農(nóng)村養(yǎng)老保障制度改革探索

□文/劉桂星

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 陜西·西安）

［提要］ 迄今為止，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系依然存在諸多短板，如政策法規(guī)尚未健全、農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式難以為繼、資金籌集與基金管理方式存在問題、農(nóng)村居民參保觀念有待加強(qiáng)等。而上述問題根本歸因，可追溯到政府責(zé)任的缺位、現(xiàn)行戶籍和土地制度的制約、村民觀念落后等原因。因此，有必要切實(shí)推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的健全與完善，從法律制度、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、基金籌資及管理和村民積極性等方面探索改革路徑，切實(shí)解決我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老保障困擾。

目前，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)跨越式提升，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時(shí)期下，人口老齡化問題日益嚴(yán)重，隨之而來(lái)的是農(nóng)村養(yǎng)老保障問題所造成的挑戰(zhàn)。截至2020 年，我國(guó)農(nóng)村總?cè)藬?shù)中有23.8%為60 周歲以上的老年人口，相比于城市老年人口占比多出8%。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，至2035 年，該比例將上升超過37 個(gè)百分點(diǎn)，屆時(shí)農(nóng)村老年人口比例將比城鎮(zhèn)約多出13%，并預(yù)測(cè)今后30 年內(nèi)我國(guó)農(nóng)村人口老齡化程度將居高不下，農(nóng)村老齡化問題將持續(xù)發(fā)展。

社會(huì)保障制度是國(guó)家設(shè)計(jì)的一項(xiàng)通過國(guó)家收入再分配來(lái)維護(hù)社會(huì)公平與正義、促進(jìn)社會(huì)和諧的基本制度，而養(yǎng)老保障制度作為其最重要的一項(xiàng)內(nèi)容，存在的意義不容忽視。此項(xiàng)制度正是旨在緩解廣大群眾養(yǎng)老壓力、解決國(guó)民養(yǎng)老困境。養(yǎng)老保障制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的前提要素，也是發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)必不可少的重要保障。然而迄今為止，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度依然在諸多方面存在短板，所以探究我國(guó)養(yǎng)老保障制度中存在的問題并進(jìn)行優(yōu)化路徑探索，是當(dāng)前的關(guān)鍵任務(wù)。

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨的困境

（一）法律法規(guī)不健全。首先，在政策法規(guī)方面，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系亟待健全?，F(xiàn)今所施行的相關(guān)政策多以指導(dǎo)條例、會(huì)議通知等方式下達(dá)至區(qū)域政府，社會(huì)保障政策的制定、落實(shí)環(huán)節(jié)皆缺乏穩(wěn)定性與規(guī)范性。其次，國(guó)家補(bǔ)貼相關(guān)法律制度尚未建立健全，無(wú)法從根本上保障村民養(yǎng)老權(quán)益。法律制度是政策落實(shí)的根本保障，尤其對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障而言更為重要。不僅如此，由于無(wú)法可依，不同區(qū)域政府有關(guān)養(yǎng)老保障工作的決策與落實(shí)工作未能統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，極易導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)政策落實(shí)過程出現(xiàn)責(zé)任推諉或臨時(shí)變更現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的有序推進(jìn)造成極大困擾。我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策的主要依據(jù)，源自民政部門制定的《我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（以下簡(jiǎn)稱《基本方案》）和國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部門制定的《關(guān)于進(jìn)一步做好我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見的通知》兩個(gè)不具法律性的文件，而此類文件并不具備法律效力，無(wú)法保證相關(guān)規(guī)章政策的權(quán)威性。并且隨著社會(huì)城市化、現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的深入，相關(guān)機(jī)制已經(jīng)難以滿足我國(guó)農(nóng)村居民對(duì)于養(yǎng)老保障的需求，更加無(wú)法契合城鄉(xiāng)二元化發(fā)展格局的法律保障訴求，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系陷入發(fā)展困境。

（二）農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式難以為繼?，F(xiàn)代化、工業(yè)化使家庭功能由原來(lái)的集中型向分散型轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的幾世同堂的生活正受到前所未有的沖擊。首先，因?yàn)檗r(nóng)作物升值空間小，且生活壓力加大，鄉(xiāng)村適齡青年不斷涌入城市尋求就業(yè)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致農(nóng)村空巢老人與日俱增，家庭養(yǎng)老的功能衰退，老年人缺乏精神慰藉和生活照料。其次，農(nóng)民工在城市化過程中所感受到的外界環(huán)境的變化，使孝敬父母、贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)觀念遇到前所未有的挑戰(zhàn)，分散了家庭的凝聚力。最后，生活節(jié)奏的加快、競(jìng)爭(zhēng)壓力的增大，使大多數(shù)年輕人疲于應(yīng)付工作的挑戰(zhàn)和社會(huì)的壓力，無(wú)暇顧及老年人的生活，更疏于對(duì)老年人的照顧，并且年輕人新的價(jià)值觀念和生活方式難以得到老年人的認(rèn)同，代際矛盾加深，雙方難以共處一堂?！梆B(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式難以為繼。

（三）資金籌集與基金管理方式存在問題。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集主要由村民自主繳費(fèi)，集體和國(guó)家僅給予輔助與政策扶持，這就意味著，村民現(xiàn)在繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金與晚年的生活質(zhì)量相掛鉤。農(nóng)村居民受“養(yǎng)兒防老”觀念的影響，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需求水平較低，但是考慮到社會(huì)發(fā)展、生活質(zhì)量的提升以及投保人進(jìn)入老年時(shí)期的社會(huì)背景，現(xiàn)在繳納低檔次的保險(xiǎn)金，養(yǎng)老保險(xiǎn)可能就無(wú)法發(fā)揮出作用。甚至有少數(shù)干部利用職權(quán)和公款為自己投保，甚至牟取私利，嚴(yán)重影響了村民投保積極性和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集。在我國(guó)，大部分地方政府都具有使用、管理與征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)力，但并未設(shè)立健全的風(fēng)險(xiǎn)控制與監(jiān)督管理體系，極易導(dǎo)致內(nèi)部發(fā)生貪腐謀利現(xiàn)象，甚至使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被挪用，難以切實(shí)保障廣大群眾的根本利益。另外，為了保證基金的收益性，其并未選擇回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)高的投資渠道，而是基于金融機(jī)構(gòu)存儲(chǔ)或購(gòu)買國(guó)家財(cái)政相關(guān)高利率債券獲得收益。但是在基金投資途徑單一、專家指導(dǎo)匱乏的現(xiàn)狀之下，資金增值、保值成為一大難題。倘若市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定或央行調(diào)整利率，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金甚至無(wú)法實(shí)現(xiàn)保值，先前所宣傳的高增長(zhǎng)率更將無(wú)從談起。

（四）農(nóng)村居民參保觀念有待加強(qiáng)。政府旨在為老年農(nóng)村居民提供基本生活保障，推出了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。保險(xiǎn)費(fèi)用由個(gè)人、組織、政府共同承擔(dān)。但是這項(xiàng)保險(xiǎn)制度從試點(diǎn)到推廣，運(yùn)行時(shí)間較短，許多村民對(duì)其保障效果及參與方式不甚了解，因此參保意識(shí)淡薄。即使有村民參保，他們也大多選擇低檔繳費(fèi)，所以相應(yīng)的養(yǎng)老金也并不足以負(fù)擔(dān)其基本生活，保障力度不強(qiáng)，使得大多數(shù)農(nóng)村居民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)持觀望態(tài)度。并且長(zhǎng)期以來(lái)“多子多?！薄梆B(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)思想觀念影響了數(shù)代中國(guó)人，他們對(duì)家庭的重視程度大于一切，認(rèn)為人從出生、成長(zhǎng)乃至死亡都與家庭相伴，家庭保障老年人的晚年生活是義不容辭的。在家庭中，孩子不僅是家族延續(xù)傳承的見證，還是父母為了保障自己晚年生活安穩(wěn)的一種投資，許多農(nóng)村家庭依然延續(xù)傳統(tǒng)守舊觀念，認(rèn)為“養(yǎng)兒防老”才是最為可靠的老年生活保障途徑。因此，相較于參與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)這一新生事物，村民更愿意接受“養(yǎng)兒防老”思想下的家庭養(yǎng)老。

二、我國(guó)養(yǎng)老保障制度問題原因分析

（一）政府責(zé)任的缺位。新農(nóng)保相關(guān)制度規(guī)定，國(guó)家、集體以及個(gè)人共同承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。然而，由于多種因素的綜合影響，區(qū)域政府并未將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度視為執(zhí)政體系的重要內(nèi)容，在職能履行方面存在缺位情況。我國(guó)自十一屆三中全會(huì)后正式開始深化改革的征程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為區(qū)域政府的執(zhí)政工作核心，但是其卻未重視社會(huì)保障制度的建立健全。目前，我國(guó)人口老齡化弊端逐漸凸顯，有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保障的相關(guān)政務(wù)法規(guī)也逐漸受到國(guó)家政府的重點(diǎn)關(guān)注。然而迄今為止，所施行的養(yǎng)老保障制度依然建立在30 年前出臺(tái)的《基本方案》制度基礎(chǔ)上。顯然，相關(guān)制度已然難以滿足現(xiàn)今農(nóng)村居民對(duì)于養(yǎng)老保障的制度訴求。因此，政府應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老保障制度改革作為執(zhí)政工作的重要內(nèi)容，盡快建立健全符合當(dāng)代農(nóng)村居民養(yǎng)老保障需求的制度體系。

（二）現(xiàn)行戶籍和土地制度的制約。目前，中國(guó)所實(shí)行的戶籍制度具有劃分戶口地域與管理遷移人口的雙重功能。制度之所以形成，主要是為了滿足社會(huì)發(fā)展需求，保障社會(huì)穩(wěn)定有序運(yùn)作。但是在城市化建設(shè)進(jìn)程中，人口由農(nóng)村向城市遷移時(shí)在很大程度上受到現(xiàn)行戶籍制度的限制，由此導(dǎo)致城市與農(nóng)村發(fā)展難以脫離地域桎梏，前往城市就業(yè)的農(nóng)民也會(huì)受到戶籍制度的約束。與此同時(shí)，現(xiàn)行戶籍以及土地制度也在一定程度上阻礙了城市與農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的有序發(fā)展。土地作為廣大農(nóng)民賴以生存的唯一保障，其一生都在依靠土地來(lái)維持衣食住行等基本生活。其往往認(rèn)為只要有了土地，他們就會(huì)有生活保障，自然就不會(huì)去了解和購(gòu)買農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，也不會(huì)去渴求政府給予社會(huì)保障。由于農(nóng)民都擁有土地，政府也認(rèn)為土地能夠養(yǎng)老，所以不再那么關(guān)注農(nóng)民的利益，忽視農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建設(shè)。

（三）村民觀念落后。迄今為止依然有許多農(nóng)村居民秉持著中國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，對(duì)新鮮事物存有抵觸心態(tài)，認(rèn)為“養(yǎng)兒”是“防老”的唯一途徑。所以，許多村民難以認(rèn)可新生的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策。國(guó)家在1996 年正式出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》中明確強(qiáng)調(diào)，老年人的晚年生活義務(wù)應(yīng)當(dāng)由其子女承擔(dān)。因此，在相關(guān)法律制度的出臺(tái)以及傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的綜合影響下，多數(shù)村民依然對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)持觀望態(tài)度。就農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀而言，家庭養(yǎng)老依然是多數(shù)老人選擇的主要方式，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低。

三、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)改革路徑

家庭養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的主體，然而在城市化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷，其保障功能在弱化，因此有必要將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為著力點(diǎn)，協(xié)同個(gè)人、社會(huì)組織以及政府構(gòu)建基于多元主體的社會(huì)保障制度體系。

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)制度。政策制度落實(shí)過程中，法律將作為執(zhí)政體系最根本的保障。對(duì)于政府而言，養(yǎng)老保障是公共服務(wù)的重要內(nèi)容，政府應(yīng)當(dāng)基于相關(guān)法律體系的建立健全，對(duì)養(yǎng)老基金的管理、流向、籌集予以全面的監(jiān)管，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)范性。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度依然面臨著政策朝令夕改、養(yǎng)老金數(shù)額不足、制度難以落實(shí)等困境。因此，必須發(fā)揮政府的制度主導(dǎo)作用，促進(jìn)保險(xiǎn)基金增值、保值，推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全面施行與可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)切實(shí)保障相關(guān)政策的穩(wěn)定性與可行性，以維護(hù)農(nóng)村居民的權(quán)利不受損害。將有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律體系進(jìn)一步細(xì)分，明確界定政府責(zé)任，劃分基金管理流程，確保責(zé)任到人。同時(shí)，就立法層面而言，應(yīng)當(dāng)做好針對(duì)城市務(wù)工的農(nóng)民群體而設(shè)立的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接工作，打破以往區(qū)域不可轉(zhuǎn)移的僵化機(jī)制。將社保相關(guān)法律定位為高層次立法級(jí)別，提升相關(guān)法律制度的權(quán)威性與公信力。深入健全現(xiàn)行社保相關(guān)政策及其制度體系，立足于民眾實(shí)際需求予以改進(jìn)完善，對(duì)阻礙養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展的規(guī)定予以刪除，從法律角度增加社保制度的嚴(yán)肅性。

（二）逐步健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，完善各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。近年來(lái)出現(xiàn)越來(lái)越多的留守老人，僅靠經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼難以滿足老年人的需要，其在精神陪伴與日常照料方面需求更甚。采用集體活動(dòng)方式的福利院、養(yǎng)老院往往會(huì)有專人照顧，可以更好滿足養(yǎng)老需求。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)資金可從集體積累基金和政府補(bǔ)貼資金中支出，其運(yùn)營(yíng)過程采取多層次、多形式的收費(fèi)方式。對(duì)于有供養(yǎng)能力并且有養(yǎng)老保險(xiǎn)金的老人可以采取市場(chǎng)化收費(fèi)方式；對(duì)于特殊困難、沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)金的老人，可由當(dāng)?shù)卣M織從其集體補(bǔ)貼和政府補(bǔ)貼中扣除，或在征得老人同意后，由政府和群眾監(jiān)控，對(duì)老人財(cái)產(chǎn)作價(jià)，支付養(yǎng)老所需費(fèi)用。

（三）合理規(guī)劃養(yǎng)老金籌集渠道，提高養(yǎng)老金管理效益。解決資金短缺的問題是構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制的首要難題，因此必須要確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集與管理工作有序化、規(guī)范化。

1、資金籌集?，F(xiàn)階段，個(gè)人、集體與國(guó)家是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集工作的關(guān)鍵承擔(dān)主體。因此，為了籌集更多資金，需要三方通力合作：第一，村民繳納是養(yǎng)老資金籌集的主要部分，要保證每次養(yǎng)老保險(xiǎn)金的交納，必須提升農(nóng)民的供款能力。首先，農(nóng)民收入多樣化。農(nóng)民可以利用農(nóng)閑時(shí)間進(jìn)城打零工，或者發(fā)展農(nóng)副品，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)作物價(jià)值；其次，村民建立個(gè)人賬戶。村民定期向自己的個(gè)人賬戶存入資金，用于養(yǎng)老。第二，集體加大輔助力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為工作的村民繳納一定比例的社會(huì)保障金，減輕村民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。第三，國(guó)家有義務(wù)為社會(huì)保障提供助力。首先，國(guó)家應(yīng)該減免農(nóng)業(yè)個(gè)稅，減輕村民的稅負(fù)負(fù)擔(dān)和從土地中得到收益的難度；其次，國(guó)家還可以從財(cái)政中撥付款項(xiàng)，給予村民補(bǔ)助。

2、基金的運(yùn)行與保值增值。在我國(guó)，政府部門是使用、監(jiān)管、籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的唯一主體，這不利于外界的監(jiān)督。因此，政府應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)劃和宏觀指導(dǎo)下，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、職業(yè)年金、企業(yè)年金以及全國(guó)社會(huì)保障基金等進(jìn)行統(tǒng)一管理，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的征繳、管理和使用應(yīng)分屬不同部門進(jìn)行管理，提升基金管理的規(guī)模效應(yīng)，發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)基金整合使用的效率；現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是以縣為單位統(tǒng)一管理運(yùn)營(yíng)，但這樣既增加因過度分散管理形成的不合理的管理費(fèi)用和挪用基金的風(fēng)險(xiǎn)，又因?yàn)槲飪r(jià)漲幅高于利率，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“縮水”。因此，地市級(jí)政府部門應(yīng)建立合理的基金運(yùn)行制度，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的目的。

（四）加強(qiáng)新農(nóng)保宣傳，提高村民參保積極性。從政府方面而言，相關(guān)執(zhí)政管理層應(yīng)當(dāng)樹立正確的養(yǎng)老保險(xiǎn)觀念，深入解讀國(guó)家相關(guān)政策內(nèi)涵，認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)建設(shè)兩者間的緊密聯(lián)系。要推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須要以村民根本福祉為本，全面推行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極拓展多元農(nóng)保宣傳路徑，向廣大農(nóng)村居民普及養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)容和積極價(jià)值。利用村委員會(huì)所設(shè)置的宣傳墻、廣播臺(tái)等，具體介紹養(yǎng)老保險(xiǎn)的購(gòu)買門檻、繳費(fèi)須知以及支付途徑等內(nèi)容，并基于實(shí)證舉例的形式，向居民宣傳社保所能夠帶來(lái)的實(shí)惠與利好之處?？梢赃x擇區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)落實(shí)成果較佳的村落，組織村民派出調(diào)研代表展開實(shí)地走訪，同時(shí)加強(qiáng)區(qū)域間的聯(lián)系與溝通，讓受益的村民自己說(shuō)出社保的優(yōu)勢(shì)與保障，增強(qiáng)說(shuō)服力，讓村民沒有后顧之憂，放心地接受和參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。

綜上，近年來(lái)人口老齡化問題在農(nóng)村區(qū)域逐漸凸顯，各地居民對(duì)于養(yǎng)老保障制度體系的需求日益強(qiáng)烈。在此背景下，國(guó)家政府、社會(huì)以及大眾逐漸將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移至老年人的養(yǎng)老問題方面。立足于以傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老為本的社會(huì)背景下，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可顯著緩解農(nóng)村老年人養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，從法律層面切實(shí)保障農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，從而確保廣大村民得以安享晚年生活。