用制度供給破局農(nóng)村公共管理困境

□唐堯

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展步入快車道，綜合國力與日俱增。然而，城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大及區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實困境仍然存在，尤其在我國農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后、人口素質(zhì)普遍偏低?；诠餐辉５目陀^要求，國家高度聚焦“三農(nóng)”問題，關(guān)注農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會管理的進步，提出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求。由是，農(nóng)村基層的公共管理體系與制度也隨之發(fā)生重大變化。而公共管理作為一種農(nóng)村治理的新手段，是提升農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量，推動農(nóng)村改造水準的重要途徑，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實基層的重要依托。

提升農(nóng)村公共管理 于鄉(xiāng)村振興的必要性

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國全面建成小康社會，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的必然選擇。然而，農(nóng)村地區(qū)在公共教育、醫(yī)療以及社會保障等方面存在著天然劣勢，國家政策的落實就顯得困難重重。同時，農(nóng)村公共管理主要聚焦于通過基層政府及其工作人員解決和協(xié)調(diào)農(nóng)村的各類公共活動與公共需求。具體來說，就是通過立法保障，著手解決農(nóng)村綜合問題，合理配置各類農(nóng)村公共資源，并提供法律規(guī)定范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的手段。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為落實到基層的宏觀政策，具體的落實與落實的效果很大程度上取決于農(nóng)村政府部門的公共管理能力。因此，完善和提升農(nóng)村公共管理制度及其治理效能對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落實具有重要意義與深遠影響。

加強制度供給于鄉(xiāng)村振興的必要性

在我國農(nóng)村地區(qū)，由于綜合區(qū)域發(fā)展落后，長期得不到上級政府的重視，“街頭官僚”的政績實現(xiàn)與晉升條件都極具難度，導(dǎo)致最為直接的結(jié)果就是諸如“精準扶貧”“鄉(xiāng)村振興”等國家戰(zhàn)略在基層的執(zhí)行偏差與落實欠佳。從本質(zhì)上來看，這是缺乏制度供給的必然結(jié)果。伴隨著我國進入到新發(fā)展階段，改革逐漸步入瓶頸期與深水期，當(dāng)前我國面臨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境快速變化的復(fù)雜局勢。一個好的制度供給往往能夠為社會治理、經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大裨益，同時也可以為克服或緩解當(dāng)前存在的制度困境提供新的可能。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實到基層的具體部署，需要對應(yīng)的制度來與之跟進與協(xié)同，讓“振興”真正得以實現(xiàn)，政策紅利得以惠及廣大農(nóng)村人民群眾。

農(nóng)村公共管理現(xiàn)存困境及歸因

要有效緩和城鎮(zhèn)作為經(jīng)濟發(fā)展主力而汲取過多公共資源的負面影響，創(chuàng)造農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“彎道超車”，就務(wù)必需要及時反饋基層現(xiàn)實情況，取得法律以及上級政府正式的文件規(guī)定，從而獲得契合農(nóng)村實際經(jīng)濟發(fā)展需求的新的制度供給。

——難以有效提升農(nóng)村公共管理與服務(wù)投入。黨的十八大以來的10 年間，脫貧攻堅的全面勝利、小康社會的全面建成和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平得到了顯著的提升，極大地縮小了與城市發(fā)展的差距。然而，這也間接導(dǎo)致了農(nóng)村對基礎(chǔ)建設(shè)、醫(yī)療保障、基礎(chǔ)教育以及媒體文化等領(lǐng)域的需求日益提升，基層政府的傳統(tǒng)公共管理手段無法對群眾新的需求做出快速反應(yīng)，公共服務(wù)的投入難以為繼。同時另一個事實是，對于地方政府來說，由于城鎮(zhèn)具有更為完善的綜合運行系統(tǒng)與發(fā)展空間，基于“理性經(jīng)濟人”的考慮，會傾向于投入更多的政策與公共服務(wù)來獲取理論上更高的收益，相對也會更容易突出自身政績，最終導(dǎo)致政策紅利大多情況下都流向了城鎮(zhèn)，陷入政府想管但管不到的尷尬境地。

——基層政府公共管理手段與能力結(jié)構(gòu)單一。農(nóng)村基層政府由于與上級政府存在信息溝通誤差、職業(yè)倦怠等原因，并不總能參與有效的公共管理活動，提供合格的公共產(chǎn)品。一方面，農(nóng)村基層政府工作人員大多時刻只愿意按部就班地完成上級政府委托或安排的政策落實事項，在實際過程中遇到復(fù)雜的情況往往本著“多一事不如少一事”的態(tài)度草草了之，按照傳統(tǒng)的村級治理形式完成上級目標也往往使得政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。另一方面，農(nóng)村基層干部的固定崗位的工作培訓(xùn)內(nèi)容基本只是在規(guī)范內(nèi)明確作為辦事員的工作標準，但并不包括基層治理過程中需要面對的繁冗的公共管理問題，這往往決定了其實踐中解決復(fù)雜狀況的能力不足，在面對人民群眾日益增長的美好生活需要時顯得無所適從。

——難以引入并留住農(nóng)村公共管理專業(yè)人才。人才引進長期以來都是農(nóng)村綜合發(fā)展好壞的關(guān)鍵變量，也是基層政府聚焦的重點領(lǐng)域。人才引進問題之所以難以解決，很大原因在于：一方面，農(nóng)村相較于城市，無論是就業(yè)福利、未來發(fā)展前景、基礎(chǔ)設(shè)施以及綜合保障體系的差距都異常巨大，并且在未來數(shù)十年內(nèi)也難以改變這一客觀現(xiàn)實，缺乏引入人才的物質(zhì)條件。另一方面，基層政府的公共管理體系也存在上述諸多不足，人才引入后的實際效用發(fā)揮仍然難以得到保障，缺乏留住人才的制度條件?；诂F(xiàn)實環(huán)境，對外引進人才與留住人才這兩大困難難以從根本上解決，最終進一步固化了農(nóng)村公共管理既有形式與手段。

農(nóng)村公共管理體系優(yōu)化建議

——加強農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的制度供給。公共管理服務(wù)與投入的缺失本質(zhì)上是城鄉(xiāng)差距依然巨大導(dǎo)致的。與“要致富，先修路”同理，要有效緩和城鎮(zhèn)作為經(jīng)濟發(fā)展主力而汲取過多公共資源的負面影響，創(chuàng)造農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“彎道超車”，就務(wù)必需要及時反饋基層現(xiàn)實情況，取得法律以及上級政府正式的文件規(guī)定，從而獲得契合農(nóng)村實際經(jīng)濟發(fā)展需求的新的制度供給，讓“要經(jīng)濟發(fā)展，先制度供給”的常態(tài)化，最終能夠為鄉(xiāng)村振興的政策落實保駕護航。另外，也需要強調(diào)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)制度供給的具體落實過程，將其納入基層官員政績考核的形式是可取之道，能夠真正意義上倒逼“街頭官僚”對于制度安排的積極性。

——完善基層行政體制的制度供給。農(nóng)村行政體制制度的完善意味著需要適當(dāng)摒棄傳統(tǒng)公共管理的思維模式。具體來說，一方面，需要創(chuàng)建基層政府長期目標規(guī)劃的考核制度，在制度層面杜絕部分干部時常出現(xiàn)的“目光短淺”行為，只會為眼前能夠快速達到的“政績”而厚此薄彼，在長期目標規(guī)劃的落實中不斷展開結(jié)果導(dǎo)向的問責(zé)，以高壓態(tài)勢逼迫基層政府?dāng)[脫單一治理手段，形成多維的常態(tài)化治理模式。另外，也要著重完善干部培養(yǎng)制度供給，基于各地農(nóng)村的不同現(xiàn)實情況設(shè)立對應(yīng)的管理內(nèi)容實訓(xùn)，以實際情況為導(dǎo)向，培養(yǎng)適應(yīng)多崗位、多能力于一身的綜合性干部，成為“封疆干吏”。

——創(chuàng)新基層人才培養(yǎng)的制度供給。基于上文所述的諸多現(xiàn)實困境，農(nóng)村公共管理體系的發(fā)展應(yīng)當(dāng)將創(chuàng)新基層人才培養(yǎng)制度供給作為新階段的必然趨勢，而非側(cè)重于對外如何引入與留住人才。具體來說，一方面通過完善政府人員保障制度，進一步提升優(yōu)秀干部待遇，留住具有開拓精神、基層經(jīng)驗豐富的老干部，為培育新生干部人才奠定堅實基礎(chǔ)。另一方面，也需要積極提高和創(chuàng)新本土杰出青年的返鄉(xiāng)工作福利標準與配套制度供給，確保年輕人無后顧之憂，有平臺可以施展才干，并進一步完善年輕杰出人才向老一輩干部隊伍轉(zhuǎn)變過程中需要的配套激勵制度，最終“從老一輩中來，到新生代中去”，真正留住人才建設(shè)農(nóng)村。

當(dāng)前農(nóng)村公共管理體系存在公共服務(wù)投入偏離、基層政府治理能力單一、人才引入與留住的能力薄弱等諸多常態(tài)化困境，以農(nóng)村為落腳點的鄉(xiāng)村振興的政策支持力度也因此大打折扣。因此，通過經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)落實、公共管理手段與能力多樣化，以及對內(nèi)人才自行培養(yǎng)這三種因地制宜的創(chuàng)新制度供給手段，實際上可以很大程度上糾正農(nóng)村公共管理在政策執(zhí)行方面的諸多偏差，也能理順基層政府與群眾的公共關(guān)系?？偠灾?，鄉(xiāng)村振興的偉大藍圖的展開需要基層農(nóng)村公共管理作為載體，而農(nóng)村公共管理模式的進步與創(chuàng)新離不開國家制度供給的支持。黨和國家對全面推進鄉(xiāng)村振興的部署包含著對區(qū)域平衡發(fā)展的考量，這是在全面建成小康社會后，廣大農(nóng)村群眾從小康走向與全國人民共同富裕的重大戰(zhàn)略。在國家強大的制度供給能力加持下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化必將加快實現(xiàn)，為世界鄉(xiāng)村發(fā)展提供“中國經(jīng)驗”。