基于韌性治理視角下的社區(qū)應(yīng)急治理

文/戴佳旻

引言

現(xiàn)有的社區(qū)建設(shè)中，存在著大量的致災(zāi)因子引起潛在的風(fēng)險進而給居民的生活造成阻礙，更可能引起群體性混亂，社區(qū)應(yīng)急治理是重要且必要的?；谏鐓^(qū)其直接面對人民大眾、直接面對大量的實際性事務(wù)的特點，社區(qū)治理的成效成為影響社會治理成效的基礎(chǔ)性的因素。本文立足于自身所處的社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)狀，從社區(qū)硬件設(shè)施建設(shè)和應(yīng)急治理環(huán)境建設(shè)兩個角度分析，提出社區(qū)在應(yīng)急治理建設(shè)上存在的不足，提出相應(yīng)的建議措施。

一、韌性治理與應(yīng)急治理

1.韌性概念的含義

韌性概念源于19 世紀(jì)50 年代的機械與物理學(xué)領(lǐng)域，表示某物體由于外力作用影響而變形后仍可復(fù)原至初始形態(tài)的一種性質(zhì)；20 世紀(jì)90 年代，韌性概念開始被引入到社會學(xué)及公共管理學(xué)研究領(lǐng)域中；21 世紀(jì)初，在全球災(zāi)害頻發(fā)的風(fēng)險社會背景下，韌性的研究視角研究延伸至社會與經(jīng)濟系統(tǒng)等各個領(lǐng)域。正如崔鵬等學(xué)者（2018）提出韌性概念實現(xiàn)了由“工程韌性”“生態(tài)韌性”到“演進韌性”的發(fā)展演變。[1]

2.社區(qū)韌性的含義

我國現(xiàn)有的關(guān)于韌性社區(qū)的研究從多個方面展開。一是從國外社區(qū)韌性概念研究歸納，唐慶鵬（2015）認為韌性社區(qū)就是社區(qū)在外部風(fēng)險沖擊和壓力下保持基本結(jié)構(gòu)功能穩(wěn)定并迅速恢復(fù)到原有狀態(tài)，甚至得以改變以實現(xiàn)進一步發(fā)展的能力。[2]二是關(guān)于社區(qū)韌性內(nèi)涵研究，吳曉林（2018）總結(jié)出了韌性社區(qū)的內(nèi)涵具體包括：抗逆力指向、恢復(fù)力指向和自制力指向。[3]三是關(guān)于社區(qū)韌性特征研究，藍煜昕和張雪（2020）提出社區(qū)韌性具有能動性、冗余性和敏捷性三方面特征。[4]

3.應(yīng)急治理的含義

應(yīng)急治理指的是社會主體運用多種手段應(yīng)對突發(fā)性公共事件以維護社會安全與穩(wěn)定的治理。主體包括黨和政府也涵蓋社會力量；治理手段從政治經(jīng)濟文化科學(xué)技術(shù)等多個方面進行；治理活動可以分為事前的預(yù)防與準(zhǔn)備、事中的積極應(yīng)對與控制引導(dǎo)以及事后的干預(yù)恢復(fù)與發(fā)展。處理突發(fā)性的公共事件既是一個政策運作過程，也是一個應(yīng)急治理的過程。一方面基于公共事件本身狀況進行一個定性的認識和判斷進而做出相應(yīng)的決策并且落實政策的實施、監(jiān)督以及政策實施結(jié)果的反饋與調(diào)整；另一方面基于事件突發(fā)性這一特征，對于不同的治理主體提出了嚴峻的考驗，包括做出怎么樣的應(yīng)對決策、如何運用物質(zhì)人力等資源、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量等。

4.社區(qū)應(yīng)急治理的含義

社區(qū)應(yīng)急治理是面向社區(qū)突發(fā)性事件開展的非常態(tài)化治理，實質(zhì)是在社區(qū)空間內(nèi)有效組織、運用資源應(yīng)對突發(fā)性變動，盡可能地恢復(fù)社區(qū)原有的狀態(tài)，保持社區(qū)生活的穩(wěn)定，避免社區(qū)群體的失序和擴大化的社會失范。社會應(yīng)急治理體制機制的建設(shè)、應(yīng)急體系的建立、應(yīng)急系統(tǒng)的完善，需要從上到下各級共同治理。社會應(yīng)急治理的舞臺在地方，地方應(yīng)急治理的著力點在社區(qū)應(yīng)急治理，社區(qū)應(yīng)急治理在社區(qū)場域中進行。

二、社區(qū)應(yīng)急治理的韌性維度

結(jié)合國內(nèi)外已有研究和社區(qū)應(yīng)急治理的內(nèi)容與范圍，本文試圖從五個韌性指標(biāo)去考慮：分別是基礎(chǔ)設(shè)施、組織、技術(shù)、制度與心理——相對應(yīng)的就是：社區(qū)應(yīng)急治理基礎(chǔ)設(shè)施韌性、社區(qū)應(yīng)急治理組織韌性、社區(qū)應(yīng)急治理技術(shù)韌性、社區(qū)應(yīng)急治理制度韌性與社區(qū)應(yīng)急治理心理韌性。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是社區(qū)應(yīng)急治理建設(shè)的基礎(chǔ)性舉措；社區(qū)組織建立是社區(qū)應(yīng)急治理建設(shè)的保障性舉措；社區(qū)技術(shù)運用是社區(qū)應(yīng)急治理建設(shè)的關(guān)鍵性舉措；社區(qū)制度機制是社區(qū)應(yīng)急治理建設(shè)的必要性舉措；社區(qū)心理認識培養(yǎng)是社區(qū)應(yīng)急治理建設(shè)的潛在性舉措。

三、社區(qū)應(yīng)急治理面臨的阻礙

1.社區(qū)物理韌性阻礙：應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性舉措，也是加強社區(qū)應(yīng)急治理能力和完善社區(qū)應(yīng)急治理體制的基礎(chǔ)。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的側(cè)重點與整個社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)略微有所不同，社區(qū)應(yīng)急性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要側(cè)重于有專業(yè)知識技術(shù)的社區(qū)工作人員、用于應(yīng)急狀態(tài)下社區(qū)生活的能夠調(diào)配的資源以及社區(qū)實施應(yīng)急措施必要的設(shè)施設(shè)備。當(dāng)前社會快速發(fā)展形成了類型繁多的社區(qū)，除去基礎(chǔ)設(shè)施很完備的高端社區(qū)外，大部分是普通城鎮(zhèn)社區(qū)，其基礎(chǔ)設(shè)施或不夠完善或更新不足處于逐漸老化失效的狀態(tài)；甚至于那些老舊社區(qū)與偏遠農(nóng)村社區(qū)，就沒有建設(shè)初始的基礎(chǔ)設(shè)施。由于各種風(fēng)險的存在與發(fā)生會隨著人口的頻繁的流動進行著傳播與擴散，所以社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐虻闹匾暎靡跃S護居民的基本生活。

2.社區(qū)組織韌性阻礙：政社關(guān)系不明晰

社區(qū)組織的建設(shè)是社區(qū)應(yīng)急治理的保障性舉措。雖然對于不同類型的社區(qū)，政府、市場與社會三者在應(yīng)急治理中掌握不同比重的資源也承擔(dān)著不同的責(zé)任，但是三者必須共同參與到社區(qū)的應(yīng)急治理之中，必須形成政社合作的共同力量，以成倍的效率作用于社區(qū)應(yīng)急的施行。但實際情況往往是，各個組織之間缺乏溝通與協(xié)作。對于事先預(yù)防的消極不重視、事中只求完成自己的基本任務(wù)、事后推卸責(zé)任，造成了一個惡性循環(huán)，并不能從每一次突發(fā)事件中吸取教訓(xùn)獲得經(jīng)驗。[5]還有一個逐漸引起公眾注意的點在于社會性組織缺乏及時有效的信息，更缺乏參與社區(qū)應(yīng)急治理體制機制體系建設(shè)的“合法性”渠道，進而使得最能直接代表大眾的社會性組織在社區(qū)應(yīng)急治理的行動過程中處于被動地位，并不能有效發(fā)揮社會組織所具有的直接聯(lián)系群眾的積極性。

3.社區(qū)技術(shù)韌性阻礙：建設(shè)智慧型社區(qū)進程緩慢

社區(qū)技術(shù)的培育與運用是促進社區(qū)應(yīng)急治理有效實施的關(guān)鍵因素。充分運用技術(shù)能夠直接帶來社區(qū)應(yīng)急治理的精確化、智能化、高效化、綠色化，進而形成可持續(xù)性的社區(qū)應(yīng)急治模式。社區(qū)的技術(shù)韌性一方面得益于發(fā)展建設(shè)智慧城市的發(fā)展戰(zhàn)略，也是社區(qū)自身綜合運用各種信息資源和技術(shù)技能取得社區(qū)變革升級的成果之一。如何運用各種信息技術(shù)去服務(wù)社區(qū)應(yīng)急治理成為社區(qū)治理的關(guān)注點之一。但是，我國絕大部分社區(qū)依然處于事后補救的傳統(tǒng)模式之下，加之陌生人社區(qū)的逐漸增多，導(dǎo)致了社區(qū)應(yīng)急治理遠沒有做到防患于未然，并且也缺乏關(guān)于風(fēng)險的信息的預(yù)警平臺，大大降低了社區(qū)應(yīng)急治理的技術(shù)層面的發(fā)展，降低了社區(qū)應(yīng)急治理的效率。

4.社區(qū)制度韌性阻礙：制度運作過程失效

加強社區(qū)的制度建設(shè)是培育社區(qū)應(yīng)急治理韌性的必然之舉，社區(qū)建立起了有韌性的制度之后，制度的再設(shè)計與再實施就具有了可持續(xù)性，進而社區(qū)應(yīng)急治理就獲得了一個有效的上升的前進的形態(tài)。目前城市社區(qū)雖然設(shè)置了許多依法規(guī)定的應(yīng)急治理制度，但是在面對突發(fā)事件的時候，大多還是按照社區(qū)管理者的已有的思維認知模式；鄉(xiāng)村社區(qū)甚至于處于缺乏應(yīng)急治理制度的狀態(tài)。應(yīng)急治理制度的缺乏和應(yīng)急治理制度執(zhí)行力度弱成了社區(qū)應(yīng)急治理運作效率低下的兩個方面的制度性阻礙。地方社區(qū)的應(yīng)急治理處于完成上級安排的任務(wù)的意識之下，不僅僅使得一次事件的應(yīng)急治理效果不佳，也造成了后續(xù)應(yīng)急治理措施得不到有效改進。

5.社區(qū)心理韌性阻礙：居民自我增強機制欠缺

社區(qū)應(yīng)急治理面向生活在社區(qū)的大眾，大眾對于社區(qū)應(yīng)急治理的回應(yīng)與適應(yīng)，也即大眾對于社區(qū)應(yīng)急治理的心理認知是影響社區(qū)應(yīng)急治理有效與否的關(guān)鍵性因素。目前，我國大多數(shù)社區(qū)已經(jīng)不是過去單位制之下的熟人社區(qū)，陌生人社區(qū)越來越普遍地出現(xiàn)在城市和鄉(xiāng)村地區(qū)，社區(qū)居民處于不熟悉甚至于陌生的狀態(tài)，因而集體行動力低下，凝聚力低下。在突發(fā)事件來臨時，一方面不能夠很好地團結(jié)社區(qū)內(nèi)部人員，另一方面排斥外來人員，心理韌性處于不充足的狀態(tài)。

四、我國社區(qū)應(yīng)急治理體制的優(yōu)化路徑

1.加強建設(shè)社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施

社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)含納了很多方面的內(nèi)容，具體來說有生活設(shè)施、娛樂設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、教育設(shè)施、體育健康設(shè)施等等?；诋?dāng)前社區(qū)面臨的是越來越多的自然和社會性風(fēng)險，所以社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施見識應(yīng)聚焦于增強社區(qū)應(yīng)急設(shè)施的建設(shè)維護與完善。首先，針對人口數(shù)量多密度大的社區(qū)、社區(qū)建設(shè)年代久遠的老舊小區(qū)，要極其重視應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)并且要進行設(shè)施如何使用的相關(guān)培訓(xùn)；其次，在社區(qū)的空間規(guī)劃上，要充分考慮到應(yīng)急設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的需求，建立合理的科學(xué)的社區(qū)應(yīng)急場所，并且有效儲存和不斷更新應(yīng)急所需的基本物資；此外，社區(qū)應(yīng)急治理需要建設(shè)培訓(xùn)專業(yè)性的應(yīng)急人員隊伍，努力形成能夠完成應(yīng)急治理全流程的綜合性的應(yīng)急人員與能力。

2.引導(dǎo)社區(qū)多元主體參與應(yīng)急治理

應(yīng)急治理服務(wù)與社區(qū)公共服務(wù)根本程度上屬于公共產(chǎn)品的提供與建設(shè)的范疇之內(nèi)。在公共管理體系之中，政府承擔(dān)公共產(chǎn)品供給的主要職責(zé)，但同時也需要社會各個機構(gòu)與組織進行協(xié)同參與提供整合性力量，尤其在復(fù)雜性社會風(fēng)險面前僅僅依靠單一政府角色是遠遠不夠的。所以在社區(qū)應(yīng)急治理建設(shè)上，要積極引導(dǎo)居民、社區(qū)組織、社會組織等積極參與協(xié)同治理：要充分調(diào)動居民參與的積極性也要充分發(fā)揮居民參與的廣泛性；要看到社區(qū)組織對于社區(qū)情況的熟悉度進而意識到社區(qū)組織能夠有效地了解社區(qū)應(yīng)急治理的資源與渠道；要發(fā)揮社會組織對于社區(qū)應(yīng)急治理的支持與幫扶作用。要不遺余力地促進社區(qū)應(yīng)急治理向著多元主體多樣化轉(zhuǎn)型。

3.充分發(fā)揮社區(qū)應(yīng)急治理中的數(shù)字技術(shù)作用

在當(dāng)前的治理模式之下，社區(qū)治理越來越多的引入各式各樣的信息智能化技術(shù)，社區(qū)把科學(xué)技術(shù)的掌握與運用納入了社區(qū)治理的能力提升與發(fā)展的方向之中，社區(qū)應(yīng)急治理也借力于多種的科學(xué)技術(shù)取得了便民利民的效果，但是依然面臨著諸多困境和不足。建設(shè)有技術(shù)韌性的社區(qū)應(yīng)急治理可以從幾個方面入手：一方面，注重社區(qū)常態(tài)化治理和應(yīng)急化治理的結(jié)合，借助數(shù)字化智慧化城市建設(shè)這一平臺，以社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化網(wǎng)格化為依托，以積極有效地應(yīng)對突發(fā)事件；另一方面，要不斷加深技術(shù)運用與社區(qū)應(yīng)急治理的交互融合，借助大數(shù)據(jù)平臺和大數(shù)據(jù)信息，以數(shù)據(jù)分析的方法精確了解社區(qū)應(yīng)急的各種資源與信息，以精確高效的信息化支持保障社區(qū)應(yīng)急治理工作的規(guī)范有序進行。

4.明確社區(qū)應(yīng)急治理的組織責(zé)任

我國的應(yīng)急治理體系與工作與科層制的行政組織有著一定程度的關(guān)聯(lián)性，受到了一定程度的影響，社區(qū)應(yīng)急治理一段時間內(nèi)依然會受到科層制的制約，社區(qū)應(yīng)急治理并不是孤立地在社區(qū)中實施進行的，屬地的管理是社區(qū)應(yīng)急治理受到的最主要的科層制的制約因素。要不斷地加強社區(qū)應(yīng)急治理的制度韌性，不斷地培育出社區(qū)應(yīng)急治理的制度以及制度的適應(yīng)力。具體來說，要完善頂層的應(yīng)急法制建設(shè)，以此為根本去制定社區(qū)應(yīng)急治理的權(quán)責(zé)體系與流程方案；也要正確看待社區(qū)應(yīng)急治理體系中的條狀關(guān)系，建立起分級的社區(qū)應(yīng)急治理規(guī)則。

5.培育社區(qū)應(yīng)急治理的內(nèi)生動力

社區(qū)應(yīng)急治理的客體不僅僅是自然災(zāi)害公共衛(wèi)生事件也包括了人為風(fēng)險和社會性風(fēng)險，同時我們需要意識到社區(qū)應(yīng)急治理所應(yīng)對的突發(fā)性事件可能來源于社區(qū)內(nèi)部也可能來源于社區(qū)外部，社區(qū)應(yīng)急治理面臨著范圍廣、影響深、潛在強的社會性壓力。要不遺余力地拓展居民主動參與、社會協(xié)調(diào)參與、組織有效參與的社區(qū)應(yīng)急治理渠道與措施；要加強社區(qū)應(yīng)急治理的宣傳普及與專業(yè)性知識教育；也要不斷整合社區(qū)特有的社區(qū)文化與凝聚力等社區(qū)內(nèi)的社會資本，為社區(qū)應(yīng)急治理提供強有力的心理韌性根基。

五、結(jié)語

社區(qū)這一場域范圍是社會應(yīng)急治理的最基礎(chǔ)的空間單元，是處理突發(fā)事件的正面戰(zhàn)場。所以說，社區(qū)應(yīng)急治理能力的高低、措施的有效與否直接決定社區(qū)應(yīng)急治理的結(jié)果與效果。需要從多個維度看待社區(qū)應(yīng)急治理的方法、目標(biāo)、治理結(jié)果與治理的不足之處，進一步提出改進方法。本文選擇韌性理論，是考慮到評價指標(biāo)與建設(shè)維度上的契合，也考慮到治理目標(biāo)的耦合性，希望從人性的視角去推動社區(qū)應(yīng)急治理的發(fā)展完善。整個社會應(yīng)急治理的發(fā)展需要社區(qū)應(yīng)急治理的建設(shè)發(fā)展去鞏固基礎(chǔ)，構(gòu)建有韌性、創(chuàng)新性、發(fā)展性的社區(qū)應(yīng)急治理體制機制是新時代社會背景下社區(qū)應(yīng)急治理的不二選擇。