農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定立法淺議

□文/劉武平

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 湖南·吉首）

［提要］ 隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)村金融發(fā)展備受關(guān)注。農(nóng)村信用合作社是農(nóng)村金融發(fā)展中最具代表性的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》對(duì)農(nóng)村信用合作社的相關(guān)職能以及工作內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，但尚存在一些缺陷。為克服這些缺陷，應(yīng)根據(jù)有關(guān)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行完善。

目前，我國為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制定了許多政策和法規(guī)，其中就包括《農(nóng)村信用社合作管理規(guī)定》。雖然該部法規(guī)深入農(nóng)村，但相關(guān)規(guī)定較為簡單，缺乏細(xì)節(jié)性規(guī)范的具體構(gòu)建，并不能完全適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的金融服務(wù)要求。本文通過考察，嘗試為我國農(nóng)村金融服務(wù)法律機(jī)制可操作性規(guī)則的具體構(gòu)建提供有益思路。

一、立法對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)法律制度的完善

在立法意義上，《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》對(duì)我國農(nóng)村金融服務(wù)法律制度的相關(guān)立法具有補(bǔ)白性突破。主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

（一）創(chuàng)新金融服務(wù)機(jī)構(gòu)開設(shè)模式，適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際情況。農(nóng)村信用合作社由中國人民銀行批準(zhǔn)成立，由社員入股組成。它與一般金融服務(wù)機(jī)構(gòu)最大的不同就是實(shí)行社員民主管理，是一個(gè)切實(shí)扎根在農(nóng)村的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。中國人民銀行對(duì)農(nóng)村信用合作社的實(shí)際主導(dǎo)為那些有貸款剛需的農(nóng)戶提供了一定的保障，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大力推進(jìn)，《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》作為專門針對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的立法，成功推動(dòng)我國農(nóng)村金融服務(wù)的發(fā)展，在一定程度上補(bǔ)足了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金的短板問題。

（二）明確貸款對(duì)象，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。傳統(tǒng)商業(yè)銀行貸款手續(xù)復(fù)雜、要求高，許多農(nóng)戶因沒有可抵押財(cái)產(chǎn)而喪失貸款機(jī)會(huì)。但是《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》第二十七條對(duì)貸款對(duì)象進(jìn)行了限制，并且規(guī)定貸款不低于總額的百分之五十，貸款優(yōu)先滿足種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)戶生產(chǎn)資金需要，對(duì)于農(nóng)村貸款難、貸款資金不足的問題，農(nóng)村信用社能給予很好解決。同時(shí)，《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》主要傾向于農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步建設(shè)起到了推動(dòng)作用。相比于傳統(tǒng)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，這明顯更加適應(yīng)農(nóng)村的發(fā)展需要。正因明確了農(nóng)戶為主要貸款對(duì)象，《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》的頒布體現(xiàn)了政策對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視。

二、立法存在的缺陷

任何一部法規(guī)都不能為現(xiàn)實(shí)問題提供盡善盡美的法律依據(jù)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展近年來才得到重視，更不可能有完全規(guī)范的制度來保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定地發(fā)展。總體來說，《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》還存在以下問題需要解決：

（一）沒有單獨(dú)的條文對(duì)貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行說明，無法做到完全服務(wù)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，農(nóng)村信用合作社的貸款業(yè)務(wù)適用該法的有關(guān)規(guī)定。這就從法律上將農(nóng)村信用社與其他商業(yè)銀行的運(yùn)作一視同仁，使得農(nóng)村信用合作社名義上特殊獨(dú)立，實(shí)際上卻無法獨(dú)立，農(nóng)村信用合作社為農(nóng)服務(wù)得不到法律保障。作為專門規(guī)范農(nóng)村信用合作社的《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》也并沒有突出其貸款業(yè)務(wù)與普通商業(yè)銀行的區(qū)別，導(dǎo)致農(nóng)村信用合作社與一般金融服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)農(nóng)業(yè)方面并沒有根本性的不同。而且農(nóng)村信用合作社的資金來源主要為入社社員的股本、企業(yè)的公積金，還有吸收農(nóng)村地區(qū)居民的存款，在金融業(yè)務(wù)方面比之其他金融機(jī)構(gòu)具有更大的不穩(wěn)定性，大部分農(nóng)村信用合作社為追逐利益，信用社資金并未做到“用之于農(nóng)”，反而流往大城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，這就違背了信用社成立的初衷。另外，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展水平還處在一個(gè)低水平階段，再加之農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高損失率、高賠付率，很多金融機(jī)構(gòu)都不愿意為支農(nóng)貸款提供擔(dān)保，這就使得農(nóng)村信用合作社不得不提高農(nóng)業(yè)貸款的門檻，這一惡性循環(huán)加重了農(nóng)民貸款的難度。

（二）未與一般商業(yè)銀行進(jìn)行區(qū)分，管理制度混亂，無法突出農(nóng)村金融的特殊性?！掇r(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》第六條第二款規(guī)定“農(nóng)村信用社接受行業(yè)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)制度管理”，除上文提到的信貸政策以外，這一規(guī)定更是沒有明確農(nóng)村金融與城鎮(zhèn)金融的界限。這一規(guī)定實(shí)則是使農(nóng)村金融制度配合城鎮(zhèn)金融制度的轉(zhuǎn)變，而忽視了客觀的事實(shí)。此條款致使農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)往城鎮(zhèn)商業(yè)銀行的制度上靠攏，一方面農(nóng)村信用合作社與商業(yè)銀行相比沒有競爭力，另一方面又讓農(nóng)村信用社不甘于按照農(nóng)村金融發(fā)展模式提供服務(wù)。彭克強(qiáng)、陳池波認(rèn)為，農(nóng)信社改革的方向應(yīng)該是商業(yè)金融或者政策性金融，并提出通過增加發(fā)展、漸進(jìn)發(fā)展，擺脫農(nóng)信社目前的困境。筆者認(rèn)為，上述做法確實(shí)能解決農(nóng)村信用社的發(fā)展問題，但是并不能解決農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)歸屬以及金融服務(wù)性質(zhì)的根本缺陷。農(nóng)信社的創(chuàng)立初衷應(yīng)當(dāng)是致力于解決“三農(nóng)”問題，如若農(nóng)信社向商業(yè)金融方向發(fā)展，則完全忽略了農(nóng)村與城鎮(zhèn)金融的本質(zhì)區(qū)別，不過是在農(nóng)村發(fā)展又一商業(yè)銀行，無法解決實(shí)際的“三農(nóng)”困境。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體沒有外部資金支持、自身難以維持發(fā)展的時(shí)候，必須實(shí)施破產(chǎn)清算的市場退出機(jī)制，這意味著這個(gè)經(jīng)濟(jì)體的消失。但是由于農(nóng)村信用合作社的特殊地位，如果實(shí)施市場退出機(jī)制就意味著農(nóng)民的破產(chǎn)，很顯然這是國家不能接受的。所以，國家對(duì)農(nóng)信社大力扶持，對(duì)農(nóng)信社的清退慎之又慎，這就導(dǎo)致農(nóng)信社管理階層改善自身機(jī)制的動(dòng)力缺失，加之農(nóng)信社內(nèi)部管理本身比較混亂，作為實(shí)際控制人的社員對(duì)農(nóng)信社并未擁有絕對(duì)控制權(quán)，大部分農(nóng)信社管理層并不會(huì)按照章程召開社員代表大會(huì)，選拔和任免權(quán)也都集中在高層管理者手上，“自己管理自己，自己監(jiān)督自己”現(xiàn)象大范圍存在，這大大阻礙了農(nóng)信社金融服務(wù)水平和能力的提高。

（三）對(duì)農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)制度未進(jìn)行明確規(guī)定。在金融制度中最為核心、最為關(guān)鍵的其實(shí)就是產(chǎn)權(quán)制度，選擇怎樣的產(chǎn)權(quán)模式直接決定了金融機(jī)構(gòu)在組織體制上采取何種模式。農(nóng)村信用社自成立后進(jìn)行過數(shù)次產(chǎn)權(quán)及制度的改革，但是沒有徹底地改變農(nóng)信社經(jīng)年累月積累下來的沉疴舊疾，農(nóng)信社依然存在創(chuàng)新誤區(qū)和創(chuàng)新不足等問題。我國《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》雖然有明確指出我國農(nóng)村信用合作社是社員入股并且實(shí)行社員民主管理的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，但是這僅僅只是農(nóng)信社表面的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)際上我國農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)所有者是國家或者地方政府，產(chǎn)權(quán)主體較為含糊、混亂不清，這就使得社員真正的權(quán)利得不到保障，社員不能正常合理行使自己的權(quán)利，從而使真正意義上的合作制變?yōu)橐患埧照?。另外，由于農(nóng)信社社員入股機(jī)制的規(guī)定，導(dǎo)致股權(quán)分散，大部分社員由于入股份額少，對(duì)農(nóng)信社的管理并不上心，這也導(dǎo)致了農(nóng)信社的低自我發(fā)展能力。助農(nóng)政策每年都在強(qiáng)調(diào)和頒布，農(nóng)信社的金融滲透程度也在不斷提高，但是自我發(fā)展能力卻跟不上金融滲透度。由于產(chǎn)權(quán)制度的不明確，導(dǎo)致農(nóng)信社普遍發(fā)展緩慢，在助農(nóng)方面起到的作用始終有限。

三、完善對(duì)策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，相應(yīng)調(diào)整《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》貸款規(guī)定?！掇r(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》無法做到與普通金融機(jī)構(gòu)在服務(wù)于農(nóng)方面的區(qū)別，究其原因在于我國在農(nóng)村信用合作社方面的相關(guān)立法不完善。當(dāng)前我國助推“三農(nóng)”發(fā)展，扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根本保障還在于完善相關(guān)立法，給予農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特殊的發(fā)展條件。應(yīng)該針對(duì)農(nóng)村貸款難的問題進(jìn)行解決。《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》推出的小額信貸政策，信譽(yù)良好、有償還能力，并且長期居住在信用社轄區(qū)內(nèi)的有農(nóng)業(yè)戶口以及完全有民事行為能力的自然人才能申請(qǐng)，而且信貸額度又相對(duì)較低。這一規(guī)定對(duì)部分想要發(fā)展種養(yǎng)業(yè)的貧困農(nóng)戶來說顯然是很難達(dá)到的。若法律規(guī)定可以適當(dāng)放寬關(guān)于農(nóng)村信用合作社的信貸政策，比如在稅費(fèi)繳納上制定專門的農(nóng)村信用合作社納稅政策，讓農(nóng)信社有更多發(fā)揮空間，解決更多農(nóng)戶貸款難的問題。針對(duì)普遍存在的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題，可以制定相應(yīng)的政策對(duì)企業(yè)的農(nóng)業(yè)擔(dān)保進(jìn)行保護(hù)，解決金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保農(nóng)業(yè)貸款的后顧之憂，這樣可以下放農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款的門檻。另外，不良貸款也是大部分農(nóng)信社要面臨的難題，不良貸款的占比過大會(huì)直接影響農(nóng)信社的可持續(xù)發(fā)展。優(yōu)化農(nóng)信社的管理制度，明確分工，制定專門的貸款審核方案，既不讓真正有需要的農(nóng)戶“貸款難”，也不能讓農(nóng)信社過分承擔(dān)不良貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（二）因地制宜，探索農(nóng)信社多樣發(fā)展道路?；谠摽畲嬖诘膯栴}，要在保留農(nóng)村金融特殊性的基礎(chǔ)上，改革農(nóng)村信用合作社的管理機(jī)制和法律規(guī)范。應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)范，對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門的設(shè)置和明確的劃分，有了相對(duì)完善的法律作為支撐，《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》可相應(yīng)地增加條款，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況，增加業(yè)務(wù)條款，與普通商業(yè)銀行進(jìn)行區(qū)分。如，抵押貸款的抵押物不局限于不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)抵押，可以設(shè)置農(nóng)業(yè)企業(yè)股份抵押等。同時(shí)，地方政府可以借鑒國外合作金融的經(jīng)驗(yàn)，例如美國的多元復(fù)合體制，在這種體制下，政府對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入大量資金，有相對(duì)較完整的法律制度以及金融機(jī)構(gòu)保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種模式值得我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)借鑒；還有德國單元金字塔式體制，在這種體制下，上層機(jī)構(gòu)服務(wù)于下層機(jī)構(gòu)，農(nóng)信社對(duì)社員負(fù)責(zé)，這種明顯的合作制模式，對(duì)于中部地區(qū)或者二三線城市有一定的借鑒意義。國外的模式不能照搬照抄，但是在實(shí)踐中我們可以吸取其他國家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)用到自身，地方政府也應(yīng)充分考慮到地域帶來的經(jīng)濟(jì)以及文化等各方面的區(qū)別，尋找適合自己的農(nóng)信社發(fā)展道路。在改革農(nóng)村信用合作社發(fā)展模式上，也不能盡數(shù)區(qū)別對(duì)待，要有統(tǒng)一的規(guī)章制度對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行約束，這就對(duì)《農(nóng)村信用合作社管理?xiàng)l例》相關(guān)條款提出了挑戰(zhàn)，既要顧及地域的差異，又要統(tǒng)一規(guī)章，在制定的時(shí)候要給農(nóng)信社管理人員留出足夠的解釋權(quán)，給予基層農(nóng)信社管理人員一定的執(zhí)行空間。在這種情況下，農(nóng)村信用合作社的發(fā)展必然離不開政策的扶持，政策性支持必然會(huì)使農(nóng)村信用社改革朝著政策性銀行方向發(fā)展。

（三）明確農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)歸屬，重整農(nóng)信社內(nèi)部管理漏洞。信用社產(chǎn)權(quán)制度改革是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀要求，是深化農(nóng)村信用社改革的重要取向，主要包括明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善法人治理結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制等內(nèi)容。針對(duì)該問題，筆者認(rèn)為《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》應(yīng)起到明確產(chǎn)權(quán)的作用，相應(yīng)地制定有關(guān)規(guī)定，讓農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)回歸到廣大社員手中，同時(shí)國家和政府應(yīng)起到輔助作用，給予政策幫扶，讓農(nóng)村信用合作社真正做到“為農(nóng)服務(wù)”。在此過程中，社員入股的股金是明晰產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵，要理順股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)信社法人的治理結(jié)構(gòu)。首先，社員的入股股金要按照比例進(jìn)行劃分，原來不管入股多或者少都只持有一票的制度降低了社員管理的積極性，對(duì)于入股的分紅和利息制度可以適當(dāng)參考公司的股權(quán)制度，按照股份的大小對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行管理，但是必須認(rèn)可社員代表大會(huì)的決定性地位，并且要受上級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，在保證農(nóng)信社管理結(jié)構(gòu)步入正軌之前，權(quán)力的下放要受到限制。其次，要降低農(nóng)信社的補(bǔ)貼依賴指數(shù)。降低補(bǔ)貼依賴指數(shù)的關(guān)鍵是提高自我發(fā)展能力，這就需要農(nóng)信社從內(nèi)部開始，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)部管理機(jī)制，清算不良貸款，實(shí)現(xiàn)農(nóng)信社的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和操作可持續(xù)發(fā)展，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和農(nóng)村信用合作社自身機(jī)制和經(jīng)營管理水平達(dá)到一定層次。重整農(nóng)信社內(nèi)部管理漏洞是解決農(nóng)信社助農(nóng)問題的“先鋒軍”。隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)村金融服務(wù)也越來越多樣化，但是相對(duì)較高的金融滲透程度與低自我發(fā)展能力不相匹配。提高農(nóng)信社自我發(fā)展能力的第一步就是整頓農(nóng)信社“任人唯親”的現(xiàn)象。由于內(nèi)部管理機(jī)制和產(chǎn)權(quán)制度的老化甚至缺失，“任人唯親”這一現(xiàn)象并不罕見，《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》應(yīng)加強(qiáng)在這方面的制度制約，要有明確的條文規(guī)定農(nóng)信社的職位任免，減少渾水摸魚的機(jī)會(huì)。同時(shí)，必要的激勵(lì)機(jī)制也是需要的，有效的激勵(lì)機(jī)制能調(diào)動(dòng)相關(guān)人員參與管理的熱情，而且也是現(xiàn)實(shí)所需。最后，農(nóng)信社不像一般企業(yè)或者機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)清算，因此農(nóng)信社普遍發(fā)展怠惰，內(nèi)部難題層出不窮。國家應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策刺激農(nóng)信社內(nèi)部斗志，《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》也可制定一定的鼓勵(lì)措施，比如企業(yè)的分紅以及年終獎(jiǎng)勵(lì)或者工資績效機(jī)制等。雖然這個(gè)過程實(shí)行起來會(huì)很漫長，但是對(duì)于農(nóng)信社以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展有著不可磨滅的意義。