對財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效管理的若干思考

○中國水產(chǎn)科學(xué)研究院黃海水產(chǎn)研究所 趙竹明

一、引言

2003年十六屆三中全會提出了“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”，2005年財(cái)政部發(fā)布了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法(試行)》(財(cái)預(yù)[2005]86號)，標(biāo)志著預(yù)算支出績效評價(jià)有了依據(jù)。2008年中共十七屆二中全會提出了“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”，標(biāo)志著預(yù)算績效由第一階段的“績效評價(jià)”邁入了第二個(gè)時(shí)期的“績效管理”。為更好地指導(dǎo)績效管理工作，2009年財(cái)政部頒布了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)[2009]76號)，并于2011年進(jìn)行了二次修訂，印發(fā)了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕285號)，明確了績效評價(jià)包括基本支出績效評價(jià)、項(xiàng)目支出績效評價(jià)和部門整體支出績效評價(jià)，從此財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效評價(jià)發(fā)展到了具體的實(shí)施層面。2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》把“預(yù)算績效管理”提升到了法律層面。2017年，十九大報(bào)告提出全面實(shí)施績效管理，2020年財(cái)政部在《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕285號)的基礎(chǔ)上，修訂形成并印發(fā)了《項(xiàng)目支出績效評價(jià)辦法》(財(cái)預(yù)〔2020〕10號)，要求將預(yù)算收支項(xiàng)目全部納入預(yù)算管理，自此進(jìn)入了績效管理的第三個(gè)階段——“全面預(yù)算績效管理階段”。歷數(shù)績效管理經(jīng)歷的上述三個(gè)階段，可以說,開展財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效管理是落實(shí)十九大報(bào)告內(nèi)容“全面實(shí)施績效管理”的必然要求，對提高財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金的使用效益、深化預(yù)算改革和促進(jìn)科技創(chuàng)新具有重要意義[1]。2017年以來，中國水產(chǎn)科學(xué)研究院黃海水產(chǎn)研究所對所轄單位進(jìn)行財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效管理過程中發(fā)現(xiàn)了一些問題，筆者針對這些問題進(jìn)行了有益思考，提出了財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效管理的建議，以期為后續(xù)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效管理改革提供新的路徑參考。

二、預(yù)算項(xiàng)目績效管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題

(一)績效指標(biāo)自設(shè)，有一定的隨意性

目前，在二級項(xiàng)目申報(bào)預(yù)算時(shí)需要設(shè)置績效指標(biāo)，績效指標(biāo)內(nèi)容由一級指標(biāo)、二級指標(biāo)、三級指標(biāo)和預(yù)期指標(biāo)值構(gòu)成。其中，一級指標(biāo)是給定的，包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度和預(yù)算資金執(zhí)行率；二級指標(biāo)也是給定的，有標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化指標(biāo)名稱，如數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)等四個(gè)二級指標(biāo)是產(chǎn)出指標(biāo)的細(xì)化指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)是效益指標(biāo)的細(xì)化指標(biāo)，二級指標(biāo)服務(wù)對象滿意度指標(biāo)是滿意度指標(biāo)的細(xì)化指標(biāo)；三級指標(biāo)自設(shè)，如二級指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)下面可以設(shè)置“發(fā)表論文篇數(shù)”、“申請專利份數(shù)”、“培養(yǎng)研究生人數(shù)”、“推廣示范面積畝數(shù)”等等。為體現(xiàn)所設(shè)指標(biāo)的完整性，各二級項(xiàng)目在設(shè)置三級指標(biāo)時(shí)都需要涵蓋一級、二級、三級指標(biāo)，到底涵蓋二級指標(biāo)的哪個(gè)細(xì)化指標(biāo)或者設(shè)置什么樣的三級指標(biāo)完全由項(xiàng)目組自定，指標(biāo)值設(shè)置時(shí)人為偏低，有一定的隨意性[2]。

(二)績效指標(biāo)考核時(shí)權(quán)重分?jǐn)?shù)自定，是否科學(xué)值得商榷

二級項(xiàng)目在中期績效評價(jià)和年度目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控時(shí)，考核滿分100分，其中，預(yù)算執(zhí)行10分，產(chǎn)出指標(biāo)50分，效益指標(biāo)30分，滿意度指標(biāo)10分。預(yù)算執(zhí)行分?jǐn)?shù)=(預(yù)算全年執(zhí)行數(shù)÷全年預(yù)算數(shù))×10分，按此計(jì)算所得分值相對來說比較客觀。對于產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)的分值由項(xiàng)目組在自評時(shí)自己設(shè)定，如果一個(gè)項(xiàng)目的一級指標(biāo)設(shè)置了許多三級指標(biāo)，在考核時(shí)結(jié)構(gòu)總分如何在其所包含的子指標(biāo)之間進(jìn)行分配就比較困難，在自我考核時(shí)可能就會給難以完成的指標(biāo)以較低的分?jǐn)?shù)權(quán)重，給容易完成的指標(biāo)以較高的分?jǐn)?shù)權(quán)重，或者在下次指標(biāo)申報(bào)時(shí)將指標(biāo)的預(yù)期值適當(dāng)降低，導(dǎo)致預(yù)期指標(biāo)值出現(xiàn)低報(bào)的現(xiàn)象，可能會出現(xiàn)申請的經(jīng)費(fèi)多，申報(bào)的指標(biāo)低，也可能會出現(xiàn)指標(biāo)分值賦值不科學(xué)的現(xiàn)象。

(三)匯總方式考核體現(xiàn)不出子項(xiàng)的具體績效情況

目前，二級項(xiàng)目的績效考核為匯總方式報(bào)送。由于二級項(xiàng)目由活動組成，活動又由許多子活動組成。如某二級項(xiàng)目由4個(gè)活動組成，其中，活動一含3個(gè)子活動；活動二含5個(gè)子活動；活動三含1個(gè)子活動；活動四含2個(gè)子活動?；谝陨线壿媽哟?，二級項(xiàng)目的績效指標(biāo)也必然由所有子活動的績效指標(biāo)先匯總成活動的績效指標(biāo)然后再由活動績效指標(biāo)匯總完成項(xiàng)目的績效指標(biāo)。在考評時(shí)，也是同樣的邏輯層次，需要層層匯總，如果某個(gè)子活動績效完成很差，其他子活動的績效成績比較好，則最終匯總后的二級項(xiàng)目績效也可能不會很差，體現(xiàn)不出某個(gè)具體子項(xiàng)的真實(shí)的績效完成情況。所以說，單純考核匯總項(xiàng)目的績效難以發(fā)現(xiàn)某個(gè)具體子活動的完成情況。

(四)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效閉環(huán)管理薄弱

財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效管理應(yīng)該是一個(gè)閉環(huán)式的管理，該閉環(huán)管理應(yīng)該涵蓋項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目監(jiān)控、項(xiàng)目績效評價(jià)以及后續(xù)績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用等諸多環(huán)節(jié)。但在實(shí)務(wù)中項(xiàng)目承擔(dān)單位普遍存在重立項(xiàng)、輕管理的現(xiàn)象，有的只關(guān)注了資金的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，而不管資金花的對不對，好不好，有的只關(guān)注了產(chǎn)出指標(biāo)忽視了效益指標(biāo)和服務(wù)對象滿意度指標(biāo)[3]。由于評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制不完善，管理部門對評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用大部分限于執(zhí)行進(jìn)度考核方面的運(yùn)用，如執(zhí)行不好會壓減下一個(gè)三年規(guī)劃期的資金規(guī)模，但具體的科研效果執(zhí)行得好不好沒有或者很少監(jiān)督，對此也沒有建立起共享的科研信用管理平臺[4]。

三、財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效管理的優(yōu)化建議

(一)分類管理項(xiàng)目績效指標(biāo)，及時(shí)頒布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

建議國家對項(xiàng)目績效指標(biāo)進(jìn)行分類管理，對政府購買服務(wù)類的項(xiàng)目可以由下達(dá)資金方根據(jù)安排的財(cái)政資金的規(guī)模參照市場價(jià)格提出績效指標(biāo)完成最低要求的下限或者政府部門出臺這類項(xiàng)目績效指標(biāo)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)項(xiàng)目的單位根據(jù)財(cái)政撥付的資金規(guī)模和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)倒推出需提供的績效數(shù)量。對基礎(chǔ)研究性學(xué)科，可酌情配置績效指標(biāo)，滿意度指標(biāo)和社會效益指標(biāo)可合理設(shè)定或空缺；對重大專項(xiàng)與重大民生類項(xiàng)目可按照單項(xiàng)項(xiàng)目獨(dú)立設(shè)置細(xì)化績效指標(biāo)；對其他具有行業(yè)性的項(xiàng)目的績效指標(biāo)建議由行業(yè)主管部門牽頭完成項(xiàng)目指標(biāo)信息庫的采集，申報(bào)項(xiàng)目績效指標(biāo)時(shí)錄入資金規(guī)模后績效指標(biāo)會自動從信息數(shù)據(jù)庫提取，以此來減少人為設(shè)置的隨意性。

(二)建議由同行業(yè)專家設(shè)置指標(biāo)值和指標(biāo)分?jǐn)?shù)或者增設(shè)專家評議過程

針對承擔(dān)項(xiàng)目的項(xiàng)目組既當(dāng)運(yùn)動員(自己給績效分?jǐn)?shù)欄目賦值)又當(dāng)裁判員(自我打分)的現(xiàn)象，建議項(xiàng)目組只提出三級績效指標(biāo)名稱，對三級指標(biāo)的指標(biāo)值和指標(biāo)值分?jǐn)?shù)由同行業(yè)的專家來設(shè)定。這樣做就可以在一定程度上解決項(xiàng)目組在指標(biāo)值的申報(bào)和績效評價(jià)過程中既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的問題。同時(shí)，同行業(yè)的專家也知曉各個(gè)指標(biāo)完成的難易程度，由其設(shè)置指標(biāo)值和指標(biāo)分?jǐn)?shù)更合理、更科學(xué)，更能讓人信服，這種做法也會解決純財(cái)務(wù)人員去考評項(xiàng)目時(shí)因?yàn)椴欢畬I(yè)而產(chǎn)生信息不對稱的問題。

如果由同行業(yè)的專家設(shè)置指標(biāo)和指標(biāo)分?jǐn)?shù)在實(shí)務(wù)中操作有難度的話，也可以由相關(guān)部門(財(cái)政部門或者業(yè)務(wù)部門)牽頭聘請行業(yè)專家在績效指標(biāo)設(shè)立申報(bào)環(huán)節(jié)增設(shè)對設(shè)立的績效指標(biāo)和設(shè)置的指標(biāo)分?jǐn)?shù)權(quán)重的評議，由專家對其設(shè)立的指標(biāo)和分?jǐn)?shù)權(quán)重進(jìn)行修訂調(diào)整，以修訂調(diào)整后的績效指標(biāo)和分?jǐn)?shù)權(quán)重作為績效考核的依據(jù)。

(三)建議以子活動為考核單元，由業(yè)務(wù)歸口管理部門對子活動進(jìn)行考核

首先，建議考核時(shí)不以匯總方式考核，而是按子活動進(jìn)行考核。這樣做能真實(shí)評估出某個(gè)具體子活動的績效完成情況，也能較容易發(fā)現(xiàn)某個(gè)具體子活動存在的問題；其次，建議業(yè)務(wù)管理部門歸口管理子活動的考核，對子活動的績效進(jìn)行全程動態(tài)考核，財(cái)政部門可以監(jiān)督檢查或者隨機(jī)抽查，這樣操作也能體現(xiàn)出業(yè)務(wù)管理部門的專業(yè)性，可以發(fā)揮業(yè)務(wù)管理部門的專業(yè)優(yōu)勢，也能了解到項(xiàng)目是否契合國家戰(zhàn)略，干得好不好，干得值不值，是否還值得下一步支持等等。由于僅歸口業(yè)務(wù)主管部門管理，這在一定程度上也會避免多部門重復(fù)考評給科研人員帶來的壓力。

(四)加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效的閉環(huán)管理

加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效管理應(yīng)從項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目監(jiān)控、項(xiàng)目績效評價(jià)以及結(jié)果運(yùn)用等諸環(huán)節(jié)入手。在立項(xiàng)時(shí)，可組織專業(yè)人員或者三方機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目績效進(jìn)行科學(xué)評估，評估績效指標(biāo)設(shè)置的合理性、科學(xué)性以及對應(yīng)預(yù)算資金規(guī)模的適當(dāng)性[5]；在項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)，要結(jié)合項(xiàng)目中期績效監(jiān)控，考核預(yù)算執(zhí)行和所設(shè)績效指標(biāo)的完成情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題，在合理的情況下可以允許項(xiàng)目組對所設(shè)績效指標(biāo)進(jìn)行適度調(diào)整，并以調(diào)整后的績效指標(biāo)作為績效指標(biāo)最終的考核依據(jù)；在績效評價(jià)環(huán)節(jié)，要關(guān)注項(xiàng)目的績效完成情況，對產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)進(jìn)行綜合衡量和評價(jià)，對于低效的資金項(xiàng)目應(yīng)在其規(guī)劃期內(nèi)壓減項(xiàng)目支持的資金規(guī)?；蛲Ｖ怪С郑瑢υu價(jià)優(yōu)秀的項(xiàng)目，可以適度考慮資金規(guī)模的增量申請；在評價(jià)結(jié)果運(yùn)用環(huán)節(jié)，要對評價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的項(xiàng)目給予公示和獎(jiǎng)勵(lì)，做到績效管理工作的公開透明，從而提升全社會的績效意識和績效理念。

四、結(jié)語

財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效管理是一項(xiàng)非常重要的系統(tǒng)工作，其開展得好不好直接影響到資財(cái)政資金的效益和科技創(chuàng)新的活力。筆者認(rèn)為在績效管理中應(yīng)該區(qū)別共性問題和個(gè)性問題，把握績效管理的規(guī)律，隨著“閉環(huán)管理”和“分類管理”的不斷實(shí)施和財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績效改革的不斷深化，財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目不斷創(chuàng)新的績效管理方式也會越來越科學(xué)、越來越合理，也更能激發(fā)出全社會的科技創(chuàng)新的活力。