實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的困境及對策

□趙玉琪 趙辰光

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代黨和國家解決“三農(nóng)”問題的重要決策部署，是加速我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實需要。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中強調(diào)要加快鄉(xiāng)村實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，其中，“治理有效”是推進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十九大報告中著重強調(diào)要加強鄉(xiāng)村基層工作，表明了鄉(xiāng)村基層治理存在的短板以及提高農(nóng)村治理效能的重要性。因此，要根據(jù)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在規(guī)律，把握鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵要素，推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。

鄉(xiāng)村治理面臨的主要困境

——鄉(xiāng)村治理體系混亂。建設(shè)鄉(xiāng)村治理體系是黨開展農(nóng)村工作、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力保證。參與鄉(xiāng)村治理的主要群體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層黨組織和廣大農(nóng)民群眾，其中基層黨組織是核心領(lǐng)導(dǎo)力量，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理效能的關(guān)鍵。但目前部分鄉(xiāng)村中基層黨組織隊伍建設(shè)并不完善，發(fā)揮的引領(lǐng)作用不明顯，協(xié)調(diào)組織能力和群眾凝聚力弱化，鄉(xiāng)村黨組織內(nèi)監(jiān)督力度不夠，仍存在部分村民不了解基層黨組織更認可村委會的情況。同時在鄉(xiāng)村發(fā)展中過分強調(diào)了政府的主導(dǎo)作用，其角色定位和權(quán)力劃分不清晰，經(jīng)常導(dǎo)致出現(xiàn)“極度管”“極度放”“一肩挑”的治理模式。村委會干部由于文化素質(zhì)較低、發(fā)展思路簡單單一、年齡偏非年輕化等影響存在過度行政化的情況，部分村委會干部在工作中過分依賴政府的指示從而缺失了自主性，并且受“熟人”社會關(guān)系的影響使治理效能差，造成鄉(xiāng)村治理體系混亂。

——村民自治能力滯后。農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的核心，直接關(guān)系到治理的成效。積極落實村民自治，可以有效地激發(fā)村民參與的主動性和主體作用。但是受村民自身的局限性和資源條件的制約，仍然存在村民自治沒有落實到位的情況。一方面，傳統(tǒng)思想意識制約了村民的民主意識和參與的主動性。改革開放以來，我國農(nóng)村的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，但不少農(nóng)村地區(qū)的思想行為仍然受封建傳統(tǒng)、“小農(nóng)意識”等影響，“安分守己”的刻板思想依然印刻在部分村民生活之中，認為治理工作是鄉(xiāng)村政府、村干部的事情，與自己無關(guān)，欠缺參與村務(wù)管理與監(jiān)督的能力，也缺少對治理政策的了解和參與的主動性。另一方面，能力素質(zhì)條件制約了村民參與治理的意愿。由于農(nóng)村社會環(huán)境條件有限，在經(jīng)濟基礎(chǔ)不足、教育資源匱乏以及傳統(tǒng)思想等因素的影響下，村民文化素養(yǎng)水平普遍偏低，不能完全熟悉治理的相關(guān)政策和村級事務(wù)的辦理流程，認為參與治理工作過于繁瑣，更多的是被動參與，參與的內(nèi)容大部分也只是流于形式，阻礙了鄉(xiāng)村自治的發(fā)展。

——鄉(xiāng)村人才內(nèi)生動力不足。人才短缺是制約鄉(xiāng)村治理效能實現(xiàn)的主要因素，鄉(xiāng)村人才流失，“老齡化”“空心村”等現(xiàn)象使得鄉(xiāng)村缺乏內(nèi)生動力，從而導(dǎo)致治理主體地位缺失和主體意識不足，從本質(zhì)上影響了鄉(xiāng)村治理中的自治、法治、德治的推進。近些年來隨著經(jīng)濟社會加速發(fā)展和城市“虹吸”效應(yīng)的影響下，大量農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源向城市流動，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村“空心化”、人才短缺現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。一方面，我國鄉(xiāng)村治理模式以精英主導(dǎo)，優(yōu)秀人才是建設(shè)和發(fā)展鄉(xiāng)村的中流砥柱。由于高質(zhì)量人才不斷向城市流動，鄉(xiāng)村內(nèi)生動力不足致使鄉(xiāng)村整體文化程度和自愿參與治理意識下降，嚴重制約了鄉(xiāng)村治理的進度。另一方面，治理隊伍主要包括基層黨組織和村“兩委”，治理隊伍存在文化水平不高、年齡趨于老齡化、缺少接受新事物和創(chuàng)新能力、職業(yè)素養(yǎng)較低等現(xiàn)象，不具備應(yīng)用科學(xué)高效的智慧化治理方式的能力。缺少專業(yè)職能素養(yǎng)的村干部在工作中難免會與村民發(fā)生沖突爭執(zhí)，服務(wù)態(tài)度欠佳，難以及時解決問題，增加了鄉(xiāng)村治理的難度。

實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的對策

——健全鄉(xiāng)村治理體系。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與實施，使得鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的工作變成一項重大課題。完善鄉(xiāng)村治理體系的首要任務(wù)是提升鄉(xiāng)村基層黨委、政府組織力，強調(diào)鄉(xiāng)村治理中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位以及發(fā)揮政府的引導(dǎo)功能。一方面，要加強基層黨委政府的建設(shè)，按照新時代黨的建設(shè)總要求強化基層黨組織的執(zhí)政意識。處理村務(wù)過程中應(yīng)按照應(yīng)放盡放原則，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行簡政放權(quán)，避免由責(zé)重權(quán)輕、“一肩挑”、“交叉任職”等情況造成的權(quán)責(zé)混亂。構(gòu)建自上而下的黨委政府組織領(lǐng)導(dǎo)力量協(xié)同自下而上的社會參與組織力量聯(lián)動，協(xié)調(diào)組織合理分配的管理體系，將與廣大村民群眾息息相關(guān)的管理服務(wù)放在首位，加大基層組織的監(jiān)管力度，凝聚群眾力量。另一方面，清晰定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨組織和村“兩委”的角色職權(quán)，明確劃分職責(zé)任務(wù)，正確使用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。鄉(xiāng)村黨委是鄉(xiāng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會是鄉(xiāng)村基層組織的基層群眾性自治組織。強化基層黨組織對村委會干部的領(lǐng)導(dǎo)，完善村“兩委”的工作機制，形成“黨建引領(lǐng)”“黨領(lǐng)群治”的自治模式。加強鄉(xiāng)村干部的政治思想教育和宗旨意識，從而優(yōu)化提升黨組織和村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)組織執(zhí)行能力，減少職權(quán)交叉重復(fù)造成的混亂局面，為村民提供公正便捷的社會服務(wù)，提高處理村務(wù)的規(guī)范性，增強鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性并提升治理效能。

——提高村民自治水平。鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)就是村民參與，因此應(yīng)加強村民自覺參與的意識和權(quán)利意識，提高村民自治水平。首先，要培育村民主體意識，轉(zhuǎn)變村民的傳統(tǒng)思想，發(fā)揮村民治理主體的作用。通過建設(shè)文化場地，經(jīng)常組織村民學(xué)習(xí)涉農(nóng)政策以及相關(guān)法律知識，讓村民對作為參與鄉(xiāng)村自治主體的權(quán)利有明確的認知。其次，健全和規(guī)范鄉(xiāng)村自治制度。通過開展村民代表會議、村民小組會議、村民監(jiān)督委員會等其他自治組織實現(xiàn)村民的自主管理、服務(wù)和監(jiān)督，確保村務(wù)的全程公開透明和有效實行。培育村民參與協(xié)商能力，基層政府應(yīng)按照鄉(xiāng)村的實際情況拓寬農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理活動的方式，集思廣益接納村民的想法和建議，調(diào)動村民的積極性，持續(xù)推進鄉(xiāng)村治理的重心向下轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)監(jiān)督和管理協(xié)同并進，切實推動村民自治的落實。

鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)就是村民參與，因此應(yīng)加強村民自覺參與的意識和權(quán)利意識，提高村民自治水平。

——加強鄉(xiāng)村文化教育，增添內(nèi)生動力。鄉(xiāng)村振興應(yīng)以人才培養(yǎng)為解決人才短缺問題的基本路徑，文化振興作為鄉(xiāng)村振興的重點內(nèi)容，加強鄉(xiāng)村文化的建設(shè)有助于引導(dǎo)農(nóng)民參與治理，加速提升鄉(xiāng)村治理效能。加大村“兩委”基層干部隊伍職業(yè)素養(yǎng)的教育培訓(xùn)，學(xué)習(xí)科學(xué)的治理知識和創(chuàng)新的治理模式，培育一支創(chuàng)新型、職業(yè)化的高素質(zhì)基層干部隊伍。在加強現(xiàn)存基層干部能力培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，做好相關(guān)宣傳事項并出臺相關(guān)政策，采取暢通回鄉(xiāng)工作的綠色通道、健全福利保障制度、給予合理薪資和晉升機制吸引鄉(xiāng)村精英就業(yè)。推動“新鄉(xiāng)賢”計劃實施，鼓舞創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能人、涉農(nóng)專業(yè)人士、高校畢業(yè)生“下鄉(xiāng)”。在引導(dǎo)科技人員、退伍軍人等人才來鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)定居的同時，也要加強村民文化教育培訓(xùn)，注重培育本地新型村民，充分發(fā)揮村民自身優(yōu)勢，留住鄉(xiāng)賢為家鄉(xiāng)增添內(nèi)生動力，支撐和引領(lǐng)農(nóng)村全面進步，推動鄉(xiāng)村振興的高效發(fā)展。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，提升鄉(xiāng)村治理效能的價值意義毋庸置疑，基于現(xiàn)實問題及困境推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)，就必須因地制宜探索完善鄉(xiāng)村治理體系、提升村民自治能力、加強文化教育培訓(xùn)以及積極引進人才提升鄉(xiāng)村的內(nèi)生動力等措施協(xié)同推進，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效推動鄉(xiāng)村振興。