關(guān)于對金融科技創(chuàng)新監(jiān)管的思考

□馬鴻翔 楊彥紅 王瑞祥

中國在許多金融科技領(lǐng)域已經(jīng)成為全球的領(lǐng)導(dǎo)者。根據(jù)畢馬威（KPMG）和金融科技投資公司發(fā)布的2019 年全球金融科技100 強榜單，螞蟻金服蟬聯(lián)榜首，京東數(shù)字科技位居第三。移動支付、在線借貸等領(lǐng)域的發(fā)展比較成功，央行數(shù)字貨幣的實踐應(yīng)用也走在較前沿。但金融科技并沒有改變金融風(fēng)險的本質(zhì)，反而風(fēng)險更具隱蔽性、突發(fā)性、傳染性和系統(tǒng)性。因此需要制定一個全面的監(jiān)管框架，在鼓勵創(chuàng)新和防范金融風(fēng)險之間取得平衡，促進(jìn)金融科技健康可持續(xù)發(fā)展。

中國金融科技發(fā)展現(xiàn)狀

——移動支付。中國的移動支付發(fā)端于2013 年，近幾年來迅速發(fā)展，移動支付市場規(guī)?？焖贁U(kuò)張。目前，中國兩大移動支付服務(wù)提供商——支付寶和微信支付各自擁有約10 億用戶。長尾特性使移動支付平臺可以同時為海量客戶提供服務(wù)，智能手機(jī)等移動終端不僅實現(xiàn)了海量接入，還顯著提升了用戶體驗。在當(dāng)今中國，移動支付服務(wù)占支付交易總數(shù)的80%。

——在線借貸。個人和小企業(yè)獲得銀行信貸的主要障礙之一是缺乏信用記錄或抵押品。阿里巴巴申請小額貸款公司牌照，以全面控制小額貸款業(yè)務(wù)。螞蟻金服建立內(nèi)部信用評分系統(tǒng)——芝麻信用以加快貸款審批。它創(chuàng)造了“310 模式”：貸款申請只需3 分鐘，審批時間不到1 秒，零人工干預(yù)。螞蟻金服小額貸款業(yè)務(wù)增長迅速，總資產(chǎn)在2014 年至2017 年間翻了一番多。2019 年，數(shù)字金融平臺首次超越數(shù)字支付，成為集團(tuán)最大的營收中心。

——央行數(shù)字貨幣。中國的央行數(shù)字貨幣實踐在全球范圍內(nèi)領(lǐng)先，也是為數(shù)不多已經(jīng)開始央行數(shù)字貨幣試點實踐的國家。中國的央行數(shù)字貨幣是數(shù)字貨幣和電子支付（DC/EP）的混合系統(tǒng)，由中央銀行發(fā)行，通過授權(quán)的運營商運營和兌換。2019年末，央行已經(jīng)完成了數(shù)字貨幣的頂層設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)制定、功能開發(fā)和操作測試，并開始在某些領(lǐng)域進(jìn)行試點。2020 年10 月，深圳市首先開展了數(shù)字人民幣試點，目前已經(jīng)形成了“10+1”的試點格局，即在深圳、蘇州等10 個城市和北京冬奧會場景逐步開展試點工作。

中國金融科技的監(jiān)管現(xiàn)狀

——監(jiān)管框架。中國的金融科技監(jiān)管框架較為完善，主要包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、委員會和自律協(xié)會等。中國人民銀行總體上領(lǐng)導(dǎo)金融科技監(jiān)管，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)支付，包括第三方支付。證監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管眾籌和互聯(lián)網(wǎng)基金銷售，銀監(jiān)會及其地方機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)借貸（包括P2P 和微貸）、互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費金融。中國保監(jiān)會監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)保險。此外，2016 年3 月成立的國家互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會負(fù)責(zé)推動行業(yè)自律。在2018年3 月實施的機(jī)構(gòu)改革中，中國銀監(jiān)會與中國保監(jiān)會合并為中國銀保監(jiān)會，監(jiān)管職責(zé)合并。2017 年第三次全國金融工作會議進(jìn)一步明確了地方財政局的監(jiān)管邊界。地方財政局負(fù)責(zé)“7+4”類金融機(jī)構(gòu)（小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司和投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所）的審批和風(fēng)險管理。

——主要監(jiān)管領(lǐng)域與監(jiān)管手段。一是網(wǎng)絡(luò)借貸的監(jiān)管措施。在網(wǎng)絡(luò)借貸的發(fā)展過程中，P2P 貸款市場過熱產(chǎn)生了平臺集合投資和欺詐行為等金融風(fēng)險，網(wǎng)絡(luò)小額貸款出現(xiàn)了過度借貸、催收不當(dāng)、利率偏高、侵犯個人隱私等問題。為了規(guī)范網(wǎng)絡(luò)借貸市場，2015 年起，中國出臺了一系列政策與法規(guī)。如2016 年銀監(jiān)會等部門出臺了《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》，2017 年4 月，銀監(jiān)會下發(fā)了《關(guān)于開展“現(xiàn)金貸”業(yè)務(wù)清理整頓工作的通知》，2019 年1 月，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做實 P2P 網(wǎng)絡(luò)借貸合規(guī)檢查及后續(xù)工作的通知（1 號文）》。二是第三方支付的監(jiān)管措施。第三方支付的市場監(jiān)管較為規(guī)范，通過發(fā)放牌照、客戶條款、信息披露等進(jìn)行限制。中國人民銀行從2013 年開始，先后出臺了多項政策規(guī)范第三方支付市場，如2013 年的《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》、2015 年的《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》和2019 年的《關(guān)于非銀行支付機(jī)構(gòu)開展大額交易報告工作有關(guān)要求的通知》等。三是互聯(lián)網(wǎng)基金的監(jiān)管措施。由支付寶和天弘基金聯(lián)合推出的貨幣市場基金投資產(chǎn)品余額寶，在2017 年成為全球總資產(chǎn)最大的貨幣市場基金。但是互聯(lián)網(wǎng)貨幣基金市場在沒有銀行執(zhí)照的情況下進(jìn)行期限轉(zhuǎn)換、信貸和流動性轉(zhuǎn)換，增加了社會融資成本。中國證監(jiān)會于2013 年3 月發(fā)布了《證券投資基金銷售管理辦法》，此外，還出臺了促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)基金銷售規(guī)范有序運行的規(guī)定。2018 年3 月，中國證監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范貨幣市場基金互聯(lián)網(wǎng)銷售、贖回相關(guān)服務(wù)的指導(dǎo)意見》。

金融科技監(jiān)管的難點

——監(jiān)管難度加大，監(jiān)管要求提升。一是監(jiān)管存在滯后性。金融科技涉及大量技術(shù)創(chuàng)新，近幾年來發(fā)展速度極快，發(fā)展模式眾多，而監(jiān)管規(guī)則和框架的設(shè)立往往滯后于這些金融創(chuàng)新。二是金融科技創(chuàng)新涉及前沿高新技術(shù)，以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)為支撐，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式可能難以應(yīng)對這些新技術(shù)與風(fēng)險的新特點，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的技術(shù)資源、監(jiān)管方式以及監(jiān)管能力都提出了更高的要求。

——大型金融科技公司的監(jiān)管難題。雖然大科技公司通過革新支付服務(wù)為中國經(jīng)濟(jì)帶來了巨大利益，但它們也帶來了新的監(jiān)管挑戰(zhàn)。一方面，大型科技公司會導(dǎo)致市場份額更加集中，從而能夠進(jìn)一步集中市場力量，有可能引發(fā)新的金融系統(tǒng)性風(fēng)險。另一方面，鑒于大型科技公司金融活動的獨特性，單純使用基于行為的監(jiān)管或基于主體的監(jiān)管模式不足以充分應(yīng)對各項政策挑戰(zhàn)，如在競爭領(lǐng)域，一般反托拉斯法由于其執(zhí)法緩慢，可能不足以防止大型科技公司濫用市場支配地位對競爭產(chǎn)生潛在的破壞性影響。

——數(shù)字安全與隱私保護(hù)問題?；ヂ?lián)網(wǎng)時代下，金融科技與數(shù)據(jù)使用緊密相關(guān)，數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)已經(jīng)成為金融創(chuàng)新中的一個重要問題。在沒有隱私問題的情況下，原則上更廣泛的數(shù)據(jù)共享可能會更有效。但是自由共享數(shù)據(jù)會傷害個人的隱私利益。當(dāng)前數(shù)據(jù)法規(guī)不足以確保在訪問個人信息方面的個人權(quán)益，數(shù)據(jù)過度采集、非法共享以及隨意濫用現(xiàn)象時有出現(xiàn)，給隱私和消費者保護(hù)帶來重大挑戰(zhàn)。

對金融科技的監(jiān)管建議

——完善監(jiān)管框架，創(chuàng)新監(jiān)管手段。一是升級現(xiàn)有的宏觀審慎政策，納入金融科技的新特點。開發(fā)“沙盒”等新技術(shù)，以便在金融科技創(chuàng)新和金融穩(wěn)定之間取得平衡。所有金融交易都需要監(jiān)管，所有金融服務(wù)提供商都需要獲得適當(dāng)?shù)呐普眨苊獠皇鼙O(jiān)管的金融創(chuàng)新事件再次發(fā)生。二是應(yīng)用數(shù)字技術(shù)來監(jiān)管金融科技和其他金融業(yè)務(wù)。金融科技業(yè)務(wù)具有客戶多、風(fēng)險傳導(dǎo)快的典型特點，傳統(tǒng)的監(jiān)管方法并不適合。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)使用大數(shù)據(jù)分析工具，監(jiān)控實時數(shù)據(jù)并監(jiān)測各種不正常的情況。

——主體監(jiān)管與行為監(jiān)管相結(jié)合，全面監(jiān)管大型金融科技公司。一是提供支付、信貸和財富管理服務(wù)的大型技術(shù)提供商應(yīng)遵守與銀行相似的消費者保護(hù)、反洗錢和反恐怖主義規(guī)則。二是如果金融科技公司進(jìn)行資金風(fēng)險轉(zhuǎn)換活動，需要施加與銀行類似的審慎要求。三是在運營彈性和競爭領(lǐng)域，鑒于大型科技公司有巨大的網(wǎng)絡(luò)外部性，需要考慮為大型技術(shù)平臺建立基于特定主體的法規(guī)，更好地規(guī)范運營與競爭。

——以技術(shù)和立法規(guī)范數(shù)據(jù)安全使用。一是開發(fā)新技術(shù)，在隱私數(shù)據(jù)識別、隱私數(shù)據(jù)評估、數(shù)據(jù)加密和安全存儲等方面做好技術(shù)支撐，幫助金融服務(wù)主體構(gòu)建數(shù)據(jù)安全防護(hù)機(jī)制。二是通過立法來規(guī)范數(shù)據(jù)使用。如引入一些關(guān)于數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)隱私的法律法規(guī)，允許在合法合規(guī)的前提下有選擇地共享某些類型的數(shù)據(jù)。