)新，進而服務(wù)于中國式現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的理性選擇。

（一）深化推進公務(wù)員職位分類改革

實行基于職位的分類管理，是公務(wù)員制度的基礎(chǔ)與核心，也是建立推進專業(yè)化、精細化干部人事制度改革的前提。國外在建立公務(wù)員制度初期，適應(yīng)社會化大生產(chǎn)和工業(yè)革命發(fā)展需要，按照科學管理理論，在政府建立了基于職位的科學管理體系，實行職位分類管理，進行了職位分析和職位評價，建立了一套職位管理規(guī)范。我國針對過去的人事管理缺乏分類、缺乏法制、管理不科學等問題，在早期探索職位分析并試點編制《職位說明書》、探索實行職位職責規(guī)范管理基礎(chǔ)上，于2016年印發(fā)了專業(yè)技術(shù)類與行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理的“兩個規(guī)定”，將職位分類管理推進到新的發(fā)展階段。鑒于新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化目標與任務(wù)要求，要強化政府適應(yīng)、服務(wù)和回應(yīng)對市場經(jīng)濟進行調(diào)控與監(jiān)管的需求，對提高公共管理與服務(wù)能力、強化政府專業(yè)化管理能力、提高政府治理能力和公共行政效率提出更高要求，進一步深化推進基于職位分類的公務(wù)員管理和制度改革，勢在必行。

（二）構(gòu)建完善公務(wù)員能力素質(zhì)體系

公務(wù)員能力素質(zhì)體系建設(shè)是長期困擾和制約公務(wù)員隊伍建設(shè)的難題，分類分級構(gòu)建符合中國國情的能力素質(zhì)體系是適應(yīng)新時代中國特色社會主義國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的直接體現(xiàn)。國外普遍開發(fā)構(gòu)建了公務(wù)員能力素質(zhì)模型，并將其作為執(zhí)行公共部門戰(zhàn)略、公務(wù)員晉升、績效管理、職業(yè)發(fā)展、領(lǐng)導力提升等重要依據(jù)，通常區(qū)分了高級領(lǐng)導人員和一般公務(wù)員分別制定能力素質(zhì)模型。我國也對此也進行了長期探索，并于2003年制定了《公務(wù)員通用能力模型》，并在實踐中長期沿用。鑒于通用能力素質(zhì)模型注重普適性而缺乏針對性，出于管理專業(yè)化、分類化和科學化需求，需要開發(fā)差異化、精細化公務(wù)員能力素質(zhì)體系。針對我國領(lǐng)導人員和公務(wù)員群體的劃分，能力模型開發(fā)首先要區(qū)分適用范圍群體，對黨政領(lǐng)導干部按職務(wù)層次區(qū)分，研究制定省部級、廳局級、縣處級、鄉(xiāng)科級領(lǐng)導成員能力素質(zhì)模型；對于非領(lǐng)導成員公務(wù)員還要區(qū)分領(lǐng)導職務(wù)和職級公務(wù)員兩大類，每個類別再按職級層次高低，分層級研究制定能力素質(zhì)模型。此外，還要區(qū)分不同群體類別、職位類別，按照列入公務(wù)員范圍內(nèi)的七大類人員和行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類、綜合管理類的劃分，進行精準化、針對性構(gòu)建系統(tǒng)的公務(wù)員能力素質(zhì)模型。

（三）強化推進公務(wù)員績效管理改革

強調(diào)公務(wù)員的績效管理是提高政府公共服務(wù)質(zhì)量和效率的內(nèi)在要求，也是公務(wù)員適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求推進工作的“指揮棒”“方向標”和“助推器”。制定實施公務(wù)員績效管理戰(zhàn)略，既是激勵廣大公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為重要抓手，也是體現(xiàn)對公務(wù)員予以績效認可的重要手段。

適應(yīng)新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展要求，要深化研究制定服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)的公務(wù)員績效管理改革方向、改革重點，發(fā)揮公務(wù)員制度引領(lǐng)現(xiàn)代化建設(shè)績效管理的制度保障作用。首先，要進一步明晰各層級、各部門政府機關(guān)職能和不同類別、職級公務(wù)員的職位職責，深化推進公務(wù)員職位職責規(guī)范制定與實施，切實構(gòu)建公務(wù)員績效管理的職位基礎(chǔ)；其次，貫徹落實政府績效管理和黨對干部考核的各項要求，切實推進政府部門組織層面和公務(wù)員個體層面的績效標準體系構(gòu)建工作，分類分級構(gòu)建公務(wù)員績效考核標準要求，并開發(fā)針對績效標準的考核指標體系，視情況開發(fā)績效管理信息系統(tǒng)；再次，構(gòu)建基于績效的薪酬和獎勵認可制度體系，推行績效管理、倡導績效文化，需要將績效結(jié)果與薪酬分配、職務(wù)與職級晉升、獎勵懲戒等建立聯(lián)動關(guān)系，探索建立中央部委機關(guān)績效管理與獎勵辦法，加強對各地區(qū)和部門績效考核與獎勵機制宏觀指導，規(guī)范加強績效考核獎勵制度體系，將績效管理打造成促進組織績效和個人發(fā)展的“雙刃劍”，使公務(wù)員在創(chuàng)造工作業(yè)績同時獲得個人職業(yè)發(fā)展，建立有效的公務(wù)員績效認可管理機制。

（四）構(gòu)建完善公務(wù)員信息化管理體系

進入大數(shù)據(jù)時代后，英國、美國和瑞士等西方發(fā)達國家大都采取了應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代發(fā)展要求的政府和公務(wù)員管理戰(zhàn)略，并有針對性地在公務(wù)員管理改革中貫徹和體現(xiàn)出大數(shù)據(jù)和信息化管理的導向。

與之同步，適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求，我國提出了“十四五”時期實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)宏偉目標，要求圍繞數(shù)字化政府建設(shè)要求，加強公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)，研究制定適應(yīng)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化要求的公務(wù)員信息化管理體系。首先要加強公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)，提高各層級、各部門領(lǐng)域機關(guān)和各地區(qū)公務(wù)員適應(yīng)新時代數(shù)字化政府建設(shè)要求具備的數(shù)據(jù)能力，努力發(fā)展提高公務(wù)員隊伍的信息獲取能力、數(shù)據(jù)處理能力、計算機及互聯(lián)網(wǎng)等信息系統(tǒng)和工具應(yīng)用能力，從而滿足新時代改善公共管理和服務(wù)質(zhì)量并提高行政效率需要；其次，要改革傳統(tǒng)公務(wù)員管理方式方法，借助信息化技術(shù)手段優(yōu)化公務(wù)員信息統(tǒng)計工作，推進公務(wù)員人事統(tǒng)計信息系統(tǒng)不斷升級，構(gòu)建從公務(wù)員招錄“入口”到“退休”出口，包含期間管理環(huán)節(jié)的職業(yè)生涯全周期的公務(wù)員個體信息數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)；再次，要適應(yīng)后工業(yè)時代信息技術(shù)發(fā)展要求，在推進電子政務(wù)、OA辦公系統(tǒng)等政府公共服務(wù)信息化建設(shè)基礎(chǔ)上，引入E-HR信息系統(tǒng)，推進公務(wù)員管理業(yè)務(wù)工作信息化，全面升級政府部門人事管理信息化、自動化水平，圍繞公務(wù)員“進管出”全業(yè)務(wù)流程實現(xiàn)管理信息化。

（五）加強高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍建設(shè)

面對新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新挑戰(zhàn)新要求，需要不斷加強高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍建設(shè)，需要公務(wù)員隊伍不斷提高治理能力。其中重點在于兩個方面：一是通過提高考錄科學化水平把好公務(wù)員隊伍“入口關(guān)”；二是加強培訓開發(fā)，提高公務(wù)員隊伍素質(zhì)能力。

不斷提高公務(wù)員考錄科學化水平是公務(wù)員制度建設(shè)的長期任務(wù)。我國將近30年的考試錄用制度建立發(fā)展，使考錄公平獲得社會廣泛認可，初任公務(wù)員“凡錄必考”基本實現(xiàn)。著眼于精準科學選人并提高考錄科學性開始提上日程，并受到主管部門、用人機關(guān)和考試機構(gòu)的普遍關(guān)注。2019年公務(wù)員法修訂后，配套修訂了《公務(wù)員錄用規(guī)定》，進一步強化了分類分級考錄、完善考試測評方式等科學性條款。未來需要持續(xù)加強考錄科學性改革探索，不斷完善考錄選拔機制和相關(guān)配套法規(guī)，強化公務(wù)員政治素質(zhì)標準要求，提高經(jīng)濟、科技專業(yè)類別招錄比例。從考錄“入口”優(yōu)化調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，促進高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍建設(shè)。

加強培訓是加強公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)的重要手段。公務(wù)員隊伍的能力直接決定和影響政府管理與服務(wù)水平，國內(nèi)外普遍注重對公務(wù)員開展培訓并提高政府對社會公眾的管理與服務(wù)績效。適應(yīng)新時代中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展要求，促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，需要持續(xù)加強公務(wù)員能力素質(zhì)培訓開發(fā)；不斷完善創(chuàng)新現(xiàn)行的公務(wù)員培訓機制和制度措施，將《干部教育培訓工作條例》與《公務(wù)員培訓規(guī)定》有機結(jié)合，深化培訓需求調(diào)研，創(chuàng)新培訓方式方法，加強培訓效果評估，整合培訓資源，加強培訓經(jīng)費保障。突出培訓向基層傾斜、向重點領(lǐng)域傾斜。為支持中央實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加強基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，可探索制定加強針對特定領(lǐng)域和基層縣鄉(xiāng)機關(guān)公務(wù)員的專項培訓計劃，加大相關(guān)培訓資源和經(jīng)費支持力度。