人民立場和群眾路線在全面依法治國工作中的法治價值及實現(xiàn)進路

文／任永安 劉士德

習近平總書記指出：“人民立場是中國共產黨的根本政治立場?！盵1]“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線?！盵2]這是習近平總書記關于人民立場和群眾路線的重要論斷，闡明了黨同人民的關系，深刻回答了“我是誰，為了誰，依靠誰”這一時代之問，也定位了中國共產黨開展工作的根本路線是群眾路線。習近平法治思想是經過長期發(fā)展而形成的內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統(tǒng)完備的法治理論體系，其根本立場就是一切為了人民一切依靠人民的人民立場。黨的二十大報告首次單獨把法治建設作為專章論述、專門部署，明確提出：“必須堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持人民主體地位，充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力?！盵3]這進一步闡明了人民立場與全面依法治國的緊密關系。從馬克思主義的理論支撐，到中國共產黨將理論與實踐相結合，人民立場和群眾路線在新時代仍然充滿活力，在全面依法治國工作中發(fā)揮著中流砥柱作用。作為習近平法治思想的重要組成部分，人民立場和群眾路線在全面依法治國工作中的法治效能、在工作中可能面對的現(xiàn)實問題及其表現(xiàn)，以及堅持人民立場和群眾路線的實現(xiàn)進路等，都值得進行深入研究與探討。

一 人民立場和群眾路線在全面依法治國進程中的法治價值

“中國共產黨根基在人民、血脈在人民?！薄拔覀凕h團結帶領人民進行革命、建設、改革，根本目的就是為了讓人民過上好日子，無論面臨多大挑戰(zhàn)和壓力，無論付出多大犧牲和代價，這一點都始終不渝、毫不動搖?！盵4]正因如此，黨始終把人民群眾作為力量與智慧的不竭源泉，充分尊重人民的首創(chuàng)精神，最大限度地激發(fā)人民的創(chuàng)造性，并及時發(fā)現(xiàn)、總結經驗教訓，從而將人民群眾實踐而來的經驗提煉轉化為中國化、時代化的思想方法，最終指導人民開創(chuàng)新的實踐，推動黨和國家事業(yè)的不斷向前發(fā)展。[5]在習近平法治思想中，有關人民立場和群眾路線的重要論述傳達出下列明確的法治價值。

（一）堅持人民立場和群眾路線是依法治國的力量源泉

我國《憲法》第一條、第二條規(guī)定，我國的國體是人民民主專政，政體是人民代表大會制度。這意味著站在憲法的立場上，我們必須毫不動搖地堅持人民立場與群眾路線。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了“堅持人民主體地位，人民是依法治國的主體和力量源泉”。[6]這一重要論斷是人民當家做主在全面依法治國領域的體現(xiàn)，也是人民性之于全面依法治國的明確定位。習近平總書記在《加強黨對全面依法治國的領導》中指出：“堅持人民主體地位。法治建設要為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民?！盵7]習近平總書記對于全面依法治國建設目標中人民主體地位的反復強調體現(xiàn)了黨始終把人民對良法善治的美好追求作為前進的不竭動力，印證了人民是依法治國的力量源泉這一觀點。相應地，人民立場和群眾路線作為馬克思主義人民觀的重要內涵，也必然會在法治領域，即全面依法治國過程中體現(xiàn)積極的人民性，成為依法治國的力量源泉。正如習近平總書記所強調的，在黨的領導下，人民以多種形式、途徑、渠道參與管理各類型的國家、社會事務，并由此促進良法善治，積極造福人民，推動全面依法治國的發(fā)展。這一過程中既有政策理論的自上而下的引導，又有人民群眾自下而上的反饋，最終形成合力，達到法治建設可以“體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉”的目標，將人民立場貫穿法治建設的各個環(huán)節(jié)，堅持從群眾中來，到群眾中去，全心全意為人民服務的工作方法，從而譜寫新時代全面依法治國新篇章。

（二）堅持人民立場和群眾路線是治理體系與治理能力的規(guī)范性體現(xiàn)

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），肯定了我國國家治理體系與治理能力的巨大優(yōu)越性，同時對新時代面對百年未有之大變局的歷史情境下，如何發(fā)展和完善國家治理體系和治理能力提出了全方位的制度設計與規(guī)范。國家治理體系是主權國家治國理政制度體系的總稱，具有相對的規(guī)定性、固定性和穩(wěn)定性。國家治理能力是指一個國家治理體系綜合協(xié)調、分工合作、發(fā)揮作用、體現(xiàn)價值和實現(xiàn)目標的一種資格、水平和能力。[8]因此，作為一項長期戰(zhàn)略任務和重大的現(xiàn)實課題，國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化必然會對治理體系與治理能力提出了法治化的要求?！稕Q定》指出：“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內在要求。必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國?！盵9]這表明全面推進依法治國是完善國家治理體系與治理能力的重要內涵與核心要義，而堅持人民立場和群眾路線又在這一過程中居主體地位。之所以這樣講，是因為習近平總書記指出：“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐?！盵10]這一科學論斷闡釋了在國家治理過程中人民與法治的重要關系，表明在黨的領導下，人民群眾既在治理體系與治理能力現(xiàn)代化中處于核心地位，也在全面依法治國這一過程中居主體地位，從而體現(xiàn)了治理體系與治理能力的規(guī)范性。

（三）堅持人民立場和群眾路線是法治政府建設的試金石

習近平總書記指出：“法治國家是法治建設的目標，法治政府是建設法治國家的主體，法治社會是構筑法治國家的基礎?！盵11]這一論斷厘清了法治國家、法治政府與法治社會間的關系，法治政府在全面依法治國的進程中應發(fā)揮承上啟下的作用，既作為法治國家建設的主體聯(lián)系著法治國家與法治社會，又為法治國家和法治社會的建設提供了有力的支撐?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《綱要》）對新時代法治政府建設中的若干重大問題都作出了規(guī)定，其中強調：“堅持以人民為中心，一切行政機關必須為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督?！盵12]這一原則與堅持人民立場和群眾路線的要求是一致的。除原則外，《綱要》還在建設服務型政府、提高服務效能、民生重要領域立法、科學民主決策、深化行政執(zhí)法體制改革等多個領域作出了具體規(guī)定。這些規(guī)定從不同角度詮釋了我們黨在法治政府的建設中，始終把“人民擁護不擁護”“人民贊成不贊成”“人民高興不高興”“人民答應不答應”作為制定各項方針政策的出發(fā)點和落腳點。執(zhí)政為了人民，執(zhí)政依靠人民。歸根到底，執(zhí)政的本心是為人民謀幸福，法治政府的建設是適應人民日益增長的美好生活需要。因此，堅持人民立場和群眾路線，動員人民群眾投身法治建設的偉大實踐中來，既要保障人民的合法權益，又要密切同人民群眾的聯(lián)系，從而才能在法治政府建設過程中形成合力，率先突破法治政府這一重點任務和主體工程。[13]

（四）堅持人民立場和群眾路線是堅持中國特色社會主義法治道路的理念傳承

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上的講話中指出，中華法系與大陸法系、英美法系、伊斯蘭法系等其他法系的不同之處在于中華法系是在我國特定歷史條件下形成的，顯示了中華民族的偉大創(chuàng)造力和中華法制文明的深厚底蘊。因此，堅持人民立場和群眾路線也體現(xiàn)在對中華優(yōu)秀法律文化、法治理念的傳承中。之所以得出這樣的結論，是因為正如習近平總書記所強調的，對于古代法制傳統(tǒng)，既要挖掘和傳承，也要汲取營養(yǎng)，擇善而用。這表明，對于中華法系理念的傳承不是全盤接受的，而是取其精華的接納方式。而這其中的“善”法所表現(xiàn)出的最突出的法治理念就是民本思想。習近平總書記多次強調：“民為邦本，本固邦寧?！泵癖舅枷胧加谙惹兀两袢詽撘颇赜绊懼覈鐣姆椒矫婷妫瑯嫵闪酥袊F(xiàn)代政治文化與心態(tài)的底板。[14]可以說，諸多值得提倡受到傳承的法治理念中很大一部分都體現(xiàn)了民本思想，如“天下無訟，以和為貴”所體現(xiàn)的是對社會和諧的價值追求和對人民穩(wěn)定的家庭生活的保護；又如德主刑輔、明德慎罰的慎刑思想更為直觀地體現(xiàn)了追求仁政，慎重行刑的民本理念；再如保護鰥寡孤獨、老幼婦殘的恤刑原則表明對弱勢群體要進行特殊保護的人本觀點?；诖?，我們可以得出民本理念彰顯著中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的智慧，傳承民本理念對于堅持中國特色社會主義法治道路具有重要意義。而堅持人民立場和群眾路線不僅僅是對于民本理念的傳承，還是民本理念在馬克思主義中國化的當代塑造，[15]這意味著堅持人民立場和群眾路線既堅持和發(fā)展了黨領導人民建設法治的寶貴經驗和制度優(yōu)勢，也體現(xiàn)了對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的傳承[16]，從而實現(xiàn)了在中國特色社會主義法治道路上的理念傳承。

二 在全面依法治國工作中堅持人民立場和群眾路線存在的現(xiàn)實問題及其表現(xiàn)

通過對堅持人民立場和群眾路線的法治價值進行分析，可見在全面依法治國工作中堅持人民立場和群眾路線具有重要的法治意義。然而受多種客觀因素的制約與限制，當前，在全面依法治國工作中堅持人民立場和群眾路線法治理念仍然要面對和解決一些現(xiàn)實問題。

（一）部分公民基本權利保障有待進一步落實

憲法是國家的根本大法，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，在我國的法律位階中處于最高的位置，具有最高的法律效力。正如習近平總書記所指出：“憲法的根基在于人民發(fā)自內心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。”[17]這表明，人民才是具有最高效力的憲法的權威來源，其力量源自人民，實施依靠人民，最基本的制度內容也正是基于人民立場來建構的。因此，憲法對于公民的權利規(guī)定也是由此發(fā)展而來的。目前，我國《憲法》從第33條至第44條對我國公民的基本權利進行了規(guī)定，內容包含平等原則、人身權利、政治權利、宗教信仰自由、經濟社會權利、文化教育權利等，這些權利內涵豐富，體現(xiàn)出顯著的社會主義特征。

黨的十九大報告結合新時代的歷史方位對公民基本權利作了進一步拓展，其中對我國公民新時代所具有的人格權、平等發(fā)展權、平等參與權、表達權、監(jiān)督權等多方面的基本權利進行了確認。當然，這些新時代下的公民基本權利還需要其他部門法予以具體落實，還需要完善的制度予以保障。

（二）民生領域立法的廣度和寬度有待進一步加強

民生是一個范疇性概念，是社會發(fā)展到一定階段后出現(xiàn)的。在我國，具體包括教育、就業(yè)、收入分配制度、社會保障體系、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會管理體制六個板塊。相應地，民生立法就是針對民生問題從立法角度進行保障的機制?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021-2025年）》對于民生領域立法提出了要求：“加強重要領域立法。健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度?！盵18]《綱要》指出了我國現(xiàn)階段發(fā)展中亟需加強的重要立法領域，這既包括公共衛(wèi)生等十余項領域，也包括其他與社會公眾需求和利益聯(lián)系密切的領域。然而就我國現(xiàn)有的民生領域立法來看，尚有一些缺陷和不足?？偟膩碚f，主要體現(xiàn)在廣度和深度兩方面。

民生領域立法在廣度上的存在問題具體表現(xiàn)為我國民生領域立法覆蓋面不夠全面，整體上仍表現(xiàn)出相對滯后性。近期通過的法律，諸如《生物安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《家庭教育促進法》等都凸顯了問題導向的民生立法趨勢，圍繞新興、熱點問題展開立法，予以規(guī)制。但仍有一些民生領域立法存在缺失。如全國多個地方出臺針對當下電動車、共享單車增量迅猛帶來的登記、停放、充電、安全等問題的地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件，以此來加強解決與人民群眾交通出行乃至生命健康安全息息相關的非機動車管理問題，而這些問題的規(guī)制還沒有很好地在法律和行政法規(guī)層面得到體現(xiàn)，應當被納入民生立法領域的范疇加以考量。同時還存在著不同民生領域立法密度失衡的現(xiàn)象，這意味著在民生保障的法治角度存在著優(yōu)先級的區(qū)分，立法資源更多地向社會生活中表達權更多的群體、更熱點的問題傾斜。

民生領域立法在深度上存在的問題具體表現(xiàn)為法律體系還不完善，立法工作所基于的法律理念、法律原則與全面依法治國的要求仍不夠契合。就法律體系而言，目前在一些民生領域的立法現(xiàn)狀表現(xiàn)為相關法律法規(guī)散見于法律、行政法規(guī)之中，法律體系并沒有得到很好的建立。如我國并沒有制定一部統(tǒng)一規(guī)范社會保障相關機制的社會保障法，相關社會保障機制諸如社會保險、社會救助與社會福利等制度的確立并不是在社會保障法這一法律體系內所進行的完善拓展，因此在立法深度上仍有所欠缺。就立法理念和原則而言，貫徹立法工作歷程中仍存在著法律理念、原則與習近平法治思想不夠契合的問題。具體表現(xiàn)為象征性立法較多，問題導向仍不夠清晰。這與習近平總書記強調的：“要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領和推動作用”的立法理念有所偏差。

（三）公權主體服務公眾的主觀能動性有待進一步提升

一方面，從行政法治理論看，新時代我國行政法治要從管理向服務轉型。所謂管理行政是指通過平衡各種群體的公共利益，以管理為本質特征的維護社會公共利益的手段。[19]服務行政是指政府以維持人們正常生活、增進人民福祉和促進社會運轉與發(fā)展為目的，直接或間接地向公民提供的公共服務。新時代要建設人民滿意的服務型政府，這其中必然要求公權主體要有服務公眾的主觀能動性。另一方面，《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》對我國法治政府和服務型政府的建設提出了諸多方面的要求，如構建權責清單，構建政務服務平臺，將事前審批轉到事中事后監(jiān)管，重大決策的公眾參與，加大關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度，提高突發(fā)事件依法處置能力等等。黨的十九屆四中全會也提出，“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府?！睆摹敖ㄔO服務型政府”到“建設人民滿意的服務型政府”，這一變化體現(xiàn)了人民性是建設服務型政府中的底色，人民群眾對公共服務的呼吁與需求是服務型政府建設的不竭動力。需要注意的是，服務型政府建設的根本價值取向是以社會發(fā)展與人民的共同利益作為出發(fā)點，人民利益與公權運行方向是始終一致的。因此，在全面推進依法治國、建設法治政府這一過程中也不能忽視服務型政府建設的作用。

然而當下仍然存在著公權主體服務公眾的主觀能動性問題。這一問題具體表現(xiàn)為公權主體服務意識不夠積極，對于自身角色定位出現(xiàn)偏差，對于群眾觀念的掌握程度有待提高?？偟膩碚f，主觀能動性不足的問題是思想觀念上的問題。盡管黨的十八大以來，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了歷史性的重大成就，但我們也要認識到，基層風氣問題、服務質量問題能否得到妥善解決，關乎人民群眾最直觀的切身利益能否得到良好的保障，關乎法治政府建設歷程中能否體現(xiàn)人民主體的關鍵地位，也關乎人民利益與社會發(fā)展利益的實現(xiàn)。因此，對于公權主體服務公眾的主觀能動性不足問題應予以相應的重視。

（四）簡約治理的制度構型在功能上有待進一步完善

如果說公權主體能動性的發(fā)揮體現(xiàn)于為人民服務的“前端”的話，簡約治理的制度構型則是側重于如何建設服務型政府的頂層設計。簡約治理，顧名思義，是以簡約主義的理念對治國理政的模式進行設計。黨的十八大以來，我國政府機構改革和職能轉變的腳步從未停下，這既是對“簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能”這一改革理念的響應，也是基于我國作為一個幅員遼闊、人口眾多的大國所具有的“規(guī)模焦慮”[20]而引發(fā)的深層思考。黨的十九屆四中全會以來，簡約治理進一步發(fā)展。黨的十九屆四中全會提出：“深入推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力?！盵21]這表明，簡約治理的核心內涵在于妥善處理政府與市場的關系。新時期簡約治理的理念具化為“放管服”，即簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，這表明在這場深刻的“政府自我革命”中，不能僅把內部的機制改革作為評判好壞的標準，還應關注外部環(huán)境，思考如何以管理促創(chuàng)新，以簡約治理激發(fā)市場活力、從而增進人民群眾的便利。

然而當下“放管服”的制度構型從法律視角審視仍不夠完善，具體表現(xiàn)為法治建設的配套不足，部分“放管服”工作的監(jiān)管程序無法可依。深化綜合行政執(zhí)法體制改革仍需進一步落實，在“放管服”改革縱深推進的今天，執(zhí)法聯(lián)動體制機制依然不夠順暢，依然存在著多頭執(zhí)法、推諉扯皮、信息孤島等現(xiàn)象。因此，簡約治理的制度構型尚有完善空間。

（五）公民守法用法在意識和技術上有待進一步提高

黨的二十大報告指出：“加快建設法治社會，弘揚社會主義法治精神，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者，努力使尊法學法守法用法在全社會蔚然成風?！盵22]這既是對全民守法、用法意識在全面推進依法治國歷程中地位的凸顯，也表明對于新時代公民守法用法意識培植的期許。正如盧梭所言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里?！盵23]只有守法用法的觀念深入人心，人民群眾自覺以法律的標準來衡量自己、解決糾紛，大的法治社會環(huán)境才能真正實現(xiàn)，好的法治社會風氣才能逐漸形成。目前，我國公民在守法用法上還有提升空間，具體表現(xiàn)為主觀和客觀兩方面。

黨的十八大以來，國家積極推進法律宣傳工作和公共法律服務體系建設，在公民的守法意識培養(yǎng)和法律資源保障上取得了顯著成就。但我們也要認識到，從主觀上看，我國公民守法用法的意識仍然比較淡薄，對公權主體仍存在不信任現(xiàn)象，對于法律的理解、認同程度仍顯不足。當法益受到侵害時人們會對地方保護主義心存顧慮；面對糾紛時人們會對廣泛的多元糾紛解決機制視而不見。這體現(xiàn)出“我國公民對法律以外的行為規(guī)則的了解多于對憲法和法律規(guī)則的了解，對倫理準則的遵行多于對法律規(guī)則的遵行?！盵24]這固然是“厭訟”的傳統(tǒng)思想使然，但也表明了公民守法用法意識的培植任重道遠。在客觀上，目前公民的法律學習渠道相對單一，引導和保障公民守法用法的機制還不健全和完善，學習活動的組織開展多依賴于政策性的導向，缺乏學法用法的自發(fā)性社會氛圍。這表明在學法用法機制上與法制宣傳教育第八個五年規(guī)劃所要求的“實行公民終身法治教育制度，把法治教育納入干部教育體系、國民教育體系、社會教育體系”仍存在較大差距。從用法角度看，法作為公民一種“自我實現(xiàn)的預言”，應當在立法和執(zhí)行階段體現(xiàn)出公民所具有的選擇權，從而保證公民在用法時的深度與廣度。因此，我國公民用法技術上也存在可完善的空間。

三 在全面依法治國工作中堅持人民立場和群眾路線的實現(xiàn)進路

從以上分析可以看出，在全面依法治國工作中堅持人民立場和群眾路線，遇到的現(xiàn)實問題貫穿于立法、司法、執(zhí)法與守法全過程。針對這些問題，我們提出如下改進建議：

（一）完善憲法解釋程序、拓展依憲治國原則

目前我國公民基本權利的保障問題主要表現(xiàn)為部分憲法載明的權利尚無具體部門法規(guī)制和部分憲法尚未載明但公民已確實享有的權利要怎么樣保護的問題。如果要完善這種憲法權利保障上的遺珠，那么就要回到憲法的保障機制中尋找答案。正如習近平總書記強調的“落實憲法解釋程序機制”[25]。這一機制的落實應兼顧憲法價值取向的考量與應用層面技術的考量，通過規(guī)定誰來解釋、包含哪幾類解釋、遵循何種程序、最后由誰來做出決定等一系列程序來落實憲法解釋機制，從而才能充分發(fā)揮憲法解釋機制的功能，即闡述憲法精神，對于具有模糊性、抽象性、開放性的憲法條文進行充分、客觀且適應社會發(fā)展需要的解讀。在這一功能得以落實的基礎上，公民基本權利中具有抽象性的部分才能得到更客觀的認識和更充分的保障。誠然，《民法典》的頒布很好地對諸如人格尊嚴及憲法精神予以了體現(xiàn)與保障，但這是從私法角度所作出的詮釋，在公法領域也應對公民基本權利的落實做出相應的規(guī)范與調整，從而完善憲法精神、原則與公民基本權利功能的實現(xiàn)。

另外，對于公民已經享有但憲法尚未載明的基本權利，如民事權利及行政法上的權利，進行保障時要依靠依憲治國的原則予以拓展，“一方面，必須認可公民有關民事權利、有關行政法上權利的合法性和合憲性；另一方面，公民對憲法之外相關權利的享受也應當包容在憲法體系與實施之中，通過憲法權利有效拓展公民其他方面的權利”。[26]即是說，此類或民事或行政法上的權利的本質依然是貫徹落實憲法精神、保障公民基本權利的體現(xiàn)，因此對于此類公民權利，應認可其合法性與合憲性，保障好此類權利在其法律體系內的正常運行，從而為保障公民憲法權利打下堅實的基礎。

（二）以問題導向和立法技術為要點完善民生立法

從現(xiàn)實問題的角度分析，民生立法存在著深度與廣度兩方面問題。針對這一問題，在民生立法中引入行政法資源作為民生立法的問題導向、機制創(chuàng)新、立法理念和立法技術上的重要參考似乎尤為可行。究其原因，從目標上看，民生立法與行政法有著共同的調整目標，即公共行政關系；從法治屬性上看，民生立法和行政法都要求契合時代精神；從規(guī)范內容上看，民生立法與行政法都聚焦于社會生活領域存在的問題，且行政法在此作為制度支撐充實且支持著民生立法的展開。因此，我們可以認為，作為起步較晚的研究方向，民生立法從行政法的優(yōu)質資源中汲取經驗是有其內在的契合性與合理性的。關于如何在民生立法中引入行政法資源，應著重從問題導向與立法技術兩方面進行把握。

在問題導向方面的民生立法探究中要堅持兩個方面，即對行政法問題導向經驗的汲取和從行政法問題導向衍生而來的更核心的“模型規(guī)范”問題。以行政法的經驗來看，民生問題關乎新時代的法律價值，行政法的理論基礎在變革中更加強調社會參與價值，即是說，在行政行為過程中公眾的參與程度，民生立法要參考這一價值就應在立法過程中要增強人民的參與程度，廣集民智，聽取民意，在立法上以人民的利益訴求為出發(fā)點，立人民所急、所需之法，這是民生立法中問題導向的根本立場。以此為基點向六大民生板塊中出現(xiàn)的具體社會民生問題代入，才能把握好問題導向根源的正確性。而就所謂“模型規(guī)范”而言，民生立法區(qū)別于行政行為的具體性，更強調應當“形成相對穩(wěn)定的民生制度和調整民生關系的模型規(guī)范”，“民生問題立法應當由傳統(tǒng)的解決問題的立法選擇向既解決民生問題又形成長效機制的二元融合進行轉化”。[27]這意味著民生立法在聚焦問題的本身，又要用超越的眼光來對民生問題的解決機制進行設計，從而真正實現(xiàn)民生立法這一宏大命題下的法律價值。

立法技術的引入主要體現(xiàn)為對行政法的調控技術的學習和應用，行政法在發(fā)展歷程中形成了一系列優(yōu)秀的調控技術，如行政職能科學化、行政管理方法系統(tǒng)化、細化行政執(zhí)法、行政決策終身制等。這些通過大量的行政實踐所得到的科學方法值得為民生立法所借鑒，從而在制度與細節(jié)上提高民生立法技術水平，完善配套技術，明晰規(guī)范內涵。

（三）推動公權主體服務意識的制度構造和法治意識建設

依照上文對公權主體服務能動性問題分析結果，服務意識對法治培植進路應當由兩方面展開，即公權服務意識法治培植的制度構造和服務主體的法治意識建設。這一進路模式的構建既可以滿足全面依法治國的要求，同時也與法治政府建設的服務理念相符，從而實現(xiàn)對公權主體服務意識培植進路內涵的相對完整的覆蓋。

公權主體服務意識的法治培植在制度構造上要貫徹全面依法治國的新思想、新戰(zhàn)略，以制度的架構將公權主體的服務意識規(guī)范化，從而使得服務意識的能動性問題也被納入法治規(guī)范的框架中予以要求。具體來說，對公權主體服務意識的法秩序上的建構，需參照《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》中對于建設服務型政府、提高行政效能的要求，諸如“首問負責制、一次告知、一窗受理、自助辦理”等制度設計，都在行政服務的各個程序中亮起了來自規(guī)范的紅線，由此既使得行政機關服務意識的下限得以提高，又使得公權主體服務意識的評判標準從行政機關主觀性的自我考察逐漸轉為規(guī)范性的客觀判斷，在此基礎上再對行政服務意識相關的獎懲制度進行構造，就可以形成公權主體服務意識的法制培植的制度閉環(huán)構造，達成通過法治培植公權主體服務意識的目的。歸根到底，行政服務意識、效能、質量相關的制度規(guī)范建構，體現(xiàn)的是對于目前行政服務中關乎人民利益的相關問題的再思考，所要改善的是人民群眾息息相關的辦事難、辦事慢、辦事繁問題。

習近平總書記指出，“全面推進依法治國，建設一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|法治隊伍至關重要”，“堅持抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’”。[28]其中“德才兼?zhèn)洹笔菍Ψㄖ喂ぷ麝犖樵诠ぷ髂芰χ馓岢龅母叩囊?，“德”在法治隊伍建設中的具體要求就表現(xiàn)為在工作中以人民為中心，提高服務公眾的主觀能動性。以此為學習培訓的目的，通過社會主義核心價值觀、理想信念與社會主義法治理念的教育，最終達到立德樹人，為人民不斷提供更優(yōu)質服務的效果。而堅持抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”是上述法治隊伍建設的方法論，抓好領導干部的學法、守法、用法，才能更好地帶動依法行政、依法辦事，從而促進德才兼?zhèn)涞母咚刭|法治工作隊伍建設，全面提高公權主體的服務意識。

（四）推進公共決策中的公眾參與

作為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》強調：“制定與人民生產生活和現(xiàn)實利益密切相關的經濟社會政策和出臺重大改革措施，要充分體現(xiàn)公平正義和社會責任，暢通公眾參與重大公共決策的渠道，采取多種形式廣泛聽取群眾意見?！边@表明，重大公共決策的公眾參與既是保障公民基本權利的重要機制，也是公民所應履行的法定義務與所要承擔的社會責任。因此，公共決策的公眾參與做得好不好，很大程度上影響著公共決策的視角高度、質量與水平。

綜合法治政府與法治社會建設綱要中關于重大公共決策公民參與理念，可以發(fā)現(xiàn)公共決策的公眾參與的實現(xiàn)路徑主要體現(xiàn)在三方面，即條件、機制與保障。其中條件要求對于涉及“社會公眾切身利益的重要規(guī)劃、重大公共政策和措施、重大公共建設項目”的，應予以加大公眾參與力度，這一限定條件也體現(xiàn)了公眾參與公共決策的科學性，誠如習近平總書記所引述：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！惫矝Q策本身的科學與否，與其息息相關的人民群眾體會最深刻。也正是基于此，公眾對公共決策的參與才有了天然的合理性，是為條件。對于符合條件的，即應通過公眾參與機制予以保障，除了座談會、聽證會等上文提及的比較主流的參與方式外，還應發(fā)展更多元且加以區(qū)分度的公眾參與方式，如公職律師、法律顧問在重大公共決策中的參與制度、企業(yè)職工等相關人員在涉企業(yè)的重大決策中的參與制度等。在參與主體上的細分并不是對公眾參與的區(qū)別對待，而是與公共參與性質和條件所體現(xiàn)的科學性一以貫之的科學的參與方式的發(fā)展，也天然地符合新時代社會發(fā)展的需要。此外，在對公眾參與的法治保障上，就目前的機制來看，可以從填補與創(chuàng)新兩點著手予以保障。所謂填補即是對不足且必需之處提供規(guī)范性依據(jù)，如對程序實施的細化、實踐失范行為的懲處、公眾參與的評價機制等。創(chuàng)新是立足于當前的社會環(huán)境，根據(jù)已有的問題和資源對公共參與提供法治支持的保障機制，如深入落實完善風險評估機制、健全全過程全記錄的公共參與制度、將新媒體納入法治范疇構建公民參與體系等。

（五）強化基層治理中的社會自治

得益于越來越豐富的基層治理手段與日益完善的基層治理體系，基層治理成為我國面對紛繁復雜的社會問題、統(tǒng)籌社會經濟進一步發(fā)展的重要基石。“十四五”規(guī)劃中提出要構建基層社會治理新格局，就要堅持健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層社會治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。這意味著，基層治理體系的建構應以自治、法治、德治為基礎。在這三者之中，自治所發(fā)揮的是最基礎的作用，法治則為自治提供法律依據(jù)，形成保障作用，德治則在二者基礎上提出更高的精神要求，三者合力促進基層治理體系完善。

要強化針對基層治理中社會自治，應充分考慮法治與德治的作用。從法治的角度看，社會自治要充分領會全面依法治國的理念，做到全民普法，在社會生活中營造出全民守法、學法、用法的風尚，加強調解、仲裁等問題解決機制建設，積極用法律的武器解決人民群眾日常生活中的矛盾與困難。同時，基層黨員、干部要帶頭學法、用法，抓住“關鍵少數(shù)”來帶動人民群眾積極開展法治理念學習教育，為強化社會自治提供有力的法治支撐。從德治角度看，強化社會自治的目的是讓法律觀念深入人心，讓人們以更高的道德標準來要求自己，從而達到自覺尊法、守法、用法的目的。具體落實為積極引導人民群眾學習社會主義核心價值觀，將法治精神與道德守則相結合，輔以行業(yè)規(guī)范、職業(yè)操守等價值觀念，從而使得人民群眾在內心樹立起法律與道德的信仰，為基層社會自治提供強大的力量。最后，從自治本身分析，要強化社會自治，就要求必須堅持人民的主體地位與群眾路線這一根本工作方法，在面對公共事務時做到“民事民議、民事民辦、民事民管”，促進群眾“自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”，即群眾的事情群眾自己決定。完善多元糾紛化解機制，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程在社會治理中的積極作用。同時，落實習近平總書記提出的“要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制”，[29]應綜合運用多種先進技術手段，如搭建智能信息平臺、云端政務應用與大數(shù)據(jù)城市治理等，來為社會自治與基層治理提供便捷有效的技術支持。只有充分激發(fā)各個層次的治理效能，社會自治水平才能得以持續(xù)進步，基層治理體系才能不斷發(fā)展完善，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化才會日趨發(fā)展，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感才會得到根本性的提升。