制度化表達與治理效能轉(zhuǎn)化：中國特色解決民族問題的制度邏輯

劉 棁 詹小美

中國特色解決民族問題的制度邏輯，助力于中國特色處理民族關(guān)系、鑄牢中華民族共同體意識、促進民族發(fā)展的制度保障。在現(xiàn)實性上，中國特色解決民族問題的制度邏輯，內(nèi)蘊民族和民族關(guān)系的制度化表達，外衍民族共同體行為規(guī)范和利益整合的制度化牽引，不僅指涉中國特色處理民族關(guān)系的制度邏輯，而且指涉培育和鑄牢中華民族共同體意識治理效能釋放的制度基礎(chǔ)。十九屆五中全會將“堅持和完善民族區(qū)域自治制度”“鑄牢中華民族共同體意識”闡釋為推進社會主義政治建設(shè)的重要內(nèi)容。2021年中央民族工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)性地指出：“要準確把握和全面貫徹我們黨關(guān)于加強和改進民族工作的重要思想，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路”[1]。由此出發(fā)，探討中國特色解決民族問題的制度邏輯，詮釋中國特色解決民族問題的制度安排，以民族和民族關(guān)系聚焦的制度化表達——民族區(qū)域自治制度的理論內(nèi)核，透視制度安排下的“治理”是如何被組織起來的“善治”，闡發(fā)新時代民族區(qū)域自治制度的顯著優(yōu)勢，投射堅持和完善民族區(qū)域自治制度與發(fā)展的關(guān)系，探討制度效能轉(zhuǎn)換的實現(xiàn)范式，系統(tǒng)聚焦了新時代培育和鑄牢中華民族共同體意識的制度安排，對實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論意義和實踐價值。

一、中國特色解決民族問題的制度化表達

根本制度是統(tǒng)管全局的制度體系之綱。黨的十九屆四中全會將民族區(qū)域自治制度和人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線與基層群眾自治制度四個制度，明確為人民當(dāng)家作主制度體系的根本內(nèi)容。[2]作為中國特色處理民族關(guān)系的基本政治形式，“民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)”[3]300，不僅在社會主義民主政治制度發(fā)展中具有重要地位，而且在培育和鑄牢中華民族共同體意識的制度層面發(fā)揮著支撐、導(dǎo)向和凝聚作用。

制度是約束人們行為及其相互關(guān)系的一套行為規(guī)則，指“穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”[4]12，法律、政策等強制性的外在行為規(guī)范構(gòu)成了一般意義的“正式制度”。作為個人和機構(gòu)管理共同事務(wù)方式的總和，與“制度”相關(guān)的“治理”是一種以公共利益為目標的社會合作，涵括既定范圍內(nèi)維持秩序的權(quán)威和滿足公眾需要目標達致的制度化建設(shè)，映照不同制度關(guān)系中運用權(quán)力進行引導(dǎo)、調(diào)控、規(guī)范人們行為活動的過程。審視復(fù)合民族國家解決民族問題的制度設(shè)計，創(chuàng)建能最大限度容納和代表各民族利益、充分顯示共同體內(nèi)部政治人格平等的治理結(jié)構(gòu)和理論體系，通過政治、經(jīng)濟、文化等層面作用于國家一體化之下的民族關(guān)系，不僅制約著多民族國家的穩(wěn)定和發(fā)展，而且對民族自身的運動軌跡和未來走向產(chǎn)生深刻的影響。作為復(fù)合民族國家處理民族關(guān)系的重要選項，聚焦共同體內(nèi)民族結(jié)構(gòu)演繹的制度建設(shè)，以“自治”為內(nèi)核的制度安排，通過權(quán)利分享進行利益整合的制度調(diào)適，是對古典民族主義“一個民族，一個國家”對位思想的否定，其制度表達的實踐聚焦不僅深刻反映了各民族群體在國家利益體系中的地位，而且系統(tǒng)觀照了培育和鑄牢中華民族共同體意識的制度內(nèi)核。

國家主權(quán)與區(qū)域治權(quán)相統(tǒng)一，一直是中華民族處理民族關(guān)系制度設(shè)計的基本原則。在歷史制度主義那里，“歷史是重要的。其重要性不僅在于我們可以從歷史中獲取知識，還在于種種社會制度的連續(xù)性把現(xiàn)在、未來和過去連續(xù)在了一起。”[5]1回眸中華民族區(qū)域治理的傳統(tǒng)與經(jīng)驗，歷代中央政權(quán)的制度安排均包含了處理民族關(guān)系的“因俗而治”政策，其制度設(shè)計體現(xiàn)了直接方式與間接方式相結(jié)合、強化管理與羈縻安撫相補充的治理理念。如漢朝在新疆地區(qū)設(shè)立西域都護府、唐朝設(shè)立西安和北庭兩大都護府，秦、漢、唐在西南少數(shù)民族地區(qū)采用羈縻制等，均是對各民族群體分布不均衡、發(fā)展不充分的一種回應(yīng)；清朝在蒙古地區(qū)采用的盟旗制、在新疆維吾爾族集中地區(qū)采用的伯克制、在南方少數(shù)民族地區(qū)采用的土司制，以及在西藏地區(qū)派出駐藏大臣，通過冊封達賴、班禪施行的政教合一制，均體現(xiàn)了中國古代“得其民有道：得其心，斯得民也”①制度設(shè)計目標的實踐化。

習(xí)近平同志指出：“堅持在繼承中發(fā)展、在發(fā)展中創(chuàng)新，使黨的民族政策既一脈相承又與時俱進；堅持加強黨對民族工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷健全推動民族團結(jié)進步事業(yè)發(fā)展的體制機制?！盵6]事實上，支持少數(shù)民族行使自治權(quán)是中國共產(chǎn)黨的一貫主張，以民族區(qū)域自治的方式保證各民族一律平等是中國共產(chǎn)黨解決民族問題的基本形式。早在1931年《中華蘇維埃憲法大綱》就已提出了成立民族自治區(qū)域的主張，同時開啟了助力少數(shù)民族建立自治政權(quán)的努力；1938年中共六屆六中全會指出：蒙、回、藏、苗、瑤、畬各民族與漢族一樣擁有平等權(quán)利，在共同對日的原則下與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家，在民族雜居地區(qū)則設(shè)置由當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人員組成的委員會管理相關(guān)事務(wù)；1941年《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》提出依據(jù)民族平等的原則建立蒙、回民族自治區(qū)，隨后開始民族區(qū)域自治具體化的實踐，成立了少數(shù)民族自治區(qū)和自治鄉(xiāng)；1945年《對內(nèi)蒙工作的意見》將中國共產(chǎn)黨對內(nèi)蒙的基本方針確定為實行區(qū)域自治、建立自治政府，1947年4月內(nèi)蒙古人民代表會議通過內(nèi)蒙古自治政府組織大綱，5月1日內(nèi)蒙古自治區(qū)正式成立，這是中國共產(chǎn)黨建立的第一個省級自治區(qū)，其成功的制度經(jīng)驗和實踐范例開啟了新中國后民族區(qū)域自治制度推進的歷史進程。

作為新中國解決民族問題的基本制度，民族區(qū)域自治制度早在1949年通過的《共同綱領(lǐng)》就已得到明確，1952年頒布的《民族區(qū)域自治實施綱要》推進了這一制度建設(shè)的深入，1954年民族區(qū)域自治制度載入憲法，1984年《民族區(qū)域自治法》頒布和2001年《民族區(qū)域自治法》修訂實施，更是在理論和實踐兩個層面對這一制度的價值遵循、規(guī)范體系和普遍規(guī)定進行了系統(tǒng)闡釋。中國制定和實施了以民族區(qū)域自治法為核心的民族法系統(tǒng)，體現(xiàn)了中國特色解決民族問題制度、政策、法規(guī)相結(jié)合的善治。民族區(qū)域自治制度將國家一體下的自治、民族平等下的自治、民族團結(jié)下的共治整合到國家治理體系之中，為實行自治的民族群體提供了政治參與的空間、經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)力和法治保障的活力。正如戴維斯所言，“總的來說，中華人民共和國在少數(shù)民族地區(qū)比以前任何一個主權(quán)都贏得了更堅實的立足點。”[7]113

堅持各民族一律平等構(gòu)成了中國特色處理民族關(guān)系制度化表達的基本原則。平等權(quán)是由憲法確認并由國家強制力實施的最重要和最基本的權(quán)利，民族無論大小、先進與落后，均在政治、經(jīng)濟、文化、教育等一切方面享有平等權(quán)利，是民族區(qū)域自治制度闡發(fā)的核心要義。堅持民族團結(jié)是達致民族平等的必備條件，民族區(qū)域自治制度涵括民族團結(jié)制度性的組織模式、平等的制度對話和制度愿景的解釋方案，以及促進中華各族交往交流交融的實踐架構(gòu)。運用民族區(qū)域自治的制度邏輯，檢視復(fù)合民族共同體內(nèi)部的民族平等，延展于國家統(tǒng)一和民族自主的內(nèi)生邏輯，著力于社會治理與少數(shù)民族自身特點的結(jié)合；肯定“各個少數(shù)民族對中國的歷史都做過貢獻”[8]732的事實，把發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟和改善少數(shù)民族生活作為解決民族問題的根本任務(wù)，是“我們要和各民族講團結(jié)，不論大的民族、小的民族都要團結(jié)”[9]188的制度建構(gòu)和政策推行。在此之上，民族區(qū)域自治制度將民族一律平等的理念融入社會治理尤其是民族事務(wù)治理的實踐中，引導(dǎo)各族人民在中華情與民族情的交融中尊重差異、消除分歧、凝聚共識，并在現(xiàn)實性上對“我們國家的民族政策，是繁榮各民族的政策”[10]379進行了理論詮釋。

保證民族自治地方依法行使自治權(quán)構(gòu)成了中國特色處理民族關(guān)系制度化表達的法治前提。通常意義上的自治“意味著賦予一個地區(qū)享有特殊的政治地位，并且，它基于該地區(qū)存在著一種在族群或文化上與多數(shù)人不同的人口”[11]213-214。依法行使自治權(quán)，指民族自治機關(guān)享有管理本民族和本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)，享有制定自治條例等法律方面的權(quán)力，同時具有安排、管理、發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)的自主權(quán)，以及發(fā)展各項文化社會事業(yè)等方面的權(quán)力。運用“自治”“杠桿”聚焦民族問題，通過優(yōu)惠政策的賦予彰顯少數(shù)民族權(quán)利的法律保障，在現(xiàn)實性上指涉“凡是居民生活習(xí)慣特點或民族成分不同的國內(nèi)的各個區(qū)域，都應(yīng)當(dāng)享有廣泛的自我管理和自治”[12]332的制度設(shè)計理念。在此之上，民族區(qū)域自治制度對自治權(quán)的強調(diào)，不僅內(nèi)含保證各民族一律平等的制度訴求，而且涵蓋促進各民族共同發(fā)展的價值歸旨。

鞏固和發(fā)展社會主義民族關(guān)系構(gòu)成了中國特色處理民族關(guān)系制度化表達的重要內(nèi)容。堅持各民族團結(jié)奮斗、共同繁榮，助力于民族復(fù)興與民族發(fā)展的同步，是共同利益和目標之下各民族在自愿平等基礎(chǔ)上的聯(lián)合，是社會主義民族關(guān)系價值意蘊的深層次表達，是民族平等原則在民族關(guān)系構(gòu)建中的彰顯。民族區(qū)域自治制度以政治參與權(quán)、經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)保障等系列制度安排維護和發(fā)展社會主義民族關(guān)系，投射“形式平等”與“實質(zhì)平等”的統(tǒng)一，禁止任何形式的民族歧視和壓迫，以及破壞民族團結(jié)、制造民族分裂的行為，尊重少數(shù)民族語言文字和風(fēng)俗習(xí)慣，既反對“大漢族主義”，又反對狹隘的民族主義。在此之上，民族區(qū)域自治制度構(gòu)建平等、團結(jié)、互助、和諧民族關(guān)系的目標指向，是對中國唇齒相依、守望相助、榮辱與共等傳統(tǒng)民族關(guān)系主流的承認與尊重，是對“你中有我、我中有你”心理認同意識的強調(diào)，并在現(xiàn)實性上對“各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學(xué)習(xí)、相互幫助，像石榴籽那樣緊緊抱在一起”[13]進行了理論與實踐相聯(lián)系的再闡發(fā)。

二、民族區(qū)域自治制度的制度優(yōu)勢

作為一種由共同目標支持的活動，制度供給、政策激勵、外部約束的制度優(yōu)勢以利益調(diào)適為基礎(chǔ)，它所形塑的聯(lián)合行動是一個持續(xù)的過程。制度指涉權(quán)威作用的政治過程，即在不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建構(gòu)的一致和認同；制度建設(shè)內(nèi)蘊滿足需要的價值過程，即價值原則、結(jié)構(gòu)性要素、意義實存將活動過程和活動結(jié)果作為對象加以把握的關(guān)系；制度安排下的治理包含社會穩(wěn)定的制度過程，即權(quán)力的行使、目標的達致、績效的提升縮影的重要決策形成與社會發(fā)展的推動。從制度的功能角度透視制度與治理的關(guān)系，善治是治理的最高標準。在現(xiàn)實性上，“民族建設(shè)是國家建設(shè)成功的關(guān)鍵，直達國家的核心內(nèi)涵”[14]186，探索相差異的社會集團和民族群體共生共存的制度形式，不僅鏈接社會公正和民族建設(shè)政治原則的具體運用，而且銜接各民族群體多元性的歷史承認和一體化發(fā)展的現(xiàn)實滿足。從治理的過程和治理的結(jié)構(gòu)透視制度化下的治理是如何被組織起來，對治理的質(zhì)量進行評估不僅指涉制度效能的闡釋框架，而且指涉制度安排和施政動機為被保護者所承認，以及他們的利益訴求得到充分尊重的基礎(chǔ)，這是一種“制”與“治”相結(jié)合的“善治”。在此之上，制度邏輯的內(nèi)在化表達不僅內(nèi)蘊制度設(shè)計的合理性，而且外衍制度安排下社會“治理”的實踐性。審視“治理”實踐論證的制度形式，意味著社會問題解決方案尋求中的界限和責(zé)任，意味著集體行動和公共機構(gòu)之間的權(quán)力博弈，意味著制度制定和治理實施最終形成的社會之網(wǎng)。聚焦解決民族問題政治過程、價值過程和治理過程的制度優(yōu)勢，不僅投射民族政治理論發(fā)展和治理理念創(chuàng)新的實踐語境，以及共同體內(nèi)部價值認同與民族認同的現(xiàn)實場景，而且折射凝聚與離散二元對立歧義性耗散的消除，以及政治表達意向的拓寬和社會參與的拓展。

無產(chǎn)階級政黨歷來十分重視以制度安排的形式解決民族問題。在列寧那里，“奪得國家政權(quán)的無產(chǎn)階級的政策絕不是像資產(chǎn)階級民主制那樣從形式上宣布民族平等”[15]102，“只有對各民族利益極其關(guān)心，才能消除沖突的根源”[16]347。在批判超地域的“民族文化自治”和民族分離主義等錯誤思想的過程中，列寧提出了社會主義國家以民族區(qū)域自治制度處理民族關(guān)系的制度設(shè)計理念?！拔覀兘^不希望分離。我們希望有一個盡可能大的國家，一個盡可能緊密的聯(lián)盟”[17]717。在他看來，國家的根本問題是政權(quán)問題，民族區(qū)域自治意味著滿足各民族當(dāng)家做主的政權(quán)要求?！叭绻奖?，如果經(jīng)濟流通需要，為什么不能成立有50萬居民，甚至只有5萬居民的自治州。”[18]33事實上，民族區(qū)域自治的制度設(shè)計理念脫離了純粹的民族社會組織自治和純粹的民族領(lǐng)土單位自治，表征著自治與共治相得益彰的制度安排意旨。作為民族因素與區(qū)域因素、民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合體，民族區(qū)域自治將少數(shù)民族的自治權(quán)落實在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方管理體系中，自治地方的制度安排強調(diào)民族的共同參與和民主協(xié)商的原則，內(nèi)含保證國家統(tǒng)一、保障各民族共同管理國家權(quán)利的雙重制度設(shè)計思想。

作為無產(chǎn)階級國家學(xué)說的一部分，馬克思主義民族區(qū)域自治理論蘊聚統(tǒng)一的多民族國家解決民族問題制度設(shè)計實踐化的基本形式，體現(xiàn)了“對少數(shù)民族多讓步一些，多溫和一些，比讓步不夠、溫和不夠要好些”[19]632的制度設(shè)計要求。作為單一制國家結(jié)構(gòu)下的民族區(qū)域自治，多民族共有的區(qū)域性特征與各民族自身的獨特性兼容并蓄，無論是聚居的民族還是散居的民族同樣享有自治的權(quán)利。中國的民族區(qū)域自治制度不僅契合了少數(shù)民族的利益主張，而且兼顧了國家統(tǒng)一和各民族共同發(fā)展的價值訴求，因而具有穩(wěn)定的生命力。在民族自治地方各民族享有平等的政治法律地位，共擔(dān)建設(shè)責(zé)任、共享發(fā)展成果，表征了“中華民族多元一體”歷史傳統(tǒng)的再闡釋，是“統(tǒng)一的多民族國家”的制度規(guī)范?！吨腥A人民共和國憲法》《民族區(qū)域自治法》等法律法規(guī)，更是對“沒有國家團結(jié)統(tǒng)一，就談不上民族區(qū)域自治”的制度設(shè)計理念進行了強調(diào)，其民族平等的法律規(guī)范鏈接國家整體利益和各民族具體利益，在保障各民族團結(jié)進步共同發(fā)展的同時，彰顯各民族當(dāng)家做主的權(quán)利，是中華民族共同體意識核心要義外顯的制度化表征。

在現(xiàn)實性上，堅持和完善民族區(qū)域自治制度具有保障各民族一律平等的顯著優(yōu)勢。以各民族一律平等為宗旨的制度設(shè)計，承認差異性和多樣性，保證所有公民的合法權(quán)利，彰顯巨大的包容性。將各民族的平等權(quán)利納入制度設(shè)計的綜合考量，民族區(qū)域自治著力于“大雜居、小聚居、交錯雜居”的空間分布，針對性地鏈接聚居的自治少數(shù)民族特色、自治區(qū)內(nèi)社會發(fā)展?fàn)顩r和民族關(guān)系特點，統(tǒng)合自治少數(shù)民族與區(qū)域內(nèi)其他民族的關(guān)系，是兼顧各民族要求和利益自治與共治的統(tǒng)一。就此而言，各民族一律平等的制度保證彰顯了共同體內(nèi)部人民當(dāng)家作主的政治本質(zhì)與蘊涵，走出了一條中國特色解決民族問題的正確道路，進而克服了個人權(quán)利單向度演進的西方古典自由主義悖論，走出了這一理論所造成的民族權(quán)利事實上不平等的制度困境。在共同體政治實踐的基礎(chǔ)上，民族區(qū)域自治制度的建設(shè)不僅是相差異的民族群體顯示自身存在和政治參與的現(xiàn)實需要，而且是民族國家實現(xiàn)共同發(fā)展的普遍要求，是共同體內(nèi)部整體民族關(guān)系的現(xiàn)實調(diào)整，是克服傳統(tǒng)民族理論“排他”和“從屬”兩大局限性的政治滿足。隨著制度保證下各民族群體平等意識的增強，進一步推動和完善民族權(quán)利保證的共同體框架和實踐體系，充分顯示了各民族自身建設(shè)和整體發(fā)展的制度優(yōu)勢。

堅持和完善民族區(qū)域自治制度具有鑄牢中華民族共同體意識的顯著優(yōu)勢。作為交往的主體，人類歷史上任何形式的共同體，都必須以凝聚的內(nèi)在基點為核心開展群體活動，由權(quán)利和義務(wù)關(guān)系規(guī)定的個體與群體關(guān)系組成了社會結(jié)構(gòu)；作為各種利益的實際載體和基本表述單位，復(fù)合民族共同體自身的存在意味著內(nèi)部不同民族群體利益訴求的并蓄。作為反映中華民族共同體存在的社會意識，中華民族共同體意識內(nèi)蘊了多元一體的身份歸屬意識、文化共生的價值凝聚意識、命運交融的利益共享意識。鑄牢中華民族共同體意識作為一個系統(tǒng)理論的提出，不僅表征著馬克思主義共同體思想的現(xiàn)實延展，而且表征著馬克思主義民族理論與中國民族問題相結(jié)合的結(jié)構(gòu)性闡釋，是中華民族歷史發(fā)展和現(xiàn)實演繹的理論總結(jié)。堅持和完善民族區(qū)域自治制度，在現(xiàn)實性上指向了民族關(guān)系的群體意義生成、社會情境的身份話語呈現(xiàn)、民族文化認同共律的價值語境。民族區(qū)域自治制度的設(shè)計理念，凸顯了文化認同在民族凝聚關(guān)系中的地位和作用，聚焦了民族政治質(zhì)量的深入評估，以及相關(guān)法律制度、理論政策、實踐運行效果的深度考察，為鑄牢中華民族共同體意識的群體互動詮釋了承認與尊重的制度考量。具象之，共同體內(nèi)各民族平等的制度建設(shè)，在社會結(jié)構(gòu)和民族凝聚交互作用的機理下，對中華民族共同體意識的內(nèi)容結(jié)構(gòu)、本質(zhì)特質(zhì)、價值意蘊進行制度闡釋和治理詮釋，充分彰顯了鑄牢中華民族共同體意識的制度優(yōu)勢。

堅持和完善民族區(qū)域自治制度具有實現(xiàn)中華民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的顯著優(yōu)勢。民族區(qū)域自治制度的提出，聚焦民族關(guān)系的本質(zhì)、探究民族現(xiàn)象的根源、解讀民族過程的展示、審視民族政策的時效，深入理解守望相助的民族關(guān)系，尋求共同繁榮發(fā)展的民族問題癥結(jié)和解決方案；強調(diào)共同團結(jié)奮斗基礎(chǔ)上生存權(quán)、安全權(quán)、健康權(quán)的制度保障，以及每一個民族和每一位民族成員共同繁榮發(fā)展的制度實施，通過制度安排揭示、闡發(fā)、肯定民族成員的特定身份，為各民族團結(jié)奮斗的關(guān)系整合提供強大的組織力量。實踐中，堅持各民族發(fā)展獨特性和區(qū)域發(fā)展普遍性的統(tǒng)一，綜合考量區(qū)域規(guī)模、民族關(guān)系、發(fā)展向度等影響要素，突出中華各民族的歷史同在性、情感共通性和文化共生性，通過制度完善和社會治理承認、尊重、整合差異，創(chuàng)新更高層次和更具包容性的制度認同；堅持民族因素與區(qū)域因素的結(jié)合，更加細化相差別的區(qū)域政策實施，深入考量全面建設(shè)小康社會中的民生問題，著重解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧攻堅、生態(tài)環(huán)境保護等基本問題，充分凸顯了促進各民族共同繁榮的制度優(yōu)勢。

三、民族區(qū)域自治制度效能轉(zhuǎn)化的實現(xiàn)范式

“按既定的用法，范式就是一種公認的模型或模式”[20]161，民族區(qū)域自治制度效能轉(zhuǎn)化的實現(xiàn)范式，不僅內(nèi)蘊鏈接不同范例的模型，而且外衍獲得廣泛共識的模式。闡釋中國特色處理民族關(guān)系的制度邏輯，其制度優(yōu)勢投射治理效能的實現(xiàn)，有賴于國家治理體系中的制度聚焦框架和制度執(zhí)行能力向國家治理能力轉(zhuǎn)換的參照系。其中，建立平等的民族關(guān)系的理論要素、鑄牢共同體意識的社會心理要素、促進民族發(fā)展的實踐要素，共同組成新時代發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度效能釋放的敘事網(wǎng)絡(luò)。從這一網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)性功能出發(fā)，透視治理主體與治理客體的關(guān)系共律、審視多民族國家解決民族問題的制度表意、檢視把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的脈動，指涉多民族國家利益分配機制的工作效能、利益過程與利益行為制度求解的效益實現(xiàn)，體現(xiàn)民族成員權(quán)利關(guān)系與共同體規(guī)約制度中介所發(fā)揮的作用。事實上，制度設(shè)計理念的治理效能釋放，有賴于處理民族關(guān)系的制度解決方案以及共同體內(nèi)部社會保障行為有序的制度表達，不僅鏈接社會支持的制度運行效率，而且銜接制度實施者履行職責(zé)的能力，即“每個政治共同體若要生存，就必須尋求建立這種支持的龐大儲備，以便需要時從中吸取支持”[21]391。因此，制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化，影響和規(guī)定了民族國家利益調(diào)適的路徑、方向和歸旨，助推鑄牢中華民族共同體意識的外在化轉(zhuǎn)換。

民族區(qū)域自治制度倡導(dǎo)的“共建共治共享”，關(guān)注以實現(xiàn)公共目標為主旨的政治權(quán)力使用方式和處理民族關(guān)系的治理效果，契合共同建設(shè)中華民族的“共建”、共同發(fā)展中華民族的“共擔(dān)”、共同享有中華文化和發(fā)展成果的“共享”等中華民族共同體意識的核心要義。在羅西瑙那里，治理是通行于規(guī)制空隙之間的制度安排，是在相互競爭的利益之間發(fā)揮調(diào)適作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序[22]9；在庫伊曼和弗利埃希那里，治理是一種由共同的目標支持的活動，依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動[23]2-3。實踐中，自治權(quán)設(shè)計理念的下沉，具象為處理民族關(guān)系的政策實踐和社會規(guī)則，內(nèi)蘊特定的國家權(quán)力，強調(diào)在《憲法》與《民族區(qū)域自治法》等制度體系規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，民族自治地方的自治機關(guān)依照本地的社會發(fā)展?fàn)顩r自主管理本地方和本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。作為憲法和民族區(qū)域自治法意態(tài)轉(zhuǎn)換的產(chǎn)物，民族區(qū)域自治制度的建構(gòu)強調(diào)民族自治與區(qū)域自治的雙重律動、經(jīng)濟因素與政治因素的相互補充、聚居民族和雜居民族的權(quán)利共享，具有總體層面的規(guī)范意義。

中國特色處理民族關(guān)系的制度優(yōu)勢向國家治理效能的轉(zhuǎn)換，有賴于制度設(shè)計理念與制度實踐邏輯結(jié)合中的互動，表現(xiàn)這一關(guān)系的本質(zhì)往往是多民族國家利益過程與利益行為復(fù)雜多變的合題與求解。從制度理論和治理信條中抽取的管理信念，使治理效能的轉(zhuǎn)換聚焦鑄牢共同體意識內(nèi)容框架、因果樣式、解釋方案的制度支撐，投射更高層次、更具包容性的民族認同和帶有廣泛性和根本性的利益整合。事實上，民族區(qū)域自治制度的治理效能轉(zhuǎn)化反映了各民族群體普遍參與的社會憑藉，突出了共同體意識映照的“互助—認同”心理與個體成員“內(nèi)聚—親合”的社會觀感，它所建立和延展的民族關(guān)系質(zhì)量評估體系與民族發(fā)展指標系統(tǒng)的制度表意，揭示了共同體內(nèi)部各民族平等制度建設(shè)的共同體指向，以及民族成員政治參與社會化進程的實際肯定。其中，制度效能釋放的同類價值意識，不僅影響了鑄牢共同體意識價值共生的深度交融，而且影響了各民族群體凝聚演繹的信任、平等與合作。

在現(xiàn)實性上，打牢中華民族共同體思想基礎(chǔ)是把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能的前提。制度的治理效能轉(zhuǎn)化助力于傳統(tǒng)治理觀念的轉(zhuǎn)變，助益于對狹隘民族主義思想的超越和一個更高水平、更大范圍內(nèi)的思想共融與現(xiàn)實對接。發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度在新時代與鑄牢共同體意識的實踐要求相聯(lián)系，“這些統(tǒng)一性的頭緒自然是存在于社會系統(tǒng)和社會結(jié)構(gòu)的最高的控制論層序之中——尤其是存在于價值和規(guī)范之中。”[24]135通過共同體思想基礎(chǔ)的打牢提升治理效能的轉(zhuǎn)換，需堅持不懈開展馬克思主義祖國觀、民族觀、文化觀、歷史觀宣傳教育，用辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀與方法論審視國家、民族、文化、歷史的本質(zhì)意涵和發(fā)展向度，從根基性、價值性、政治性等維度，開啟從實然走向應(yīng)然、從經(jīng)驗走向?qū)嵺`的否定之否定；需闡發(fā)中華民族生存方式的民族意蘊、從“多元”走向“一體”的發(fā)展根脈，從穩(wěn)定的社會歷史聯(lián)系中凸顯中國特色處理民族關(guān)系的制度安排，詮釋中華民族共同體的內(nèi)聚性和包容性，凝聚中華民族共同體的文化聯(lián)系和價值共識；需通過政治觀念整合、文化觀念貫通、民族精神弘揚詮釋共同體承認與認可的思想自覺，促進制度效能轉(zhuǎn)化。

加強各民族交往交流交融是把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能的關(guān)鍵。制度的治理效能轉(zhuǎn)化需要共同體內(nèi)各民族群體的和諧共生，助力于正確處理個體之間、群體之間、個體與群體之間的利益關(guān)系，助益于在認同的基礎(chǔ)上進行制度理念的頂層設(shè)計和實踐推進。通過交往空間和交融共生的拓展提高治理效能轉(zhuǎn)換，需全面深入持久開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建，用多樣性中鞏固統(tǒng)一、差異性中保持和諧的創(chuàng)建原則，提高憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定的落地對接度，遵循多元中熔鑄一體、一體中展演多元，用包容多樣的共同心理培育促進民族成員共同進步的精神整合，強化親和力與向心力；需充分發(fā)揮國旗、國徽、國歌、慶典等表現(xiàn)民族團結(jié)的重要標志，以共享的歷史記憶和現(xiàn)實的文化形式，夯實民族成員對中華民族、中華文化、“中國夢”的身份歸屬、價值凝聚和利益共享，提升民族團結(jié)進步教育的到達率、覆蓋率和影響力；需緊扣民族交往交流交融的關(guān)系鏈，從各民族對象性交往、對象性交流、對象性交融成果轉(zhuǎn)換的意義域中，投射制度效能轉(zhuǎn)化的客觀關(guān)系系統(tǒng)、力量關(guān)系構(gòu)型和主觀見之于客觀的中介，實現(xiàn)“畫最大的同心圓”的教育歸旨，推動制度效能轉(zhuǎn)化。

不斷滿足人們對美好生活的追求、提高各族群眾的生活水平是把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能的歸宿。在馬克思那里，“思想的歷史除了證明精神生產(chǎn)隨著物質(zhì)生產(chǎn)的改造而改造，還證明了什么呢？”[25]51正因為歷史進程中的決定性因素是現(xiàn)實生活的再生產(chǎn)，人們在創(chuàng)造物質(zhì)和精神財富的同時亦創(chuàng)造了自身的社會關(guān)系，通過利益表現(xiàn)出來的“經(jīng)濟條件歸根結(jié)底制約著歷史的發(fā)展”[26]199，它是“使廣大群眾、使整個整個的民族，并且在每一個民族中間又是使整個整個階級行動起來的動機?！盵27]304因此，“實行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟搞好，那個自治就是空的”[28]167。制度的治理效能轉(zhuǎn)化助力于實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中國方案的具體化，助益于建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國中國智慧的實踐化，在根本性上投射了民族區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不充分問題的解決。通過滿足人們對美好生活的追求提振治理效能的轉(zhuǎn)化，需支持和幫助民族地區(qū)加快發(fā)展，關(guān)注各民族群體物質(zhì)生活需要的不斷產(chǎn)生和不斷滿足，落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、共享”的發(fā)展理念；需充分發(fā)揮少數(shù)民族區(qū)域資源豐富、水系源頭、生態(tài)屏障的地緣優(yōu)勢，以西氣東輸、北煤南運、西電東送、南水北調(diào)等大型工程為龍頭，實現(xiàn)優(yōu)勢互補；需加強經(jīng)濟的基礎(chǔ)作用，以“兩個一百年”奮斗目標的推進為支點切入共同體經(jīng)濟滋養(yǎng)的實際，實現(xiàn)西部地區(qū)地大物博和東部地區(qū)經(jīng)濟領(lǐng)先的雙向律動，延伸制度效能轉(zhuǎn)化。

注釋：

①出自《孟子·離婁上》。