新時(shí)代背景下鄉(xiāng)村治理困境與對(duì)策探析

于同城

（安丘市郚山鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)管服務(wù)中心，山東 安丘 262100）

我國(guó)長(zhǎng)期處于社會(huì)主義改革的關(guān)鍵階段，傳統(tǒng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的地方，而農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正從傳統(tǒng)的倫理觀念逐步向現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變。農(nóng)民的社會(huì)流動(dòng)性越來越大，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)正在發(fā)生變化，在這種社會(huì)中，勞動(dòng)是農(nóng)民之間的重要紐帶，融入以勞動(dòng)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會(huì)和與農(nóng)業(yè)有關(guān)的問題。農(nóng)業(yè)不再是一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)前景和文化觀念不斷擴(kuò)大，農(nóng)民對(duì)商品和社會(huì)服務(wù)的需求不斷增加，改革稅制的市政當(dāng)局的公共財(cái)政和人力資源不斷減少，管理社會(huì)的能力顯然不足。

1 鄉(xiāng)村治理相關(guān)概念及新時(shí)代背景

1.1 鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵界定

農(nóng)村也意味著它屬于農(nóng)村地區(qū)。治理行為必須與政府權(quán)力直接相關(guān)，并由政府權(quán)力直接運(yùn)用，從而影響農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)村民眾的治理行為，從而達(dá)到政府領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督協(xié)調(diào)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目的，治理主要體現(xiàn)在運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理的主要含義是各級(jí)人民政府、村級(jí)村民自治組織、村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和農(nóng)村農(nóng)民是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理活動(dòng)的不同主體。共同促進(jìn)和維護(hù)農(nóng)村人民社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村公共社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治穩(wěn)定，是一個(gè)相互合作、共同組織、參與社會(huì)組織的過程，農(nóng)村各類公共事務(wù)管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

1.2 鄉(xiāng)村治理的新時(shí)代背景

1.2.1 新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)化的迫切需要

伴隨著新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村人民對(duì)物質(zhì)生活的水平要求日益提高，但是卻與落后的鄉(xiāng)村治理制度產(chǎn)生了矛盾。為了改善新時(shí)代農(nóng)村社會(huì)矛盾的迫切需求，黨中央提出鄉(xiāng)村振興政策，提高農(nóng)村的物質(zhì)生產(chǎn)、生活水平，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的精神文化和物質(zhì)需求。鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！保渲?，“治理有效”是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的保障性要素和關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。打鐵還需自身硬，鄉(xiāng)村振興有國(guó)家政策支持之外，更需要鄉(xiāng)村自身增強(qiáng)治理能力。因此，要走鄉(xiāng)村振興的發(fā)展道路，就必須要夯實(shí)鄉(xiāng)村治理根基，把握好鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村治，百姓安，國(guó)家穩(wěn)。無鄉(xiāng)村善治，必?zé)o鄉(xiāng)村振興。

1.2.2 基層社會(huì)民主政治建設(shè)的制度化要求

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，所以基層社會(huì)民主政治建設(shè)強(qiáng)調(diào)最廣大人民的利益。黨和國(guó)家十分關(guān)心鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理，進(jìn)入新時(shí)代，為解決好“三農(nóng)”問題首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。可以說，鄉(xiāng)村的發(fā)展質(zhì)量就直接影響著我國(guó)的現(xiàn)代化水平和質(zhì)量，現(xiàn)在提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就好比給鄉(xiāng)村下了一場(chǎng)及時(shí)雨，讓鄉(xiāng)村發(fā)展煥發(fā)生機(jī)和活力。

1.2.3 基層社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

因?yàn)辄h具有先進(jìn)性，時(shí)刻強(qiáng)調(diào)人民的利益，所以社會(huì)治理就必須要強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理。為了群眾路線所要求和黨的性質(zhì)與宗旨所提出為人民服務(wù)的理念。人民現(xiàn)在要求把落后的鄉(xiāng)村治理環(huán)境改善成先進(jìn)文明的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村制度。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作既是各類新農(nóng)村工程建設(shè)的具體組織者和政策引導(dǎo)者，也是農(nóng)業(yè)新村建設(shè)各項(xiàng)優(yōu)惠政策的具體實(shí)施者。因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政事務(wù)管理也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工程，需要多方面的努力。相信未來我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革將進(jìn)一步有效推動(dòng)實(shí)現(xiàn)今年建設(shè)中國(guó)特色新農(nóng)村社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2 新時(shí)代背景下鄉(xiāng)村治理存在問題分析

2.1 鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不合理

我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)村公共生活產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步和快速發(fā)展，農(nóng)民在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、電力和公路基礎(chǔ)設(shè)施等方面也得到了巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于我國(guó)以往采取自上而下的政府供給結(jié)構(gòu)模式，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)與農(nóng)村農(nóng)民的實(shí)際需求不符，造成基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)的整體供給結(jié)構(gòu)上嚴(yán)重缺位和錯(cuò)位。農(nóng)村居民生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)生活急需的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)仍然不足。教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)尚未得到根本解決。科技文化資源嚴(yán)重缺乏。農(nóng)村教育、文化、娛樂、體育設(shè)施內(nèi)容較少，設(shè)備和活動(dòng)場(chǎng)所嚴(yán)重不足。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮錯(cuò)位

我國(guó)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著職能定位不清、職能結(jié)構(gòu)錯(cuò)位、職能缺位和越位等特殊情況，沒有按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求充分發(fā)揮政府職能?；鶎痈骷?jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門管理職能交叉，管理服務(wù)范圍廣；有的地方基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理服務(wù)部門綜合職能不到位，或者一味地努力發(fā)揮政府管理服務(wù)效能，沒有真正做到為群眾服務(wù)，而不能更注重公共服務(wù)產(chǎn)品供給、社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)等政府職能的全面完善。

2.3 村民自治功能較弱

經(jīng)過幾十年的改革發(fā)展，我國(guó)以農(nóng)村為基礎(chǔ)的基層農(nóng)村社會(huì)治理民主制度逐步完善。在農(nóng)村自治社會(huì)的形成中，當(dāng)村民在重大社會(huì)事務(wù)中擁有決策權(quán)時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮廣大村民參與民主決策的作用。然而，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，一些地方的民主制度并沒有得到充分的落實(shí)。比如，當(dāng)村民面對(duì)一些重要的農(nóng)村公共事務(wù)或涉及廣大村民集體重要利益的重大事項(xiàng)時(shí)，大多不召開民主會(huì)議或各級(jí)村民代表大會(huì)全部參與討論、決策。相反，所有的村干部都是通過民主協(xié)商作出決定，忽視了對(duì)村民集體話語權(quán)的保護(hù)。一些縣的一些農(nóng)村干部法治意識(shí)淡薄，法律道德意識(shí)淡薄。他們往往對(duì)相關(guān)法律的規(guī)定是否屬于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利義務(wù)缺乏正確的法律認(rèn)識(shí)。而且，這些村民的法治文化素質(zhì)較低，民主法治意識(shí)淡薄，在農(nóng)村法制社會(huì)中，引導(dǎo)村民依法自治的主體功能沒有得到充分發(fā)揮。

3 新時(shí)代背景下鄉(xiāng)村治理問題的原因分析

3.1 落后設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村人民需求的矛盾

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，二元體制將被打破，大量農(nóng)村資產(chǎn)資源將進(jìn)入市場(chǎng)。農(nóng)村大量資源的巨大效益受到農(nóng)村內(nèi)外資本和社會(huì)各界人士的高度關(guān)注。農(nóng)村地區(qū)將越來越受到外部市場(chǎng)的沖擊，農(nóng)村地區(qū)將越來越深入地參與到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中，甚至是最偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)。在此背景下，將出現(xiàn)大量的資產(chǎn)處置、復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和管理活動(dòng)。村級(jí)治理模式原本側(cè)重于農(nóng)村內(nèi)部管理，已不能適應(yīng)未來農(nóng)村形勢(shì)發(fā)展的需要，必須進(jìn)行創(chuàng)新和完善。

3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對(duì)等

憑借政治權(quán)威，上級(jí)政府往往將本級(jí)職責(zé)強(qiáng)行攤派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要的項(xiàng)目資金及執(zhí)法權(quán)力又都集中分布在垂直管理部門手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖是一級(jí)政府，卻承擔(dān)了絕大部分下移的事務(wù)，權(quán)力空間被嚴(yán)重侵蝕，基本演變?yōu)榭h政府的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“干什么”，完全由上級(jí)黨委政府簽訂的責(zé)任書、制定的考核細(xì)則來決定，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本失去了自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沒有行政執(zhí)法權(quán)，卻要經(jīng)常開展“執(zhí)法”活動(dòng)，出了事故，還要被追責(zé)，本是責(zé)任主體的縣級(jí)部門卻變成了督查主體。

3.3 鄉(xiāng)村治理欠缺法治思維

進(jìn)入新時(shí)代，在國(guó)家向基層鄉(xiāng)村反哺推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史機(jī)遇下，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)和部門及村干部缺乏及時(shí)系統(tǒng)學(xué)習(xí)，自身法治思維和法治素養(yǎng)不足，對(duì)基層群眾自治制度的科學(xué)理解上還不是很完善，對(duì)法治宣傳教育工作認(rèn)識(shí)不到位、重視不夠。部分農(nóng)村村民參與基層治理熱情不高，處理糾紛乏法治思維。

法律思維在具體解決糾紛應(yīng)用中還有待強(qiáng)化，部分村民存在“法不治眾”的心態(tài)，在出現(xiàn)糾紛或者是個(gè)人利益遭受損害的時(shí)候，很容易慣性思維通過找政府、找熟人途徑解決問題。個(gè)別村歷史遺留問題的難解決，加重了百姓對(duì)法律不信任。農(nóng)村基層法治宣傳成效還可繼續(xù)挖掘。法治宣傳教育實(shí)體陣地還需要提檔升級(jí)，法治宣傳櫥窗不能專欄專用、內(nèi)容更新不及時(shí)，法治公園、游園等質(zhì)量不高、亮點(diǎn)不多；其次，部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，普法更多層面集中在村黨員干部，對(duì)一般的留守普通老百姓，則忽視了對(duì)法律的宣傳學(xué)習(xí)。

4 新時(shí)代背景下鄉(xiāng)村治理對(duì)策路徑

4.1 合理農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)

要注重推動(dòng)社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品和農(nóng)村社會(huì)服務(wù)綜合供給保障能力逐步提高，不斷完善服務(wù)供給體系結(jié)構(gòu)。農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品提供與社會(huì)服務(wù)的關(guān)系，涉及城鄉(xiāng)每個(gè)農(nóng)民的根本利益。由人民政府直接提供，城鄉(xiāng)村民免費(fèi)共享。黨政部門要統(tǒng)籌合理安排推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，不斷優(yōu)化和加大財(cái)政投入。特別是要高度重視加大對(duì)農(nóng)村休閑文化娛樂配套設(shè)施的投入，加大對(duì)農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的投入支持，豐富貧困村民的休閑文化娛樂生活，加大各項(xiàng)社會(huì)保障措施。

4.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)和任務(wù)仍應(yīng)是加快建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)更加明確其基本職能。主要任務(wù)是發(fā)展新型地方集體經(jīng)濟(jì)，提供公共服務(wù)產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)，改善農(nóng)業(yè)民生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要特別注意嚴(yán)格控制政府建設(shè)規(guī)模，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，努力提高政府工作效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門要根據(jù)自身實(shí)際職能需要，優(yōu)化調(diào)整原有行政部門的職能結(jié)構(gòu)。依法應(yīng)當(dāng)保留或者注銷的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)保留或者注銷。精簡(jiǎn)部門人員，提高城鄉(xiāng)基層人民政府依法行政的透明度，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和行政程序依法履行職責(zé)，繼續(xù)努力促進(jìn)基層農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展穩(wěn)定，保護(hù)廣大農(nóng)民合法權(quán)益。

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政服務(wù)管理體制改革，必須始終遵循積極、穩(wěn)健、循序漸進(jìn)、務(wù)實(shí)的基本原則。改革有利于加強(qiáng)管理，提高行政效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，有利于不斷提高行政服務(wù)質(zhì)量，把提高行政管理水平作為工作的根本宗旨，并應(yīng)結(jié)合自身工作實(shí)際開展。根據(jù)上述指導(dǎo)思想和實(shí)施目標(biāo)，合理調(diào)整和設(shè)置現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，合理調(diào)整和劃分現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)的職能，合理調(diào)整劃分現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級(jí)行政區(qū)劃，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的監(jiān)督管理，整合利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)行政資源，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部“交叉任用”，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的監(jiān)督管理為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)行政事務(wù)管理體制改革，要引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場(chǎng)機(jī)制，深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作站體制改革，建立健全規(guī)范、科學(xué)、民主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理決策監(jiān)督機(jī)制，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)貼支持的服務(wù)人員數(shù)量，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理成本。推進(jìn)新時(shí)期深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理體制改革，要始終圍繞加快推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義小康新農(nóng)村建設(shè)這一重要進(jìn)程，形成一套有利于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長(zhǎng)方式和發(fā)展方式，促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。這確實(shí)是一項(xiàng)具有強(qiáng)烈社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)政策性質(zhì)的工作。要從實(shí)際出發(fā)，在實(shí)踐中大膽探索創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

4.3 提高村民自治能力

村民民主自治管理能力的不斷提高，既是村民自身政治素質(zhì)的不斷提高，也是農(nóng)村干部自身綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，是推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。農(nóng)村干部要以學(xué)習(xí)馬克思列寧主義基本路線理論體系為思想指導(dǎo)，不斷學(xué)習(xí)和提高自身的政治、思想、文化素質(zhì)。廣大農(nóng)民群眾是推進(jìn)農(nóng)村綜合治理的主體，是推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村體系建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和不竭的力量源泉。對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理存在的問題，如何治理、如何搞好治理、如何建設(shè)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、如何搞好建設(shè)等，村民代表大會(huì)有民主發(fā)言權(quán)。因此，農(nóng)民社會(huì)主體利益的地位不易動(dòng)搖。

5 結(jié)語

鄉(xiāng)村治理是一個(gè)古老的話題，也是新時(shí)代不斷探索的課題。許多鄉(xiāng)村因?yàn)橹卫碛行Ф畈l(fā)展，政治清明、經(jīng)濟(jì)活躍、文化繁榮、思想健康、善行善舉如潮，也有的地方因?yàn)橹卫頍o方而日漸墮落，民風(fēng)不古、經(jīng)濟(jì)落后、思想頹廢、陋習(xí)難改、利己主義盛行。雖然，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地如沐春風(fēng)，總體形勢(shì)向好，但是，發(fā)展不平衡的現(xiàn)象還是存在，于是就有了文明富裕村與治理難點(diǎn)村的區(qū)別。之所以存在這種區(qū)別，不排除自然環(huán)境惡劣與基礎(chǔ)條件太差等原因，但是，更多的還是人為因素所決定，說到底還是具體治理思路與方法不同造成的。

鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)，簡(jiǎn)單地說就是要凈化社會(huì)環(huán)境、弘揚(yáng)社會(huì)正氣、倡導(dǎo)文明新風(fēng)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，雖然黨和國(guó)家有一系列包括法律規(guī)范在內(nèi)的制度安排，但是，具體到每個(gè)地方每個(gè)村，其方式方法還是各有千秋的?！笆瓒陆Y(jié)合治陋習(xí)、文化塑魂聚民心、合理規(guī)劃明方向、文明創(chuàng)建樹新風(fēng)”的策略，用正確的思想觀念和身邊的榜樣典型教育引導(dǎo)、用適當(dāng)?shù)墓芙檀胧椭纬髳?、用?yōu)秀的道德文化勵(lì)志鞭策，通過多管齊下的工作推進(jìn)，基本達(dá)到標(biāo)本兼治的理想效果。講正氣、講文明、講團(tuán)結(jié)、講自力更生的自覺性空前提高，睦鄰和親的好現(xiàn)象、善心善行的正能量越來越多，整體上文明祥和、自強(qiáng)上進(jìn)、樂善好施的社會(huì)風(fēng)尚越來越好。