關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理幾點問題的思考

張傳輝 建甌市人民政府通濟街道辦事處

引言

目前我國各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政局的縣級財政資金績效管理體系還有待完善，導(dǎo)致實際財務(wù)管理中有諸多問題，不能真正地發(fā)揮出會計管理職能作用，使得財政資金使用效率效果不高。對此，本文重點對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理中存在的問題進行分析，深入分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金實際管理使用中存在問題的根本不足表現(xiàn)和深層原因，并在實踐中找到合理有效管用的改進措施予以優(yōu)化或改善，以有效提高全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金綜合管理科學(xué)化水平，進而體現(xiàn)更好地實現(xiàn)財政資金工作在推動新農(nóng)村經(jīng)濟體系建設(shè)快速發(fā)展大局中產(chǎn)生的重大積極作用。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理的問題

（一）財政資金收支不平衡

財政資金收支不平衡是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理中存在較突出的一個問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府作為地方最接近基層黨組織的一個政權(quán)組織，無論它是在何種行政體制還是財政體制方面，均沒有充分的話語權(quán)，以至于在財政收入方面較容易受到外部各種因素的影響。尤其是近些年地方政府債務(wù)規(guī)模越來越大，還本付息壓力也越來越大。

（二）資金審批與核算不規(guī)范

在收支不平衡的情況下，要想提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金使用的效能，加強財政資金支出管理非常有必要，具體包括支出審批與支出核算這兩個方面。但從現(xiàn)狀來看，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政資金支出審批與支出核算方面均存在一定的問題。就財政資金支出審批方面，“一支筆審批”方式是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的常態(tài)，也就是在鎮(zhèn)長簽字審批及財務(wù)人員確認(rèn)后，便可支付款項。而這樣簡單的審批方式雖然有助于提高財政資金支付的效率，但對審批人員的專業(yè)化水平、財務(wù)人員的職業(yè)道德有較大的考驗，同時也對財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行到位與否、外部監(jiān)督是否有效介入有更高的要求。一旦在這些方面達(dá)不到要求，就非常容易出現(xiàn)不合格支出事項，連帶著也會影響財務(wù)正常工作的合理性，難以保證財政資金管理的規(guī)范性。

（三）預(yù)算編制與執(zhí)行約束力度不足

一方面，表現(xiàn)為預(yù)算編制不合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金預(yù)算編制，需依據(jù)預(yù)算法相關(guān)規(guī)定及收支平衡的原則開展。對于財政收入預(yù)算，通常采用增加收入預(yù)算的方法進行，同時上級財政部門也會對下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政部門下達(dá)增長指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政部門需要依據(jù)下達(dá)的指標(biāo)進行預(yù)算編制。在這樣的情況下，一定程度導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政部門所得出的預(yù)算結(jié)果與實際情況不相符，因為在年底決算時，一旦財政收入不能達(dá)到上級財政部門下達(dá)的指標(biāo)，就容易出現(xiàn)預(yù)算收支刻意調(diào)整的情況，為了達(dá)到指標(biāo)要求而弄虛作假。而在財政支出預(yù)算中，通常是依據(jù)收入進行預(yù)算編制，期間也會受到人為因素的影響，出現(xiàn)虛假數(shù)據(jù)。另一方面，表現(xiàn)為預(yù)算執(zhí)行隨意性較大[1]。為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的正常運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政部門會在每月中旬通過集中支付系統(tǒng)撥付定額預(yù)算資金，原則上，撥付的預(yù)算資金應(yīng)執(zhí)行年度預(yù)算并用于日常運轉(zhuǎn)。但從實際情況來看，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并不會按照年初預(yù)算來執(zhí)行預(yù)算資金，同時也不會直接單純地用于人員工資和辦公運轉(zhuǎn)，甚至支出保障工資后，轉(zhuǎn)而充頂非稅收入再次上繳。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理問題的成因

（一）體制因素

第一，我國現(xiàn)行的財政體制還不夠完善，主要因為存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財權(quán)事權(quán)不對等的情況。在財權(quán)方面，由于財權(quán)主要集中在上級部門，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有主體稅種，以至于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有穩(wěn)定的財政收入，能夠使用的財力微乎其微。與此同時，街道作為市政府的派出辦事機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)城市開發(fā)，延伸至城中村的征地拆遷，補償款的來源和使用，稅收由市政府，街道自有資金收入按征遷面積提取一定征地工作經(jīng)費，隨著開發(fā)的進度，地越征越少，工作經(jīng)費也逐年減少，加上本身沒有造血功能，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的財政收入不斷下降。在事權(quán)方面，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民群眾的需求不斷增加，同時隨著鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的實施，基層群眾對公共服務(wù)的需求也在不斷增加，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府所肩負(fù)的公共服務(wù)責(zé)任愈發(fā)重大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府也就越來越多需要為其應(yīng)承擔(dān)的在基層民生、教育、醫(yī)療救助等相關(guān)公共領(lǐng)域?qū)用嫔线M行的重大公共事業(yè)項目或投資性建設(shè)。但實際上往往是因為鎮(zhèn)財政收入增速偏快或與城鎮(zhèn)社會保障支出相關(guān)的稅收增速分配也明顯不對等，也就使得各個區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所的有限理財分紅權(quán)分配與其事權(quán)的分配上不對等。

第二，表現(xiàn)為制度約束不到位。制度約束是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金安全運行和提高使用效能的重要基礎(chǔ)。然而從實際情況來看，雖然從中央到地方加強了基礎(chǔ)財政資金的監(jiān)管，但所設(shè)制定的制度都是大架構(gòu)，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村級這種最基層，沒有具體的管理細(xì)則、缺乏處理問題實際的有針對性認(rèn)識與具體實踐性項目操作，導(dǎo)致目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金日常管理服務(wù)工作只能流于形式，難以進一步發(fā)揮政策制度規(guī)范的有效約束作用。而這種制度存在的許多缺陷，也直接使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金運用管理工作效能相對不高。從制度建設(shè)層面來看，財政資金管理涉及收支管理、會計核算、內(nèi)部控制、預(yù)算管理、績效管理等多項制度。不完善的制度，均未能在增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理效能方面提供強有力的約束。

（二）人員因素

人員因素主要表現(xiàn)為基層財政人員力量不強。目前考核機制更側(cè)重于經(jīng)濟建設(shè)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府更重視經(jīng)濟項目建設(shè)，對財務(wù)工作有所輕視，因此財政業(yè)務(wù)人員配備不足[2]。加之受到經(jīng)濟條件等方面的約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所也面臨著人員流失、隊伍結(jié)構(gòu)老化等嚴(yán)峻形勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財務(wù)人員老化，又受編制的限制，不能招考錄用，實行“村財鄉(xiāng)管”后，又增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的工作量，只能從社會臨時聘用，對內(nèi)控管理造成極大的隱患。同時，也弱化了村級的財務(wù)意識，在財政資金的使用和財務(wù)核算方面依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會計服務(wù)中心，不利于提升財政資金管理的規(guī)范性。

（三）監(jiān)管因素

縣財政局與審計局是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所的直接監(jiān)管部門，但審計局并未落實常態(tài)化審計監(jiān)督，通常是只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)變動時進行離任審計，而財政局也只是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的部分專項資金使用情況進行跟蹤而沒有其他的監(jiān)管動作。同時檢查或?qū)徲嬛恢厥潞筚~面核算，缺乏事前指導(dǎo)和項目實地調(diào)研，財政資金產(chǎn)生的社會效益沒有事前考量，導(dǎo)致財政資金被浪費。比如：有一個村爭取了80萬元學(xué)校建設(shè)資金，等學(xué)校建成了，教育改革大部分學(xué)生并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），最后剩余學(xué)生數(shù)不到 20 人。在內(nèi)外部監(jiān)管缺位的下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更加不重視財政資金的規(guī)范化管理，最終使得財政資金使用效能降低。

三、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理的對策及建議

（一）完善體制機制

首先，加快建立本級財權(quán)事權(quán)對等、責(zé)任明確的工作機制，上級主管部門在財政資金撥付時，應(yīng)加大縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府經(jīng)費來源的各項支出實施專項重點檢查考核和政策補助與扶持引導(dǎo)力度，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政緩解財政性支出保障壓力，釋放當(dāng)?shù)馗鬣l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的各項公共財政活力。以縣鄉(xiāng)村級事權(quán)財政分配方式改革等問題解決為著力點，通過逐步完善或優(yōu)化村民委員會頂層架構(gòu)制度設(shè)計、業(yè)務(wù)流程進一步優(yōu)化規(guī)范等的一系列運作方式，為各級縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府繼續(xù)開展推進農(nóng)村區(qū)域各項國家土地征收治理發(fā)展規(guī)劃建設(shè)和編制規(guī)劃及項目等工作提供一個更為有效、更為完善合理的財稅政策資金及配套保障[3]。如此可將進一步推動將原有一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府承擔(dān)下來的涉及村級人口教育、醫(yī)療保險、社保綜合管理服務(wù)中心等農(nóng)村公共社會保障服務(wù)管理事權(quán)逐漸往村級上移，從而減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政支出壓力。

其次，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理體制機制，充分發(fā)揮制度作用，促進縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政管理改革，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的公共財力。在具體做法上，緊密聯(lián)系農(nóng)村基層社會發(fā)展的實際需求，科學(xué)合理制定出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本各類需公共產(chǎn)品供給和配套服務(wù)保障的資金支出結(jié)構(gòu)比例，同時注意支出優(yōu)先次序的優(yōu)化，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三農(nóng)、教育、醫(yī)療與民生息息相關(guān)的領(lǐng)域，應(yīng)優(yōu)先提供公共服務(wù)產(chǎn)品和費用支出，隨后是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套等服務(wù)方面的財政支出，通過優(yōu)化支出次序，充分發(fā)揮財政資金的作用。

最后，在完善體制機制的基礎(chǔ)上，強化制度約束。建立健全全面預(yù)算管理制度，加強財政資金預(yù)算管理，不僅要科學(xué)合理進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政預(yù)算編制，也要提高預(yù)算執(zhí)行力度，制定科學(xué)的預(yù)算指標(biāo)及嚴(yán)格的考核機制，強化對預(yù)算執(zhí)行的約束，充分保證財政資金使用的效益。在具體的預(yù)算編制中，嚴(yán)格落實兩上兩下的編制流程方法，對日常支出與公共支出相關(guān)內(nèi)容進行合理預(yù)算。同時加強各職能部門的互聯(lián)互動，建立上下聯(lián)動的工作機制，并積極引入先進的技術(shù)，強化數(shù)據(jù)分析與共享，如針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政支出情況，可充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行分析，并以分析結(jié)果作為依據(jù)進行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的合理化調(diào)整，進一步提升預(yù)算編制的科學(xué)合理性。而在具體的預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，引入績效理念強化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，有機結(jié)合自評和財政評價的方式，有效落實預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督評價工作，及時掌握預(yù)算資金分配的情況，并合理化調(diào)整，以保證財政資金充分利用。還需加強內(nèi)部控制，健全內(nèi)控制度。在財政資金管理中，立足于實際狀況明確管理目標(biāo)與方向，充分發(fā)揮內(nèi)部控制作用，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理的規(guī)范性。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理中，也要充分落實崗位責(zé)任機制，明確各崗位人員的職責(zé)，并加強資金管理人員的監(jiān)管，以保證財政資金管理工作規(guī)范化開展[4]。此外，建立資金風(fēng)險防范機制，充分發(fā)揮風(fēng)險評估的作用，及時預(yù)警財政資金管理中存在的問題，并采取有效的措施解決，從而保證財政資金的安全。

（二）配強財政干部力量

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理工作的有效開展，應(yīng)不斷增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部管理工作的學(xué)習(xí)，提高其資金管理的意識，使基層干部能充分認(rèn)識財政資金管理的重要性、必要性，熟悉掌握財政資金管理的流程和方法，確保財政資金管理工作順利進行。與此同時，加大培訓(xùn)教育力度，結(jié)合實際情況，制定針對性的培訓(xùn)方案與計劃，重點圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理的內(nèi)容，加強對干部的培訓(xùn)，促進其管理能力與執(zhí)行能力有效提升，并配合有效的激勵措施，提升干部學(xué)習(xí)與工作的動力，自覺提升自身綜合管理能力，切實提高財政資金管理的實效性。

（三）強化監(jiān)管

一方面，加大內(nèi)部監(jiān)管力度，建立事前、事中、事后全過程的監(jiān)管體系，有效規(guī)避資金私用、挪用、濫用等問題。在內(nèi)部監(jiān)管中，應(yīng)強化資金考核，確保預(yù)算編制科學(xué)合理，預(yù)算執(zhí)行有力，進而提高財政資金利用率。在流程考核中，應(yīng)同步進行財政資金核算與監(jiān)督、執(zhí)行與監(jiān)督、風(fēng)險預(yù)警與糾錯糾偏，實現(xiàn)不漏賬目、不遺分文的全覆蓋監(jiān)管。同時還需落實跟蹤問效機制，傳遞“支出必問效，無效必追究”的監(jiān)管理念，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部與財政業(yè)務(wù)人員的思想懾威，保障財政資金規(guī)范化管理[5]。另一方面，加大外部監(jiān)管力度，強化財政業(yè)務(wù)考核，整合縣財政局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所共同參與的項目，借助信息化技術(shù)實現(xiàn)對項目的動態(tài)化監(jiān)管，由此保障財政資金規(guī)范運作。加大信息公開力度，定期公開財政資金績效評價與監(jiān)管狀況，自覺接受社會監(jiān)督。根據(jù)年度考評結(jié)果，為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下一年的預(yù)算安排形成相應(yīng)的激勵或約束，激勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自覺提升財政資金效能。此外，重視社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督作用的發(fā)揮，在全面監(jiān)督的情況下，保證財政資金使用的規(guī)范性、高效性和安全性。

結(jié)語

總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理關(guān)乎鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，應(yīng)進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理，具體可從完善機制體制、配強干部力量和強化監(jiān)管這三個方面著手，由此提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理水平。