黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)：歷史沿革、價(jià)值意義與實(shí)施路徑

王 夢(mèng) 任 恒

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央總攬全局，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)這一時(shí)代課題高度重視，并立足全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的需要，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)，為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。毋庸置疑，我國現(xiàn)行《憲法》明確了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位及其在各項(xiàng)事業(yè)中對(duì)國家各方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。作為國家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于國家治理現(xiàn)代化的整體效能起著統(tǒng)領(lǐng)指揮、中流砥柱的作用。因此，以《中國共產(chǎn)黨章程》為本的黨內(nèi)法規(guī)是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的基石，亦是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)合法化、科學(xué)化、民主化的有力支撐。從黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》到黨的二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》，至今已然形成涉及黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則與規(guī)定以及辦法、細(xì)則在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)完整體系，無一不凝結(jié)著中國共產(chǎn)黨人為人民無私奉獻(xiàn)的精神。在新時(shí)代，通過對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的歷史沿革找尋到“兩個(gè)百年”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的契合點(diǎn)，努力踐行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實(shí)踐價(jià)值，確保制度治國、依規(guī)治黨對(duì)國家建設(shè)中黨領(lǐng)導(dǎo)一切這一核心的保障。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史沿革

概述而言，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)歷經(jīng)三個(gè)時(shí)期：改革開放之前的萌芽期、改革開放后至2012年黨的十八大前夕的成熟期以及黨的十八大以來的完善期。

（一）改革開放前的萌芽期

追根溯源，毛澤東在1938年黨的六屆六中全會(huì)上明確提出“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。直至新中國成立，依據(jù)《黨章》，我黨制定出一系列黨的組織與領(lǐng)導(dǎo)、黨員行為、干部選拔等黨內(nèi)法規(guī)，為新中國初期的黨內(nèi)法規(guī)制度化建設(shè)奠定了良好的紀(jì)律性基礎(chǔ)。不過，在這一過程中存在黨內(nèi)法規(guī)體系不完備、細(xì)則不明確、時(shí)效性有限等諸多問題。從新中國成立至1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開前夕，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)一直延續(xù)此前的工作方式，雖然在規(guī)模上有較大發(fā)展，但也存在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律較多交叉重疊的內(nèi)容，致使二者邊界模糊化，因而造成具體工作無中心化、低效化，并在一定程度上造成黨組織凝聚力的減弱。

（二）改革開放后的成熟期

1978年12月，鄧小平在中央工作會(huì)議上明確指出“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”，從而指出黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并不相同但又密切聯(lián)系的關(guān)系。此后，中共中央于1990年7月頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》中，首次明確規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、程序、適用范圍以及概念、名稱等涉及黨規(guī)建設(shè)的重要范疇和基本內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)從此步入制度化規(guī)范化軌道”。[1]直至2012 年 5 月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》頒布，我國黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的步伐不斷前進(jìn)，內(nèi)容不斷豐富，但依然存在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律實(shí)施邊界模糊、體系化不夠完備等問題。

（三）黨的十八大以來的完善期

自黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，深入推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨。截至 2020年12月，中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行有效的并已公開發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)共包括黨章、準(zhǔn)則、條例共計(jì)45部，同時(shí)也含有大量規(guī)則與規(guī)定以及辦法、細(xì)則等。黨的十八屆四中全會(huì)更是將黨內(nèi)法規(guī)這一基礎(chǔ)性體系納入中國特色社會(huì)主義法治體系之中，標(biāo)志著“依法治國與依規(guī)治黨、制度治黨一體建設(shè)、統(tǒng)籌推進(jìn)”，[2]落實(shí)黨作為國家全面建設(shè)的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的制度優(yōu)勢(shì)，并將優(yōu)勢(shì)高效全面地轉(zhuǎn)化為各級(jí)黨組織進(jìn)行各層級(jí)治理的實(shí)際需要。2017年6月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)法規(guī)制度體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”。[3]秉承黨的十九大以來依規(guī)治黨的指示精神，2019年黨修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，是從“有規(guī)可依”邁向“良法善治”的標(biāo)志性文件。2020年，多部黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布或修訂，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)繼續(xù)完善。其中，四部條例，主要涉及基層黨組織的相關(guān)工作，在一定程度上加強(qiáng)了央地黨組織間的聯(lián)系與執(zhí)行效率，還包括五部規(guī)定，五部辦法和一部規(guī)則。2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)審議通過《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》兩部黨內(nèi)法規(guī)，為全面從嚴(yán)治黨提供有力的制度保障。2021年11月11日，黨的十九屆六中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，其中將“明確全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略方針，提出新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭，落實(shí)管黨治黨政治責(zé)任，以偉大自我革命引領(lǐng)偉大社會(huì)革命”[4]作為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想“十個(gè)明確”的重要內(nèi)容，進(jìn)而凸顯全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略地位。2022年7月26日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記重要講話精神，迎接黨的二十大”專題研討班上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，黨同人民群眾的血肉聯(lián)系更加緊密，黨內(nèi)良好政治生態(tài)不斷形成和發(fā)展，為黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)政治保證”。[5]2022年10月16日，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，發(fā)揮政治巡視利劍作用，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任，用好問責(zé)利器”。[6]可以說，上述一系列黨內(nèi)法規(guī)的頒布與實(shí)施，提升了黨的自身建設(shè)能力，擴(kuò)充了依規(guī)治黨的體系建設(shè)，增強(qiáng)了制度效能的有效轉(zhuǎn)化，彌補(bǔ)了之前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的無體系化、低效率化等問題，為建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系提供了重要補(bǔ)充。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價(jià)值意義

黨內(nèi)法規(guī)的歷史沿革呈現(xiàn)出的依規(guī)治黨概念，“其自身表述的變化與內(nèi)涵演進(jìn)不只是文本話語的變動(dòng)，而是全面從嚴(yán)治黨、制度治黨、依規(guī)治黨偉大實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)，是我們黨以改革創(chuàng)新精神推動(dòng)理論建構(gòu)的成果體現(xiàn)”。[7]基于新時(shí)代人民對(duì)美好生活的追求而形成的現(xiàn)實(shí)需要，中國共產(chǎn)黨要立足于黨作為執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)核心力量的自身建設(shè)，著眼于我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，開拓構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、增強(qiáng)負(fù)責(zé)任大國參與國際事務(wù)的能力建設(shè)。

（一）意義層面

黨歷經(jīng)百年風(fēng)雨，一直勇往直前帶領(lǐng)全國人民共建美好家園、共享美好生活。在這條探索發(fā)展的道路上，我們經(jīng)歷波折與困難，尤其是作為核心領(lǐng)導(dǎo)力量，如何加強(qiáng)自身建設(shè)，成為前進(jìn)道路上的重要基石，是我們黨一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的課題。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。黨內(nèi)法規(guī)作為全面從嚴(yán)治黨的制度體現(xiàn)，對(duì)于黨自身建設(shè)的重要意義不言而喻。中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022 年）》進(jìn)一步明確，“到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善”。[8]不難發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)有利于鞏固黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，促進(jìn)黨的建設(shè)中各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)印證了我國社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)對(duì)國家建設(shè)的巨大效能。

據(jù)此，在國家建設(shè)層面，2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出，將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，這一舉措對(duì)于提升國家治理效能、推動(dòng)黨和國家事業(yè)蓬勃發(fā)展具有根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的意義。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的建設(shè)中的重要一環(huán)，亦包含在國家制度體系之中。國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值蘊(yùn)含國家治理合法性的建構(gòu)，能夠?yàn)槠涮峁┱?dāng)性的依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為構(gòu)建以維護(hù)社會(huì)公正為核心的國家治理倫理價(jià)值目標(biāo)，是我國國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，而構(gòu)建國家治理倫理基礎(chǔ)的一個(gè)重要且基礎(chǔ)的方面，則是厘清公與私的界限與關(guān)系問題。[9]因此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為中國全面深化改革的部分內(nèi)容，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化整體布局中發(fā)揮關(guān)鍵作用，能夠更加明晰公私界限，確保依法治國舉措的實(shí)施。

從人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建出發(fā)，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中華人民共和國時(shí)刻擔(dān)負(fù)起大國的責(zé)任，為世界人民貢獻(xiàn)自己的力量。抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得重大戰(zhàn)略成果，充分展示出中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，也充分證明中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力量可以帶領(lǐng)中國人民走向美好未來。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在促進(jìn)黨自身不斷改革創(chuàng)新的同時(shí)，也使得中華民族在世界民族之林熠熠生輝。

（二）價(jià)值層面

黨內(nèi)法規(guī)與我黨的歷史地位及其時(shí)代使命密切相關(guān)，且政治屬性十分明顯。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，因?yàn)橹挥悬h保持先進(jìn)性，才能帶領(lǐng)人民構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，才能帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夢(mèng)想，增強(qiáng)國際競爭力。在“政黨—國家—國際”的邏輯遞進(jìn)關(guān)系中，黨內(nèi)法規(guī)不僅包含著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的微觀、中觀、宏觀的價(jià)值視角，也內(nèi)含著黨居于國家的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮著不可替代的作用?！霸谡h治理和國家治理的互動(dòng)結(jié)構(gòu)中，黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量結(jié)構(gòu)具有多維性，既包括微觀層面的文本質(zhì)量科學(xué)性和完備性，又包括中觀層面的黨內(nèi)治理和宏觀層面的國家治理的實(shí)效性。”[10]就國際視角而言，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)所呈現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)與轉(zhuǎn)化效能是國家治理的內(nèi)在機(jī)理，可以借助于黨的建設(shè)實(shí)現(xiàn)國家社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)，從而能更好面對(duì)復(fù)雜多變的國際環(huán)境。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)之于黨內(nèi)建設(shè)的完備性，具有加速器的價(jià)值功能；對(duì)于執(zhí)政黨科學(xué)、高效、民主執(zhí)政，具有助燃劑的價(jià)值功能；對(duì)于急劇變化的國際競爭環(huán)境，具有內(nèi)生力的價(jià)值功能。

概而述之，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展與完善是我國當(dāng)前社會(huì)主義建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，是平衡黨的自身建設(shè)、國家治理、國際競爭三者間的關(guān)系使然，也是協(xié)調(diào)全面從嚴(yán)治黨與法治建設(shè)的重要舉措。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為世界第一大黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力，彰顯了新時(shí)代黨作為我國國家領(lǐng)導(dǎo)核心力量的價(jià)值。國家治理體系現(xiàn)代化的重點(diǎn)，就在于國家制度的成熟完善以及對(duì)國家制度的執(zhí)行、監(jiān)督要堅(jiān)決有力。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化最終目的是為了滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，要把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)，作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)和要求，作為衡量一切工作得失的標(biāo)準(zhǔn)和要求。黨的宗旨也即全心全意為人民服務(wù)，突顯了黨內(nèi)法規(guī)作為實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往之助推器的保障作用，同時(shí)彰顯了國家治理體系中黨內(nèi)法規(guī)體系完善的必要性與價(jià)值深度。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的主要問題與應(yīng)對(duì)舉措

健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制不僅是黨自身建設(shè)的內(nèi)在要求，更是堅(jiān)持有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究的內(nèi)在機(jī)理?！包h的體制機(jī)制能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中央的命令和決策能得到貫徹執(zhí)行，就需要依靠黨內(nèi)法規(guī)能夠得到認(rèn)真地貫徹執(zhí)行?！盵11]應(yīng)該說，黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于實(shí)施執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，其實(shí)施與執(zhí)行是呈現(xiàn)與體現(xiàn)的關(guān)系，即黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實(shí)施表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)的遵守，執(zhí)行則由各級(jí)黨組織和黨員的遵守和執(zhí)行。本文著重探究各級(jí)黨組織和黨員在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中所存在的問題。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行中的主要問題

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實(shí)踐最終落腳于執(zhí)行力的有效性，除此之外，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行也表現(xiàn)在基礎(chǔ)理論層面的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的基本要求與執(zhí)行保障制度，以及實(shí)際操作層面的執(zhí)行過程。在具體執(zhí)行中出現(xiàn)的問題部分表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

差序執(zhí)行問題。所謂差序執(zhí)行，指的是中央和地方黨組織及黨員在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的實(shí)踐過程中，存在差異，即中央層面的執(zhí)行力高于地方層面。究其原因：一是中央和地方黨內(nèi)法規(guī)有政策研究室等作為智庫角色的指導(dǎo)和參與，而基層黨組織在這方面的缺失導(dǎo)致其執(zhí)行容易出現(xiàn)誤區(qū)；二是黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)的信息度公開共享的程度偏低，造成信息誤差與信息不對(duì)等，例如具體的文件規(guī)定下發(fā)至縣市一級(jí)，使得基層黨組織僅接受命令而不了解事情緣由，容易造成執(zhí)行偏差；三是黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)問題存在重復(fù)立法等不足，導(dǎo)致地方黨組織在有限的權(quán)限范圍內(nèi)照搬上位黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容，使得越向基層延伸，附加的內(nèi)容越多，造成基層黨組織和黨員執(zhí)行力低效化。

環(huán)節(jié)缺失問題。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行應(yīng)是具有體系化的操作流程，包括執(zhí)行主體、客體、目標(biāo)、方法、責(zé)任、監(jiān)督、評(píng)估。應(yīng)然層面，黨內(nèi)法規(guī)的具體執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持客觀性、導(dǎo)向性、規(guī)范性和前瞻性的原則，對(duì)于執(zhí)行主客體的范圍明確，執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)操性，執(zhí)行方法與執(zhí)行責(zé)任劃分清晰，執(zhí)行監(jiān)督與執(zhí)行評(píng)估的到位等皆需協(xié)調(diào)銜接。然而在實(shí)然層面，尤其是各級(jí)黨組織踐行黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，執(zhí)行的部分環(huán)節(jié)缺失，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更多依仗文本闡釋，實(shí)施效果的強(qiáng)化并不明顯，黨內(nèi)監(jiān)督尚存在未能全面覆蓋的薄弱領(lǐng)域。[12]其中，在執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系中，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的頂層設(shè)計(jì)尚未完善，文本質(zhì)量評(píng)估占主導(dǎo)地位，而實(shí)施效果評(píng)估則相對(duì)弱化，以至于難以從根本上破解當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不足的問題，所以很大程度上造成執(zhí)行評(píng)估環(huán)節(jié)的缺失。而執(zhí)行責(zé)任的細(xì)化和明晰也在具體實(shí)踐中被弱化，造成該環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)上的缺失。這不僅影響黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，更是對(duì)黨的權(quán)威和執(zhí)政地位產(chǎn)生負(fù)面影響。

部分黨員素養(yǎng)有待提升問題。當(dāng)前，黨內(nèi)一定范圍內(nèi)存在以下現(xiàn)象：黨員的先鋒模范作用與少數(shù)黨員干部理想信念缺失的反差、反腐的高壓態(tài)勢(shì)與貪腐的僥幸心理的張力、嚴(yán)密的紀(jì)律制度約束與貪腐行為團(tuán)伙化的應(yīng)對(duì)、依法行政的基本要求與權(quán)力使用任性的落差等。[13]以上存在的現(xiàn)象一定程度上導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力弱化。挖掘上述現(xiàn)象的內(nèi)因，主要緣于：一方面，黨內(nèi)法規(guī)具體細(xì)則等內(nèi)容質(zhì)量有待提高。在現(xiàn)實(shí)情境下，部分黨內(nèi)法規(guī)沒有做到與時(shí)俱進(jìn)，還有的黨內(nèi)法規(guī)未能做到規(guī)范統(tǒng)籌，部門間發(fā)展不平衡，統(tǒng)一性欠缺。另一方面，少數(shù)黨員制度意識(shí)薄弱，表現(xiàn)為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)制度的重視力度不足甚至存在濫用權(quán)力的情況，不能自覺遵守制度的相應(yīng)規(guī)范。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的依規(guī)治黨的意識(shí)，提高法規(guī)的權(quán)威，同時(shí)也要提升廣大黨員的制度意識(shí)，自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)。

（二）推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的應(yīng)對(duì)舉措

黨的十八大以來，從當(dāng)代中國政治制度建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)在機(jī)理來看，可以發(fā)現(xiàn)完善政治制度并不是簡單照搬照抄其他國家政治發(fā)展的既有模式，也不是囿于任何理論的淺層內(nèi)容，只有將實(shí)踐作為完善和發(fā)展政治制度的源泉和依據(jù)，一切從當(dāng)代國情出發(fā)總結(jié)中國政治體制發(fā)展與變遷的突出成就，探索中國政治體制發(fā)展的內(nèi)在邏輯，反思中國政治體制發(fā)展的深刻教訓(xùn)，才能推動(dòng)中國政治體制的不斷完善、發(fā)展與創(chuàng)新。

黨的十九大報(bào)告提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。[14]這不僅是對(duì)全面從嚴(yán)治黨的縱深發(fā)展考量，也是對(duì)全面提升黨的執(zhí)政能力的推動(dòng)，從而進(jìn)一步提升治理現(xiàn)代化的建設(shè)步伐。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》提出“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”。[15]黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨中央全面從嚴(yán)治黨的決心具有內(nèi)置驅(qū)動(dòng)力的作用，對(duì)于依法治國的基本方略具有激勵(lì)擴(kuò)展性的作用，通過黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，對(duì)執(zhí)行主體進(jìn)行行為約束，一是可以促進(jìn)全黨的四種法規(guī)制度建設(shè)，即黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)度、黨的監(jiān)督保障；二是可以提升黨自身作為領(lǐng)導(dǎo)核心的合法合理性與深入民心的影響力。

總體來說，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力可以從宏觀層面的政治意識(shí)引導(dǎo)、中觀層面的各級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)完善執(zhí)行力體系化和微觀層面的黨員自身素養(yǎng)提升這三個(gè)方向逐步實(shí)現(xiàn)完善。

一是加強(qiáng)政治意識(shí)引導(dǎo)?！八膫€(gè)意識(shí)”旨在加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，堅(jiān)定政治信仰，加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)自身建設(shè)和執(zhí)政為民的理念踐行，為實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和國家興旺發(fā)達(dá)提供重要保障。加強(qiáng)政治意識(shí)的引導(dǎo)勢(shì)在必行，不僅能夠?yàn)槿鎻膰?yán)治黨的持續(xù)性保駕護(hù)航，也可以為黨的建設(shè)明確政治方向?；谡我庾R(shí)的引導(dǎo)，可以有效實(shí)現(xiàn)黨規(guī)國法的有效銜接。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系像是辯證法所述的內(nèi)外因，黨內(nèi)法規(guī)是內(nèi)因，國家法律是外因。在黨具體執(zhí)政過程中，對(duì)于自身組織及組員的執(zhí)政方式規(guī)范應(yīng)該更多依據(jù)內(nèi)因發(fā)揮作用，國家法律這一外因通過內(nèi)因可以更全面地起到監(jiān)督作用。同時(shí)內(nèi)外因在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化，在面對(duì)具體情境具體問題時(shí)，要因時(shí)制宜、因地制宜，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國家法律對(duì)于黨組織和黨員的約束規(guī)范作用。

另外，通過政治意識(shí)引導(dǎo)，可以完善黨內(nèi)法規(guī)不同層級(jí)間關(guān)系、左右類別關(guān)系、前與后以及新與舊關(guān)系，除此之外，在黨規(guī)國法內(nèi)外關(guān)系的原則基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌做好黨內(nèi)法規(guī)頂層設(shè)計(jì)與立改廢釋各項(xiàng)工作。事實(shí)上，雖然黨內(nèi)法規(guī)作為一種軟法，是不以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的規(guī)范。但是加之政治意識(shí)的引導(dǎo)，不僅能很好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的法律及政策雙重性，也可以全面發(fā)揮其指導(dǎo)、預(yù)測(cè)、規(guī)范、評(píng)價(jià)、教育、激勵(lì)等多方面的功能，以期逐步健全黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行和保障機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標(biāo)之下，在價(jià)值取向上具有一致性。

二是提升普通黨員的綜合素養(yǎng)。黨內(nèi)法規(guī)作用對(duì)象是廣大黨員，是國家法律體系針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部約束力的一種輔助與補(bǔ)充。尤其是在黨員的思想作風(fēng)方面，以憲法為核心的國家法律體系無法較為全面規(guī)范的情況下，黨內(nèi)法規(guī)可以有效地進(jìn)行思想和行為規(guī)范。黨員是貫徹落實(shí)黨的理論路線和決策部署的重要執(zhí)行者和踐行者，黨員自身素質(zhì)的提升，更有利于解決黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐層面的問題，擁有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步提升自身的理論素養(yǎng)，將黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施執(zhí)行過程中的不完善之處總結(jié)為理論要點(diǎn)，給以完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)巨大的儲(chǔ)備積淀。除此之外，大數(shù)據(jù)作為一種技術(shù)路徑，能夠推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化，同樣地，也可以輔助促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐探索。具體而言，黨員通過掌握先進(jìn)的數(shù)據(jù)技術(shù)，促進(jìn)其執(zhí)行效能，進(jìn)而保障黨領(lǐng)導(dǎo)工作過程的透明化、民主化、程序合法化。更加有利于實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理”背景下依托黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新路徑創(chuàng)新，拓寬黨內(nèi)法規(guī)完善的網(wǎng)絡(luò)思維空間、推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新現(xiàn)代化的國家治理驅(qū)動(dòng)。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，提出了一系列新理念、新思路和新舉措，持續(xù)長效地推動(dòng)黨員政治覺悟與素養(yǎng)的提升，通過理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行與體系完善。黨中央從保持黨的純潔性破題將反腐倡廉推向新境界，清晰表明了堅(jiān)定不移懲治腐敗的新意志，展現(xiàn)了踏石留印、抓鐵有痕般抓作風(fēng)建設(shè)的新韌勁，提出全面深化改革與反腐敗有機(jī)集合的新理念，為破解黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制難題提供了新方法，闡述了通過思想文化養(yǎng)成建立不想腐敗的新思路等內(nèi)容。[16]

三是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的有效落實(shí)。習(xí)近平總書記在關(guān)于依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)重要論述中強(qiáng)調(diào)，“要把執(zhí)行體系凸顯出來，各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要把執(zhí)規(guī)責(zé)任扛起來，不能只重制定不重執(zhí)行”。[17]因此，對(duì)于目前有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力體系化建設(shè)的研究，不只包含體系的基本準(zhǔn)則、基本構(gòu)成、基本配套、基本保障，同時(shí)也要依托國內(nèi)研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)科建設(shè)。

“黨內(nèi)法規(guī)制度的研究要提高水平，出高質(zhì)量的成果，必須有學(xué)科依托和支撐?！盵18]黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)科建設(shè)是從黨的建設(shè)長遠(yuǎn)性考慮，具有高瞻遠(yuǎn)矚的深遠(yuǎn)謀劃?？傊?，黨內(nèi)法規(guī)的體系建設(shè)：要避免區(qū)域發(fā)展不平衡化，以防形成東部集中、中西部分散的局面。要將黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)科歸屬明確化；目前黨內(nèi)法規(guī)大多數(shù)劃歸于法學(xué)學(xué)科下，黨內(nèi)法規(guī)從馬克思主義理論相關(guān)學(xué)科出發(fā)，亦可獲得長足發(fā)展，而且中國共產(chǎn)黨本就是馬克思主義政黨，這樣更有利于馬克思主義理論中國化在中國特色社會(huì)主義建設(shè)過程的指導(dǎo)價(jià)值。當(dāng)下要繼續(xù)完善黨的執(zhí)政方式，充分發(fā)揮黨的“領(lǐng)導(dǎo)地位”，推動(dòng)“各方”之間的合作互動(dòng)；探索符合時(shí)代特點(diǎn)、整體制度框架要求、有助于問題解決的機(jī)制策略和方法；提高黨的執(zhí)政方式的精細(xì)化水平；重視黨的執(zhí)政方式日?；?。[19]

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在提升黨的建設(shè)制度化水平、保持黨組織的健康穩(wěn)定、加強(qiáng)與外部環(huán)境的互動(dòng)等方面，具有強(qiáng)大的動(dòng)能支持，在政黨政治現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演著重要角色。中國在制度倫理建構(gòu)訴求上的突出表現(xiàn)是彰顯法治的根本性、民主的獨(dú)特性、民生的優(yōu)先性，以及漸進(jìn)性地推動(dòng)全面改革。黨內(nèi)法規(guī)直接體現(xiàn)出的是作為制度建設(shè)的一項(xiàng)剛性舉措，但其內(nèi)在深層次展現(xiàn)出的是馬克思主義理論植根于中國實(shí)際，引發(fā)中國共產(chǎn)黨人高度認(rèn)同的契合。制度現(xiàn)代化、法治精神成為學(xué)界探討的熱點(diǎn)。具體而言，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)是國家治理的制度現(xiàn)代化；法治精神是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要求。所以，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)作為制度治國的一項(xiàng)重要內(nèi)容，如何有效地將其制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來，為中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)添磚加瓦是一項(xiàng)長期且艱巨的任務(wù)。黨內(nèi)法規(guī)的完善、執(zhí)行與監(jiān)督需要具有動(dòng)態(tài)的價(jià)值思考與持續(xù)的實(shí)踐效力，如此，不僅對(duì)于推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有帶領(lǐng)提升之功能，也為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供有力保障。