預(yù)算管理一體化國庫集中支付的實(shí)踐和思考—以J區(qū)為例

黃舒萍 南平市建陽區(qū)國庫支付中心

引言

國庫集中支付制度的實(shí)施，改變了原有財政資金層層撥付的繁雜程序，建立了以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國庫集中支付模式，使財政資金支付方式由中轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)為直達(dá)，同時也能減少國庫資金的庫外沉淀，使支付過程更為透明，提高監(jiān)管水平，實(shí)現(xiàn)對財政資金的有效約束。為進(jìn)一步深化與完善財政國庫管理制度，深化國庫集中支付制度改革，當(dāng)前國庫集中支付已納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，與部門預(yù)算、決算管理等實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)，建立起全面且高效的預(yù)算執(zhí)行管理模式，推動了財政治理體系以及治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展?，F(xiàn)就J區(qū)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)國庫集中支付工作的開展情況，談幾點(diǎn)看法。

一、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)國庫集中支付應(yīng)用的意義

財政部一直不斷深化國庫集中收付制度、績效管理、部門預(yù)算等各項的改革，由于之前每個項目都是分頭推進(jìn)，導(dǎo)致對完成現(xiàn)代財政制度的要求還有差距，這就影響現(xiàn)代預(yù)算管理制度的充分發(fā)揮。于是，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度非常有必要。為此，2019年7月財政部開始部署在全國范圍推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，2020年9月，財政部制定了預(yù)算管理一體化規(guī)范和系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一了各級預(yù)算管理業(yè)務(wù)與系統(tǒng)的規(guī)范建設(shè)，2020年10月財政部副部長許宏才在文章《加快推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè) 以信息化驅(qū)動預(yù)算管理現(xiàn)代化》中，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算管理一體化建設(shè)的重要性和緊迫性。2021年3月，國務(wù)院文件國發(fā)〔2021〕5號《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確了預(yù)算管理一體化建設(shè)的重點(diǎn)改革措施。

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是通過現(xiàn)代信息技術(shù)“制度+技術(shù)”管理的新機(jī)制，國庫集中支付模塊作為預(yù)算管理一體化系統(tǒng)8個業(yè)務(wù)模塊的核心，是財政資金運(yùn)行的重要保障，將國庫集中支付納入預(yù)算一體化系統(tǒng)，進(jìn)一步完善了國庫集中支付運(yùn)行機(jī)制，將推進(jìn)預(yù)算管理制度與深化國庫集中支付制度改革緊密銜接，用預(yù)算指標(biāo)控制財政資金支付，建立一個完整財政預(yù)算執(zhí)行管理，對財政資金事前、事中、事后全流程的管理和監(jiān)督，這對確保財政資金動態(tài)可溯，有效提高資金使用效益，防范化解財政運(yùn)行風(fēng)險隱患等具有重要意義。

二、本區(qū)運(yùn)行預(yù)算管理一體化國庫集中支付的成效

J區(qū)作為FJ省第一批預(yù)算管理一體化預(yù)算執(zhí)行模塊新舊系統(tǒng)切換試點(diǎn)縣市，為確保工作能夠順利進(jìn)行，2021年10月印發(fā)《南平市J區(qū)財政局 中國人民銀行J支行關(guān)于做好預(yù)算管理一體化系統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行模塊切換工作的通知》，明確工作時間表以及職責(zé)分工，并開始著手預(yù)算管理一體化系統(tǒng)切換試點(diǎn)準(zhǔn)備工作，做好軟硬件設(shè)施配備、基礎(chǔ)信息采集、崗位權(quán)限設(shè)置及數(shù)據(jù)遷移等基礎(chǔ)工作。2021年11月試點(diǎn)完成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行模塊新舊系統(tǒng)切換工作，12月全區(qū)預(yù)算單位成功使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開展國庫集中支付業(yè)務(wù)。

（一）實(shí)現(xiàn)國庫集中支付系統(tǒng)與預(yù)算編制系統(tǒng)進(jìn)行有效相連

依靠預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制與國庫集中支付的整合。編制年初預(yù)算報告時，預(yù)算指標(biāo)以項目為中心分類納入項目庫，再根據(jù)項目庫的項目編制項目支出預(yù)算，明確資金使用范圍，這既提高了預(yù)算管理的科學(xué)性和規(guī)范性，也強(qiáng)化國庫集中支付的管理。財政資金與預(yù)算項目之間相互影響，既有利于財務(wù)人員及時掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，同時為全面推進(jìn)財政預(yù)算績效管理創(chuàng)造條件。

（二）提高財務(wù)工作效率，實(shí)現(xiàn)資源互聯(lián)互通

目前，會計核算模塊已經(jīng)被納入至預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，對單位會計核算進(jìn)行統(tǒng)一管理，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)生成核算數(shù)據(jù)，使會計核算信息、部門預(yù)算、國庫集中支付業(yè)務(wù)相匹配，形成了預(yù)算編制→指標(biāo)管理→國庫集中支付→單位會計核算的預(yù)算執(zhí)行閉環(huán)管理，通過會計核算模塊實(shí)現(xiàn)財政資金與預(yù)算項目之間相互影響，提高報表數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，有利于財務(wù)人員及時掌握各項數(shù)據(jù)，提高資金約束力，同時也為財政分析單位運(yùn)轉(zhuǎn)情況提供保障。

（三）提高資金清算效率

運(yùn)行一體化平臺前，支付程序是由代理銀行按照支付指令支付到最終收款人，資金由代理銀行先行墊付，人民銀行再根據(jù)財政發(fā)送的清算額度通知單以及代理銀行開具的劃款憑證通知單核對無誤后進(jìn)行清算，這就導(dǎo)致當(dāng)財政與代理銀行數(shù)據(jù)不符后，無法進(jìn)行清算，影響清算進(jìn)程。運(yùn)行一體化平臺后，優(yōu)化了這個程序，改由財政端先發(fā)送匯總清算額度通知單到人民銀行端口，等有額度之后才能發(fā)送支付數(shù)據(jù)到代理銀行端，避免了清算額度不足的情況，提高資金清算效率，有效解決清算不及時的問題。

（四）提升資金運(yùn)行效率，委托收款業(yè)務(wù)改革

2022年5月，按國家稅務(wù)總局文件要求，各企事業(yè)單位只能通過三方協(xié)議和POS機(jī)刷卡方式繳納醫(yī)療保險等五險，而根據(jù)國庫集中支付制度相關(guān)規(guī)定，預(yù)算單位只能開立一個預(yù)算單位零余額賬戶，且不得提取現(xiàn)金，這導(dǎo)致了預(yù)算單位不能辦理委托收款業(yè)務(wù)。為解決預(yù)算單位委托收款業(yè)務(wù)問題，通過與人民銀行、代理銀行、技術(shù)員協(xié)調(diào)，預(yù)算單位將相應(yīng)額度申請轉(zhuǎn)入單位零余額賬戶，代理銀行在當(dāng)天按照相關(guān)程序?qū)⑨t(yī)保等費(fèi)用從單位零余額賬戶中劃繳至稅務(wù)賬戶，實(shí)現(xiàn)了在區(qū)直單位利用單位零余額賬戶成功繳納委托收款業(yè)務(wù)，提高預(yù)算單位資金運(yùn)行效率。

三、國庫集中支付面臨的問題和困難

（一）國庫集中支付納入預(yù)算一體化系統(tǒng)功能不完善

一是穩(wěn)定性亟待改進(jìn)。系統(tǒng)初期運(yùn)行收到各方面的制約，從實(shí)際開展工作來看，系統(tǒng)運(yùn)行還不夠穩(wěn)定，經(jīng)常出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)卡頓的現(xiàn)象；二是系統(tǒng)報表查詢中的支出報表不能滿足個性化需求，單位賬戶對賬單報表沒有指標(biāo)文號等的信息，預(yù)算單位額度匯總表無法查詢，不便與人行、預(yù)算單位對賬；三是系統(tǒng)維護(hù)管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)，在運(yùn)行預(yù)算管理一體化國庫支付模塊時，需要專業(yè)的技術(shù)人員解決出現(xiàn)的技術(shù)問題。而我區(qū)僅有一名技術(shù)人員負(fù)責(zé)新舊系統(tǒng)的切換與維護(hù)，極大地影響了國庫支付模塊的使用效率。

（二）預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控監(jiān)督機(jī)制尚不完善

預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)只能監(jiān)控單位零余額賬戶范圍的資金，且設(shè)置的規(guī)則單一，只能通過超額提現(xiàn)、敏感字段或者收款人名稱等規(guī)則名詞對違規(guī)支付行為進(jìn)行預(yù)警。在實(shí)際工作中，單位是否有按真實(shí)情況進(jìn)行預(yù)算安排和使用資金，系統(tǒng)很難監(jiān)控到，且由于規(guī)則設(shè)置功能的限制，需要動態(tài)修正完善，但是規(guī)則權(quán)限集中在省級，不便于工作的開展。

（三）國庫支付中心人員審核電子發(fā)票等材料的真實(shí)性成為難點(diǎn)

J區(qū)規(guī)定預(yù)算單位采用財政零余額賬戶支付（原財政直接支付）的，需預(yù)算單位將申報支付的紙質(zhì)材料交給支付中心人員現(xiàn)場審核，在審核支付材料時需審核原始憑證的真實(shí)性、合法合理性，資金使用是否符合預(yù)算項目，審批手續(xù)及原始憑證是否齊全，支出是否符合相關(guān)文件規(guī)定等內(nèi)容。但是在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，審核打印出的電子發(fā)票成為難點(diǎn)，因電子票據(jù)沒有強(qiáng)制加蓋專用章也沒有打印次數(shù)的限制，不能辨別出這張發(fā)票是不是第一次使用。且電子發(fā)票導(dǎo)出經(jīng)過計算機(jī)PS，更加難以辨別發(fā)票的真?zhèn)危@就造成中心審核人員對預(yù)算單位提供的材料，只能從其合法性、是否符合政策方面進(jìn)行審核，對其發(fā)生業(yè)務(wù)的真實(shí)性不能保證。[7]

（四）實(shí)體賬戶資金與結(jié)余資金指標(biāo)存在信息不對稱的現(xiàn)象

2012年J區(qū)財政部門在保證對預(yù)算單位資金使用權(quán)、所有權(quán)不變的前提下，將單位原有實(shí)體賬戶資金余額、每月代扣款項等統(tǒng)一存入由財政國庫支付中心開設(shè)的實(shí)體賬戶（以下簡稱結(jié)余戶）中分部門核算。2017年將這部分資金納入國庫單一賬戶體系中，設(shè)資金性質(zhì)為結(jié)余資金，統(tǒng)一清算單位結(jié)余戶資金的支付。但是，在實(shí)際工作中，系統(tǒng)中的結(jié)余資金需要經(jīng)過以下幾個流程才能申請支付：支付中心出納拿到銀行回單→分部門入賬→與各單位對賬→單位填制上指標(biāo)數(shù)據(jù)表→中心人員將數(shù)據(jù)匯總并導(dǎo)入系統(tǒng)→單位申請支付，這就導(dǎo)致單位當(dāng)月資金收入及代扣款項等到下個月才能在系統(tǒng)中查看并申請使用，造成了實(shí)體賬戶資金與系統(tǒng)指標(biāo)信息不對稱，無法實(shí)時了解資金情況，資金信息滯后現(xiàn)象突出。

四、預(yù)算管理一體化國庫集中支付應(yīng)用策略與展望

（一）加強(qiáng)培養(yǎng)專業(yè)化人才隊伍

1.培養(yǎng)國庫審核工作人員的專業(yè)化水平

國庫集中支付審核工作涵蓋政策多，涉及的范圍廣等特點(diǎn)，這就要求審核人員需要有綜合的能力，不但能掌握計算機(jī)的基礎(chǔ)應(yīng)用，還需要財務(wù)專業(yè)知識，且在工作中要不斷提升業(yè)務(wù)水平，學(xué)習(xí)并解讀各類文件政策，積極學(xué)習(xí)預(yù)算編制、政府采購、決算報告等內(nèi)容，了解各預(yù)算單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，作為窗口單位，還需要提升自身的服務(wù)水平。為此，只有完善培養(yǎng)機(jī)制，建立人才隊伍，依托過硬的專業(yè)知識，才能將國庫審核工作隊伍建立得更加強(qiáng)大。

2.加強(qiáng)預(yù)算單位財務(wù)人員培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)水平

在實(shí)際工作中，預(yù)算單位財務(wù)人員流動性強(qiáng)，且部分人員為非財會專業(yè)兼職等客觀條件，財政主管部門應(yīng)不定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為預(yù)算單位解答在報賬過程中產(chǎn)生的疑惑。針對預(yù)算單位人員的流動性，要重視單位財務(wù)人員的交接培訓(xùn)。針對人員的跨專業(yè)兼職問題，在預(yù)算管理一體化推進(jìn)工作中，對財務(wù)人員綜合能力的要求也在不斷提升，預(yù)算單位應(yīng)重視財務(wù)人員的招考，從源頭嚴(yán)格設(shè)置門檻準(zhǔn)入制度，重視單位人員后續(xù)專業(yè)培訓(xùn)力度，鼓勵財務(wù)人員報考中高級職稱，使理論學(xué)習(xí)與實(shí)際工作相結(jié)合，優(yōu)化隊伍，確保工作順利進(jìn)行。

（二）增加稅務(wù)電子票據(jù)核驗?zāi)K，減少稅收流失

在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中增加稅務(wù)電子票據(jù)核驗?zāi)K，與國家稅務(wù)網(wǎng)連接，在中心人員審核支付材料時，將發(fā)票掃描上傳至系統(tǒng)，由系統(tǒng)自動識別發(fā)票的真?zhèn)?，增加了財政資金支付的安全性，同時也減少了國家稅收的流失。

（三）利用信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)實(shí)體賬戶資金實(shí)時對賬

建立實(shí)體賬戶資金共享機(jī)制，減少信息不對稱而造成工作運(yùn)行緩慢。在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中增加實(shí)體賬戶資金模塊，與銀行賬戶系統(tǒng)聯(lián)接，實(shí)現(xiàn)銀行與財政部門實(shí)體賬戶資金的實(shí)時共享，再根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)設(shè)置相關(guān)規(guī)則自動生成記賬憑證分部門入賬，實(shí)現(xiàn)電子自動對賬，避免因人工對賬過于緩慢而對最終的管理效果產(chǎn)生影響的可能。同時提供數(shù)據(jù)提取功能，在預(yù)算單位、財政部門需要提取實(shí)體賬戶信息時，都能準(zhǔn)確、快速地提取，實(shí)時掌握賬戶信息變化。

（四）建立切實(shí)可行的技術(shù)保障和運(yùn)行維護(hù)機(jī)制，提高運(yùn)行工作效率

當(dāng)前，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是省級統(tǒng)一部署，技術(shù)優(yōu)勢顯著，但是，為增加國庫集中支付的運(yùn)行效率，建立切實(shí)可行的技術(shù)保障與運(yùn)行維護(hù)機(jī)制是極為必要的，相關(guān)人員可從下述兩個方面入手，探索技術(shù)保障與運(yùn)行維護(hù)機(jī)制的構(gòu)建策略。

一是技術(shù)保障機(jī)制。①加強(qiáng)培訓(xùn)。從內(nèi)部入手，提高現(xiàn)有財政會計人員的信息化水平，定期對內(nèi)部員工進(jìn)行信息技術(shù)專業(yè)培訓(xùn)。并探索實(shí)行與信息技術(shù)部門的交換學(xué)習(xí)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)以致用。②人才引進(jìn)。從外部入手，以專業(yè)限制的形式為單位內(nèi)部招聘具有信息技術(shù)專業(yè)能力的人才，切實(shí)提高財政人員的信息化水平。通過內(nèi)外結(jié)合的形式，為J區(qū)提供良好的人才保障，再通過人才保障結(jié)合J區(qū)實(shí)際情況建立技術(shù)保障，切實(shí)提升國庫支付的工作效率。

二是運(yùn)行維護(hù)機(jī)制。組建一支技術(shù)專業(yè)、專兼結(jié)合的本地駐點(diǎn)系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)團(tuán)隊，碰到技術(shù)故障能夠在最短時間快速定位并解決，不斷優(yōu)化運(yùn)行維護(hù)和提升支付效率，確保網(wǎng)絡(luò)原因?qū)χЦ稑I(yè)務(wù)運(yùn)行影響最小化，加強(qiáng)系統(tǒng)穩(wěn)定性。

（五）深化預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控預(yù)警機(jī)制

對預(yù)警信息認(rèn)真進(jìn)行清單管理，在發(fā)現(xiàn)各預(yù)警信息有共同點(diǎn)時，認(rèn)真分析，聽取各方的修改意見，逐漸完善和補(bǔ)充系統(tǒng)的可操作性和實(shí)用性，保證財政資金使用的安全性和規(guī)范性；賦予區(qū)級財政部門的規(guī)則權(quán)限，實(shí)時根據(jù)實(shí)際情況更新規(guī)則設(shè)置，發(fā)揮區(qū)級人員的主觀能動性。深化預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，能夠反映預(yù)算編制的合理性，進(jìn)一步推動預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化。

結(jié)語

綜上所述，預(yù)算管理一體化平臺是推動我國建立現(xiàn)代化財政體系的技術(shù)保障，同時也能夠深化我國國庫預(yù)算管理制度和管理體系的改革。預(yù)算管理一體化平臺的穩(wěn)定運(yùn)行，能夠進(jìn)一步加強(qiáng)國庫資金的統(tǒng)籌和全方位規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)財政資金的全生命周期的管理和動態(tài)監(jiān)控，進(jìn)而推動國庫資金支出建立標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，切實(shí)提升各個預(yù)算單位執(zhí)行預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化水平。