地勘企業(yè)紀(jì)律審查工作規(guī)范化探究

文/中國煤炭地質(zhì)總局 葉青 劉軍秀

2019年1月，中共中央辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》），對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作進(jìn)行了規(guī)范，使廣大紀(jì)檢監(jiān)察干部在履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作方面有了依據(jù)。根據(jù)《規(guī)則》要求，結(jié)合地勘企業(yè)（本文的地勘企業(yè)特指國有地勘企業(yè)）紀(jì)檢工作實際，推進(jìn)紀(jì)律審查工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，是深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的科學(xué)路徑、是落實規(guī)范化、法治化和專業(yè)化建設(shè)的客觀要求、是推動實現(xiàn)紀(jì)律審查工作高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手。

一、地勘企業(yè)紀(jì)律審查工作存在的問題

新時代，隨著國企改革的不斷深入，地勘企業(yè)也在進(jìn)行著企業(yè)化改革。從改革的進(jìn)程來看，目前的改革現(xiàn)狀是在事業(yè)制度下實施的企業(yè)化管理。地勘企業(yè)為非資金密集型企業(yè)，資金使用的自由量裁度相對較小，違紀(jì)行為集中體現(xiàn)在違反組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律和工作紀(jì)律方面，在紀(jì)律審查工作中主要存在以下問題：

（一）工作機制不健全。紀(jì)律審查工作全過程防控機制是紀(jì)律審查工作質(zhì)量的有力保障，但有的地勘企業(yè)紀(jì)檢機構(gòu)僅將立案率和處分率作為衡量紀(jì)律審查工作的主要業(yè)績，忽略了辦案質(zhì)量及安全保障，隨之配套的一系列制度也不健全，并沒有結(jié)合企業(yè)實際制訂，致使制度執(zhí)行大打折扣。

（二）工作流程設(shè)置不規(guī)范。對問題線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、審理等工作流程沒有結(jié)合本企業(yè)工作實際進(jìn)行規(guī)范化設(shè)置，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作不規(guī)范，有的甚至缺少審批程序。

（三）紀(jì)律審查工作文書格式?jīng)]有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。文書格式的不統(tǒng)一、不規(guī)范，在一定程度上影響紀(jì)律審查工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（四）黨紀(jì)處分和其他處分的匹配量紀(jì)不準(zhǔn)確。在實際案例中，經(jīng)常會發(fā)生黨紀(jì)處分與其他處分的不匹配量紀(jì)的情況，影響了紀(jì)律處分的執(zhí)紀(jì)效果和公正性。

二、紀(jì)律審查工作規(guī)范化管理的意義

學(xué)習(xí)領(lǐng)會好、貫徹執(zhí)行好《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等是各級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的重大政治任務(wù)，是履行全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任的必然要求，也是廣大紀(jì)檢監(jiān)察干部做好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作的依據(jù)。構(gòu)建科學(xué)、嚴(yán)密、有效的工作體系，打造科學(xué)合理、嚴(yán)謹(jǐn)合法的流程體系，將依規(guī)依紀(jì)依法辦案理念轉(zhuǎn)化為可操作的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，是新時代紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。因此，建立一套統(tǒng)一的、互相配合、互相制約的工作機制及指導(dǎo)實務(wù)工作的制度、一套對標(biāo)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)化流程、一套覆蓋審查辦案全過程的規(guī)范性文書范本，對地勘企業(yè)紀(jì)檢工作人員準(zhǔn)確理解、正確把握執(zhí)紀(jì)政策界限，提高事實認(rèn)定、證據(jù)甄別、定性分析等實務(wù)操作能力方面具有重大意義。

三、建立互相制約的工作機制及配套制度

完善的紀(jì)律審查工作機制及配套制度是推進(jìn)紀(jì)律審查工作規(guī)范化的有力保障，因此，探索建立紀(jì)律審查工作全過程防控機制尤為重要。

（一）要建立強化問題線索管理、處置機制及配套制度。問題線索的管理、處置工作是紀(jì)律審查的重點工作、基礎(chǔ)工作、源頭工作，是紀(jì)律審查工作的“最初一公里”。必須堅持問題導(dǎo)向，強化內(nèi)部監(jiān)督制約，強化閉環(huán)管控，對問題線索的管理和處置進(jìn)行規(guī)范，建立問題線索管理和處置的長效機制及配套制度。

（二）構(gòu)建“紀(jì)委+”工作機制及配套制度。為防止“同級辦案難、熟人辦案難”等問題，應(yīng)構(gòu)建“紀(jì)委+”工作機制及配套制度，即單獨設(shè)置獨立于各下級單位之外，受總部直接領(lǐng)導(dǎo)的機構(gòu)，形成“紀(jì)委+獨立辦案機構(gòu)”的協(xié)同辦案模式，強化總部對執(zhí)紀(jì)工作的直接領(lǐng)導(dǎo)，補齊執(zhí)紀(jì)力量不足、執(zhí)紀(jì)寬松軟的短板，以加強執(zhí)紀(jì)能力建設(shè)，提高辦案質(zhì)量和效率。

（三）建立紀(jì)律審查標(biāo)準(zhǔn)化工作流程及規(guī)范文書模板。使紀(jì)律審查工作有目標(biāo)、運作有規(guī)矩、效果有參照，提高紀(jì)律審查工作水平，以工作標(biāo)準(zhǔn)化的實際成效，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

（四）構(gòu)建分層負(fù)責(zé)機制及配套制度，對案件質(zhì)量全方位把關(guān)。要形成“主審人→（審查組）審理組→室務(wù)會→紀(jì)委書記辦公會→紀(jì)委全委會”五級把關(guān)的分層責(zé)任體系，實現(xiàn)案件質(zhì)量把關(guān)的“閉環(huán)”。

（五）建立安全保障機制及配套制度。要明確紀(jì)律審查工作安全，將領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、第一責(zé)任、直接責(zé)任，層層壓實；按要求制定完善周密的安全工作方案及應(yīng)急處置預(yù)案；對未履行或者未正確履行安全職責(zé)，造成重大安全隱患或者安全事故的，將嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

（六）構(gòu)建查辦案件質(zhì)量的考評機制及配套制度。抽查辦案情況，促進(jìn)提升辦案質(zhì)量；年底對查辦案件工作質(zhì)量進(jìn)行考評，將考評結(jié)果加入紀(jì)委書記年終考核內(nèi)，通過從頂層傳導(dǎo)壓力，夯實辦案責(zé)任，嚴(yán)格獎懲措施，強化激勵效應(yīng)。

（七）建立紀(jì)法銜接工作機制及配套制度。要探索完善紀(jì)法銜接相關(guān)制度，進(jìn)一步健全紀(jì)法銜接機制，確保紀(jì)律審查每個環(huán)節(jié)都依規(guī)依紀(jì)依法、紀(jì)法運用適當(dāng)。

四、建立規(guī)范紀(jì)律審查工作的標(biāo)準(zhǔn)化流程

（一）問題線索處置流程。問題線索主要通過信訪舉報（來信、來訪、電話、網(wǎng)絡(luò)舉報等方式）、上級交辦、巡視巡察移送、審計移送、組織人事部門移送、干部監(jiān)督部門移送、下級紀(jì)檢機構(gòu)報送、審查中發(fā)現(xiàn)或其他渠道獲取。其流程為：分類摘要登記→制作《信訪件批閱單》→轉(zhuǎn)辦、分辦或自辦→承辦部門提出處置意見（談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結(jié)，基本不建議采用暫存待查方式）→提請會議研究后執(zhí)行。

（二）談話函詢流程。談話函詢主要是針對問題線索反映中帶有苗頭性、傾向性、一般性問題時采取的一種線索處置方式，主要包括在過去歷史工作或在推進(jìn)改革進(jìn)程中出現(xiàn)的一般性失誤錯誤問題，沒有造成惡劣影響的或線索反映的問題雖然具有一定的可查性，但由于時機、現(xiàn)有條件、涉案人一時難以找到等原因暫時不具備核查條件等情形。其流程為：制作《談話函詢呈批表》→擬定函詢工作方案→制作《函詢通知書》→被函詢?nèi)擞?5個工作日如實寫出《有關(guān)問題的書面說明》材料→承辦部門在1個月內(nèi)寫出情況報告和處置意見（按照四類情形作出相應(yīng)處理）→存入個人廉潔檔案。

（三）初步核實流程。初步核實主要是指對具有存在的可能性和可查性、可能構(gòu)成違紀(jì)的問題線索，予以初步核實的處置方式。對問題線索進(jìn)行了解核查，辨明和掌握問題線索的真假、虛實和大小，以決定是否立案審查，避免盲目性，維護(hù)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性。其流程為：承辦部門制作《初步核實呈批表》→制訂《初步核實工作方案》→進(jìn)行初步核實→撰寫《初步核實情況報告》提出處置建議→制作《初步核實報告呈批表》根據(jù)管理權(quán)限履行報批程序。

（四）予以了結(jié)流程。予以了結(jié)主要是指線索反映問題失實或無可能開展核查工作，對線索予以了結(jié)處置，并將了結(jié)作為線索的辦理結(jié)果。目前，問題線索一般不再采用暫存待查的處置方式。上述談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結(jié)是紀(jì)檢機構(gòu)收到問題線索處置的4種方式。同時，也是線索處置的階段性節(jié)點。針對處置過程中的具體情況，分兩個方面開展下一步工作：一方面，反映問題線索已經(jīng)厘清，給予相應(yīng)的處理后了結(jié)；另一方面，對已涉嫌違反黨的紀(jì)律和相關(guān)法律規(guī)定的問題線索進(jìn)行立案審查。

（五）立案審查流程。立案審查主要是指對問題線索經(jīng)過初步核實，掌握部分違紀(jì)事實和證據(jù)，準(zhǔn)備對被反映人予以立案審查，并將立案作為線索的辦理結(jié)果。其流程為：起草《立案審查呈批報告》→填寫《立案呈批表》→制訂《審查工作方案》→制作《立案決定書》→立案審查→撰寫《審查報告》→移送審理部門（如果認(rèn)為沒有證據(jù)證明存在違紀(jì)行為的，提出撤案申請，按立案程序報批填寫撤案決定書）。

（六）審理流程。審理是對違犯黨的紀(jì)律的案件的審核處理工作，是黨的紀(jì)律檢查工作的重要組成部分，是檢查處理黨員或黨組織違犯黨紀(jì)案件的重要環(huán)節(jié)。其流程為：制作案件移送審理登記表→形式審核（符合移送條件的予以受理，不符合移送條件的暫緩受理或者不予受理）→制作《審理談話呈批表》→提出初步審理意見（對主要事實不清、證據(jù)不足的，退回審查部門重新審查；對需要補充完善證據(jù)的，經(jīng)紀(jì)委相關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，退回審查部門補充審查）→形成審理報告→將審理報告函反饋審查組。

五、形成覆蓋審查辦案全過程的規(guī)范性文書

執(zhí)紀(jì)文書是紀(jì)檢機關(guān)開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的主要載體。紀(jì)檢機關(guān)工作人員制作使用執(zhí)紀(jì)文書，與開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作是程序與實體的結(jié)合，是紀(jì)法規(guī)定與實際應(yīng)用的體現(xiàn)，二者相輔相成、缺一不可。本文根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》等紀(jì)檢法規(guī)，結(jié)合工作實踐經(jīng)驗，圍繞監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作實際，將審查辦案全過程文書分為監(jiān)督檢查類、紀(jì)律審查類及處分執(zhí)行類。

（一）監(jiān)督檢查類。監(jiān)督檢查類文書主要包含問題線索處置表、實名檢舉控告受理反饋情況記錄單、信訪轉(zhuǎn)辦單、信訪件移交單、談話函詢呈批表、談話工作方案、函詢通知書、談話函詢結(jié)果呈批表、談話（函詢）情況報告、采信了結(jié)函、澄清正名函、問責(zé)調(diào)查報告、問責(zé)決定書及在審查辦案中出具的紀(jì)律檢查建議書、誡勉處理決定書等。

（二）紀(jì)律審查類。1.初核。主要包括初核方案審批表、初步核實工作方案、委托初步核實通知書、初核報告審批表、調(diào)取證據(jù)清單、談話對象權(quán)利義務(wù)告知書、談話筆錄、初步核實情況報告、延長辦理期呈批表、問題線索了結(jié)登記表等。2.立案審查。主要包括立案審查呈批表、立案審查呈批報告、立案審查請示、交辦案件通知書、提級辦理通知書、移交案件函、商請立案審查調(diào)查函、移送問題線索函、立案決定書、撤銷案件決定書、宣布立案筆錄、審查方案呈批表、審查方案、審查談話方案、談話通知書、談話筆錄、陪送交接單、被審查人權(quán)利義務(wù)告知書、違紀(jì)事實材料、立案審查呈批表、審查報告、涉案財物報告、補證情況報告、立案并移送審理呈批報告等。3.案件審查。主要包括形式審核表、案件審理提請補證審批表、提前介入審理意見、談話筆錄（審理）、審理報告呈批表、審理報告（問責(zé)）、提交同級黨委會的會議材料、報送上級紀(jì)委的請示、黨紀(jì)處分批復(fù)、黨紀(jì)處分決定書、黨紀(jì)處分告知函、審查結(jié)論、免予黨紀(jì)處分決定書、處分（處理）意見通知書、黨紀(jì)復(fù)議決定書、黨紀(jì)復(fù)查決定書、黨紀(jì)審查決定書、責(zé)令糾正通知書等。

（三）處分決定執(zhí)行類。處分決定執(zhí)行類文書主要包括：處分決定送達(dá)回執(zhí)決定執(zhí)行情況報告表等。

六、黨紀(jì)處分與其他處分的匹配量紀(jì)

黨員干部在受到黨紀(jì)處分的同時又受到其他處分時，二者應(yīng)怎樣匹配量紀(jì)？除黨紀(jì)外，目前地勘企業(yè)可參照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》及本企業(yè)職工違規(guī)違紀(jì)處分辦法等法規(guī)或文件處理。作為監(jiān)察對象的國有企業(yè)管理黨員干部適用《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》，其他黨員干部根據(jù)其身份適用《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》及本企業(yè)職工違規(guī)違紀(jì)處分辦法。

關(guān)于黨紀(jì)處分和其他處分匹配量紀(jì)可遵循以下原則：一是黨紀(jì)處分與其他處分同時作出，彰顯公正。在黨員干部違紀(jì)進(jìn)行處分時，在考慮給予其黨紀(jì)處分時，應(yīng)同時考慮是否給予其他處分，更能夠彰顯處分的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，保障案件處理效果的公正性。二是遵循“輕輕、重重”的匹配原則。根據(jù)2017年起試行的《紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”統(tǒng)計指標(biāo)體系(試行)》，給予的黨紀(jì)處分和其他處分應(yīng)處于同一種形態(tài)。如黨內(nèi)警告、黨內(nèi)嚴(yán)重警告等黨紀(jì)處分和《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》中的警告、記過、記大過、降級同屬于第二種形態(tài)，可以匹配使用。三是黨紀(jì)輕處分不必搭配其他處分的輕處分。鑒于黨內(nèi)警告的影響期與記過處分的期間一致，黨內(nèi)嚴(yán)重警告的影響期與記大過處分的期間一致。因此，實踐中給予黨內(nèi)警告、黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分一般不再匹配記過、記大過等處分。四是黨紀(jì)重處分必須搭配其他處分中的重處分。如在處分決定中給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍處分必然要給予撤職、開除等重處分。

七、結(jié)語

十八屆中央紀(jì)委五次全會工作報告中將“紀(jì)律審查”一詞全面取代了“辦案”“查辦案件”的提法，明確了紀(jì)律審查本質(zhì)上是黨內(nèi)審查，是“依紀(jì)”開展的審查工作。紀(jì)律審查工作的規(guī)范化建設(shè)是針對紀(jì)律審查的各個主要階段，對每個環(huán)節(jié)的目標(biāo)任務(wù)、工作紀(jì)律、時限要求、程序辦理等方面提出規(guī)范性要求，以程序公正保障實體公正，為辦案人員提供切實可行的操作規(guī)范，既保證了紀(jì)律審查工作程序規(guī)范、方法得當(dāng)，又能提升紀(jì)律審查工作的質(zhì)量與效率，實現(xiàn)了紀(jì)律審查法紀(jì)效果、政治效果和社會效果的統(tǒng)一。