生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度的研究

郭秀蕙 中國國檢測試控股集團股份有限公司

引言

我國高度重視生態(tài)文明建設(shè)，采取了一系列行之有效的措施，包括進行長遠科學(xué)規(guī)劃、完善相關(guān)環(huán)保法規(guī)以及加大資金投入和科技創(chuàng)新等，可持續(xù)發(fā)展理念日益深入人心。十年來，持續(xù)大幅增加環(huán)保投入，加大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，累計安排中央預(yù)算內(nèi)投資超過1000億元支持環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力保障了打好污染防治攻堅戰(zhàn)。未來，生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)依然艱巨，優(yōu)化資金配置，提高資金利用率，助力各項建設(shè)工作的開展，有著重要的意義。

一、生態(tài)文明的任務(wù)

新時期，我國生態(tài)文明建設(shè)進入了以“降碳”重點戰(zhàn)略方向、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。為保障各項任務(wù)高質(zhì)量實現(xiàn)，各地區(qū)需要結(jié)合自身的實際情況，圍繞環(huán)境問題，采取相應(yīng)的措施，保證生態(tài)文明建設(shè)工作有序推進。各項工作的開展，需資金和相關(guān)部門的力量支持，助力生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的實施。做好財務(wù)績效評價和責(zé)任制度的實施管理，為相關(guān)工作的開展提供資金支持，并且督促相關(guān)部門和負(fù)責(zé)人認(rèn)真履行職責(zé)任務(wù)，有著重要的意義。

二、生態(tài)文明財務(wù)績效評價考核與責(zé)任落實的案例分析

（一）案例概述

以某生態(tài)文明財務(wù)績效考核項目為例，為生態(tài)文明建設(shè)專項2020年度中央預(yù)算內(nèi)投資項目績效評價，對中央預(yù)算內(nèi)投支持的29個項目進行評估。其中，16個污水垃圾類項目，以及13個資源節(jié)約循環(huán)利用和污染治理類項目。從得分的結(jié)果來看，得分“優(yōu)”的總計25個，評分為“良好”的總計3個，以及1個得分為“中”的項目?，F(xiàn)結(jié)合項目的財務(wù)績效評價，進行具體的分析。

（二）績效目標(biāo)的完成情況

從29個項目的推進情況來說，13個項目已經(jīng)完工，還有14個正在施工以及2個沒有開工。整體來說，13個項目的績效目標(biāo)均已經(jīng)實現(xiàn)，績效目標(biāo)部分實現(xiàn)，還有3個項目的績效目標(biāo)沒有實現(xiàn)。全省共下達中央預(yù)算內(nèi)總投資為49300萬元，各項目中央預(yù)算內(nèi)投資已支付26793.38萬元，中央預(yù)算內(nèi)總投資支付率為54.35%。從投資支付率的設(shè)定目標(biāo)分析，為≥85%，只有8個項目實現(xiàn)了設(shè)定的目標(biāo)。

（三）項目存在的問題

從生態(tài)文明建設(shè)項目的實施情況來說，存在著以下問題：（1）“兩個責(zé)任”未完全落實。在兩個責(zé)任落實方面，按照項目落實到位率93.10%。部分生態(tài)文明建設(shè)項目單位沒有落實主體責(zé)任，對于建設(shè)的項目沒有實施全過程的質(zhì)量與進度管理。項目的推進過程中，未嚴(yán)格監(jiān)管項目審批，存在著項目前期合規(guī)性文件不齊全或者施工許可沒有落實等問題。除此之外，采取的監(jiān)管方式單一，未能做到項目資金與工程質(zhì)量的全面化監(jiān)管。（2）中央預(yù)算內(nèi)資金支付率與總投資完成率低，兩項指標(biāo)的數(shù)據(jù)分別為54.35%、64.25%。在生態(tài)文明建設(shè)項目的推進方面，部分項目存在著未批先建的情況，沒有進行施工圖設(shè)計，對項目施工過程的質(zhì)量控制也不足，最終認(rèn)定為質(zhì)量未達標(biāo)；部分項目沒有按時開工；部分項目出現(xiàn)了中標(biāo)企業(yè)墊資實施的問題。對于上述問題，督促相關(guān)單位進行整體。

（四）生態(tài)文明建設(shè)項目管理優(yōu)化的方法

從高質(zhì)量推進建設(shè)項目的角度來說，積極采取以下管理方法：（1）優(yōu)化財政投入，加強財政管理。各地區(qū)需要結(jié)合區(qū)域的生態(tài)實際情況，圍繞重大生態(tài)環(huán)境問題，采取有效的管理措施，實現(xiàn)精準(zhǔn)治污和科學(xué)防污。例如，水生態(tài)治理等。結(jié)合治理工作的實際需求，采取相應(yīng)的措施，包括做好飲用水源保護、污水和垃圾收集處理設(shè)施建設(shè)等措施，全面提高建設(shè)的水平。（2）加強生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建，完善相關(guān)制度，形成源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系。結(jié)合本地區(qū)的實際情況，加快構(gòu)建完善的生態(tài)補償機制，完善生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度等。加強預(yù)算執(zhí)行管理，積極發(fā)揮生態(tài)環(huán)保資金支持環(huán)境保護修護與經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。（3）加強資金保障，做好資金使用管理。結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)工作的實際情況，合理安排財政預(yù)算，保證項目經(jīng)費充足，支持各項生態(tài)保護治理工作的開展。例如，大氣污染防治和水環(huán)境治理等，推進各項建設(shè)工作。除此之外，加強對資金使用過程的管理，保證資金得到合理利用。（4）構(gòu)建完善的績效管理體系。圍繞項目事前、事中以及事后，探索構(gòu)建完善的績效管理體系，加強對生態(tài)文明建設(shè)項目的管理。將績效評價結(jié)果和預(yù)算安排有效掛鉤，進一步強化績效目標(biāo)管理。做好績效評價工作，積極推進重點績效評價，合理運用評價結(jié)果，實現(xiàn)對財政資金使用的有效監(jiān)督管理。為了保證績效評價結(jié)果合理應(yīng)用，要落實結(jié)果公開制，積極主動接受群眾的監(jiān)督與建議。生態(tài)文明建設(shè)項目評價工作具有很強的技術(shù)性和專業(yè)性，為保障績效評價的開展質(zhì)量需注重人員培訓(xùn)，使其可以掌握相應(yīng)的工作方法和要點，做好此項工作質(zhì)量的控制，切實保證生態(tài)文明項目績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性，全面反映存在的問題。

三、生態(tài)文明績效評價與責(zé)任追究制度的實施策略

（一）績效評價與責(zé)任追究制度實施存在的問題

從具體情況來說，主要存在著以下問題：（1）考核指標(biāo)體系多套同用，且重復(fù)考核情況突出，對生態(tài)文明項目績效考核結(jié)果的運用不充分。國家生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核辦法以及指標(biāo)體系提出前，部分地方進行了有關(guān)探索，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，構(gòu)建了資源環(huán)境領(lǐng)域的評價指標(biāo)體系以及考核辦法。出臺后，部分地區(qū)結(jié)合國家生態(tài)文明目標(biāo)考核體系以及考核辦法，又出臺了一些考核辦法以及指標(biāo)體系，不過沒有進行考評指標(biāo)體系的整合，最終造成了多套考評體系并行的問題。同時，考評指標(biāo)體系內(nèi)的指標(biāo)重復(fù)交叉，使得部分指標(biāo)的權(quán)重很大。多套考核體系同時考評，使得地方領(lǐng)導(dǎo)干部需要面臨很大的負(fù)擔(dān)。除此之外，還存在著對經(jīng)過數(shù)據(jù)分析獲得的相應(yīng)結(jié)果未能做到有效應(yīng)用的問題，使得考評的實施失去意義。對結(jié)果運用不足，最終也會影響到考核制度的實施與創(chuàng)新。（2）從目前的情況來說，生態(tài)文明建設(shè)分區(qū)分類管控機制不完善，同時也沒有形成可全面控制的考核機制。就具體的情況而言，主體功能區(qū)規(guī)劃被納入了國土空間開發(fā)規(guī)劃范圍。不過，相應(yīng)的資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機制尚沒有形成，而且相關(guān)工作的開展也沒有進行。在此背景下，對資源環(huán)境承載力的預(yù)警能力不足，沒有結(jié)合各個區(qū)域的具體情況實施相應(yīng)的獎懲制度。從國家出臺的相關(guān)管理辦法來看，比如《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》等，沒有按照不同主體功能區(qū)，實施分類考核，適用于省市層面的考核。部分縣級地區(qū)也按照此辦法，開展生態(tài)文明建設(shè)評價與考核。除此之外，部分地區(qū)還出臺了分類考核的辦法。整體來說，每個地區(qū)在進行生態(tài)文明建設(shè)評價和考核中運用的考核方法有著很大的不同，尚沒有形成可以做到分區(qū)分類精準(zhǔn)化管控與考核。（3）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制問題。在績效評價與責(zé)任追究制度落實的考評方面，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是重要的資料和數(shù)據(jù)信息來源。當(dāng)前，很多部門受到相關(guān)因素的影響，沒有做到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的全面采集，使得數(shù)據(jù)缺失問題相對而言比較突出，甚至部分部門還存在著共同采集的情況。在數(shù)據(jù)共同采集方面，由于執(zhí)行的統(tǒng)計口徑不同，而且存在著數(shù)據(jù)采集方法不一致等問題，使得很多數(shù)據(jù)信息無法真實地反饋具體情況，統(tǒng)計部門也難以開展精準(zhǔn)化考核評估，增加了數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的難度，不得不需要引入第三方技術(shù)來輔助相應(yīng)的調(diào)查工作開展，進而使得整項工作的成本增加，例如負(fù)債表編制核算。除此之外，當(dāng)前所應(yīng)用的自然資源價值核算技術(shù)還存在著一定的不成熟問題。舉例來說，實物量數(shù)據(jù)難以精準(zhǔn)換算，難以獲得有效的價值量數(shù)據(jù)，進而影響到相應(yīng)工作的開展。與此同時，不同資源采用的估價方法有著很大的不同，使得不同時點與不同地區(qū)資源價值量難以相對比較。（4）改革工作的推進不是某個部門就能夠完成的，需要很多個部門通過資源的有效整合，全面推進，進而使得工作能夠高質(zhì)量開展。從當(dāng)前的改革工作推進情況來說，顯然未能做到有效地全面推進。由于缺少完善的溝通協(xié)調(diào)機制，使得很多任務(wù)推進環(huán)節(jié)產(chǎn)生了進度不平衡問題，或者出現(xiàn)了數(shù)據(jù)信息共享問題。最終影響到改革工作的推進。在資產(chǎn)負(fù)債表以及資產(chǎn)確權(quán)登記等方面，開展有關(guān)信息的采集和統(tǒng)計與核算，但是由于各個部門所執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)不同，在采用的方法方面也有著一定的差異，進而使得獲得的數(shù)據(jù)有著很大的不同。自然資源負(fù)債表能夠為自然資產(chǎn)離任審提供相應(yīng)的支持，不過相關(guān)工作是由多部門推進，包括統(tǒng)計或者審計部門，因而形成的相應(yīng)的數(shù)據(jù)，例如資產(chǎn)負(fù)債表難以達到審計的需求。從目前的情況來說，在自然資源資產(chǎn)離任制度以及其他制度方面還存在著制度內(nèi)容相似的問題，比如目標(biāo)和程序等，同時有著不同之處。

（二）績效評價與責(zé)任追究制度的優(yōu)化策略

1.完善考評體系

對于當(dāng)前部分地區(qū)生態(tài)文明項目考核指標(biāo)體系多套同用的問題，需要做好全面的整合優(yōu)化，統(tǒng)一納入高質(zhì)量發(fā)展考核評價體系，對不同的主體功能區(qū)采取針對性的考核措施。積極落實國家擬將生態(tài)文明考評體系納入高質(zhì)量發(fā)展考評體系的要求，結(jié)合各個地區(qū)的實際情況，積極推進地方整合相關(guān)指標(biāo)體系，達到完善的效果。在考核工作中，實施統(tǒng)一評價與考核制度，有效減少重復(fù)交叉考核的出現(xiàn)，最大程度上減輕地方與基層的負(fù)擔(dān)。除此之外，認(rèn)真貫徹主體功能區(qū)理念，結(jié)合各個主體功能區(qū)的特點，合理設(shè)計考核指標(biāo)，并且賦予不同的權(quán)重。對于縣級層面則要堅持差異化原則，做好分類考核。結(jié)合考評體系的運行情況，不斷進行優(yōu)化和調(diào)整，切實保證生態(tài)文明建設(shè)工作高質(zhì)量開展[1]。

2.做好考核工作，充分運用考核結(jié)果

從績效評價與責(zé)任追究制度的實施角度來說，要認(rèn)真做好各項考核工作，獲得高質(zhì)量的考核結(jié)果，并且充分運用考核結(jié)果，促使相關(guān)工作的質(zhì)量得到提升，通過將考核審計結(jié)果和領(lǐng)導(dǎo)干部獎懲和提拔任用以及責(zé)任追究掛鉤，增強人員的重視度，高質(zhì)量推進各項工作。對于當(dāng)前考核和離任審計中存在的形式化問題，堅持針對性原則做好優(yōu)化，進一步提高工作的質(zhì)量，有序推進生態(tài)文明建設(shè)。對經(jīng)過調(diào)查獲得的結(jié)果需要做好真實性的審查，并且充分地運用各項結(jié)果。通過與相關(guān)人員的利益掛鉤，增強其工作重視度，進而保障相關(guān)工作能夠有序推進[2]。如果考評和審計工作中發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部存在違法違紀(jì)行為，那么要追究責(zé)任。積極推進生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，并且加強和相關(guān)制度的銜接，切實保障績效評價與責(zé)任追究制度落實到位[3]。

3.構(gòu)建完善的部門溝通機制

為促進各項制度改革落實到位，需要著力解決當(dāng)前存在的協(xié)同性差問題，構(gòu)建完善的部門溝通機制，全面推進各項工作。生態(tài)文明制度建設(shè)屬于系統(tǒng)性工程，每個任務(wù)之間都存在著很強的關(guān)聯(lián)性，需要多個行業(yè)、多個部門、多個區(qū)域的協(xié)作配合，因此需要不斷增強制度改革的協(xié)同性。實踐中，積極推進自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作，助力其他生態(tài)文明制度的建設(shè)，保證制度的可行性。與此同時，加強相關(guān)部門的溝通，比如自然資源和統(tǒng)計部門以及審計部門等，改變改革工作分頭推進的問題，例如自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記以及自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制等，最大程度上增強自然資源資產(chǎn)離任審計與環(huán)保督察工作的協(xié)同性[4]。除此之外，積極構(gòu)建多功能的共享信息平臺，定期溝通反饋審計或者督察結(jié)果等，有效暢通交流渠道，實現(xiàn)資源的整合。積極發(fā)揮數(shù)據(jù)信息資源的價值，促使相關(guān)工作高質(zhì)量開展[5]。

4.構(gòu)建自然資源數(shù)據(jù)庫

績效評價與責(zé)任追究制度實施的優(yōu)化，搭建統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)分類標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)計測算方法的統(tǒng)一，提高信息共享水平，有著重要的意義。從各項工作的開展角度來說，基礎(chǔ)性工作是重點控制控制，例如自然資源調(diào)查成果收集。實踐中，需要積極構(gòu)建覆蓋各級各部門的數(shù)據(jù)采集和傳輸以及交換、發(fā)布體系，搭建數(shù)據(jù)中心，利用數(shù)據(jù)庫與信息平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的共享和高效化利用[6]。除此之外，需要明確自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)設(shè)置以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計測算方法，做到數(shù)據(jù)信息的有效共享，有效減少數(shù)據(jù)重復(fù)工作量，防范不同口徑數(shù)據(jù)不一致問題的出現(xiàn)，提高績效評價與責(zé)任追究制度的實施質(zhì)量[7]。

5.加強宏觀指導(dǎo)

從績效評價與責(zé)任追究制度的實施分析，做好有效的指導(dǎo)，為相關(guān)部門相關(guān)工作的開展提供方法支持，并且加大對其的政策與資金支持力度。因為當(dāng)前很多工作的推進面臨著諸多問題，包括理論問題和現(xiàn)實問題，如果缺少力量支撐，則難以推進。因此需要注重優(yōu)化頂層設(shè)計，做好有效的協(xié)調(diào)，加強對生態(tài)文明建設(shè)的質(zhì)量管控，為地方部門工作提供政策支持[8]。

結(jié)語

綜上所述，生態(tài)文明建設(shè)的實施，離不開資金的支持，各地區(qū)每年都會投入大量的資金用于建設(shè)。資金的使用效果影響到建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)，因此要高度重視資金管理，保證生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任落實到位。本文結(jié)合生態(tài)文明財務(wù)績效評價實例，對績效評價和責(zé)任追究制度的實施進行了分析，提出了相應(yīng)的建議，以期為相關(guān)人員提供參考借鑒。