論國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)如何做好工程招投標(biāo)領(lǐng)域監(jiān)督檢查

文/重慶輕紡集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察室 劉陽

一、工程招投標(biāo)領(lǐng)域的主要問題

（一）規(guī)避招標(biāo)。根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國招投標(biāo)法實(shí)施條例》和國家發(fā)改委出臺(tái)的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》《重慶市工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理暫行辦法》等相關(guān)規(guī)定，國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的（包括通過投資關(guān)系、協(xié)議等能夠?qū)嶋H支配項(xiàng)目建設(shè)）依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)，確有特殊情況的可以邀請(qǐng)招標(biāo)。但實(shí)際操作過程中，個(gè)別招標(biāo)單位分管領(lǐng)導(dǎo)或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人會(huì)利用職權(quán)暗箱操作、設(shè)租尋租、規(guī)避招投標(biāo)，逃避法定監(jiān)督，從中謀取私利。一是以內(nèi)部決策代替招投標(biāo)程序直接發(fā)包。二是將工程項(xiàng)目復(fù)雜、造價(jià)高的標(biāo)段進(jìn)行拆解，“化整為零”規(guī)避招標(biāo)。三是在招標(biāo)公告中設(shè)置苛刻資質(zhì)條件、限制性條款、細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)，排斥潛在投標(biāo)人，使特定投標(biāo)人中標(biāo)。四是變公開招標(biāo)為邀請(qǐng)招標(biāo)，從而限制潛在投標(biāo)人的數(shù)量和范圍。五是不按照招投標(biāo)相關(guān)規(guī)定進(jìn)入相應(yīng)級(jí)別的交易平臺(tái)開展招投標(biāo)，或者僅在特定平臺(tái)發(fā)布招標(biāo)公告，發(fā)布時(shí)間短，使招標(biāo)信息接受面窄。

（二）虛假招標(biāo)。參與虛假招標(biāo)企業(yè)通常誠信度不高，不重視企業(yè)內(nèi)部管理，加上投機(jī)心理，編制投標(biāo)文件重點(diǎn)放在價(jià)格上，對(duì)施工方案和措施技術(shù)不進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)探究，從而為工程質(zhì)量埋下巨大隱患。投標(biāo)人與招標(biāo)單位相關(guān)人員、投標(biāo)人之間相互勾結(jié)串通，通過串標(biāo)、圍標(biāo)等方式約定報(bào)價(jià)、控制結(jié)果，表面看似履行了招投標(biāo)程序，實(shí)則流于形式，把招投標(biāo)變?yōu)槎喾焦戏掷娴墓ぞ?，?yán)重破壞市場(chǎng)秩序，損害公共利益。一是招標(biāo)單位提前向特定投標(biāo)人泄露標(biāo)底，或告知編制招標(biāo)文件的相關(guān)人員信息，使其在競(jìng)爭(zhēng)過程中處于有利位置。二是投標(biāo)人之間結(jié)成聯(lián)盟，相互串通圍標(biāo)，一致抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，排擠其他投標(biāo)人，使某個(gè)特定利益主體中標(biāo)，成功中標(biāo)后按照事先約定，讓渡部分利益或繼續(xù)協(xié)商輪流中標(biāo)。三是部分無資質(zhì)的企業(yè)為了承接工程，通過不正當(dāng)手段，掛靠信譽(yù)好、資質(zhì)高的企業(yè)獲取投標(biāo)資格，中標(biāo)后往往會(huì)進(jìn)行層層分包、違規(guī)轉(zhuǎn)包，不僅造成工程費(fèi)用增加，項(xiàng)目延期，甚至還會(huì)造成工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。

（三）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)履職不到位。目前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)過多過濫，個(gè)別招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為承接業(yè)務(wù)，往往會(huì)迎合招標(biāo)單位或投標(biāo)人的一些非法意圖，彼此間暗中勾結(jié)，導(dǎo)致違規(guī)問題層出不窮。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)工作人員專業(yè)技術(shù)和業(yè)務(wù)素養(yǎng)參差不齊，會(huì)與招標(biāo)單位、投標(biāo)人相互串通，結(jié)成利益聯(lián)盟，在編制招標(biāo)文件過程中設(shè)置排他性條款或約定同意輪流坐莊。

（四）評(píng)標(biāo)不嚴(yán)謹(jǐn)。一是相關(guān)評(píng)委會(huì)成員履職盡責(zé)不到位，草率評(píng)標(biāo)，定向評(píng)標(biāo)，或在利益驅(qū)動(dòng)下按照招標(biāo)人意向進(jìn)行評(píng)標(biāo)，造成評(píng)分畸高或畸低。二是有的評(píng)審經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏對(duì)投標(biāo)人資質(zhì)審查，導(dǎo)致技術(shù)能力不達(dá)標(biāo)、資質(zhì)偏低的單位中標(biāo)。三是簡(jiǎn)單以合格投標(biāo)人“不足三家”為由取消評(píng)標(biāo)，尤其是在已開標(biāo)后取消評(píng)標(biāo)，容易造成潛在投標(biāo)人信息公開，給串標(biāo)圍標(biāo)提供機(jī)會(huì)。

（五）標(biāo)后違規(guī)操控。一是投標(biāo)人中標(biāo)后（多為低價(jià)中標(biāo)）以各種緣由變更設(shè)計(jì)方案、施工方案，增加施工量，延長施工進(jìn)度，進(jìn)而造成人工成本和項(xiàng)目費(fèi)用高于當(dāng)初的合同定價(jià)，權(quán)力尋租者則借此機(jī)會(huì)獲取高額回報(bào)。二是不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，未經(jīng)業(yè)主認(rèn)可將工程主體結(jié)構(gòu)違法分包，或肢解后轉(zhuǎn)包給他人。三是掌握工程款審批權(quán)限的關(guān)鍵人員借機(jī)索賄，違規(guī)提前撥款或拖欠工程款。

二、工程招投標(biāo)領(lǐng)域腐敗問題產(chǎn)生的原因

（一）制度政策存在漏洞。近年來，國家和地方政府相繼出臺(tái)《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》《關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見的通知》《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》《關(guān)于深化公共資源交易監(jiān)督管理改革的意見（試行）的通知》等政策文件，大力推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)，取消沒有法律法規(guī)依據(jù)的投標(biāo)報(bào)名、招投標(biāo)文件審查等，對(duì)規(guī)范工程招投標(biāo)、確保工程質(zhì)量起到了積極作用。但部分法規(guī)制度仍舊存在滯后性，尤其是各省市針對(duì)中央的相關(guān)政策文件，在落地出臺(tái)本地區(qū)的相關(guān)文件均有較大差異。如缺乏分包工程招標(biāo)的具體規(guī)定、規(guī)避招標(biāo)中承接任務(wù)人無處罰條款、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不履行規(guī)定代理義務(wù)無處罰條款等。隨著行業(yè)的發(fā)展，工程項(xiàng)目的復(fù)雜程度和技術(shù)要求越來越高，對(duì)標(biāo)書的商務(wù)標(biāo)、技術(shù)標(biāo)內(nèi)容也提出了更高的要求，如果相關(guān)法律法規(guī)配套不及時(shí)，利益雙方便會(huì)鉆制度漏洞，打政策擦邊球謀取利益，嚴(yán)重影響市場(chǎng)秩序。

（二）監(jiān)管體系存在瑕疵。招標(biāo)單位作為投資主體，應(yīng)當(dāng)對(duì)招投標(biāo)全過程監(jiān)管負(fù)有主要責(zé)任，但實(shí)際工作中，因?yàn)闀r(shí)間緊、任務(wù)重，部分招標(biāo)單位將相關(guān)職責(zé)權(quán)利推給招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或者項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，針對(duì)復(fù)雜的技術(shù)問題沒有集體決策審議或者發(fā)表意見不充分，進(jìn)而出現(xiàn)將權(quán)力或影響力換算成利益籌碼的情況，不僅導(dǎo)致前期方案設(shè)計(jì)不合理，定價(jià)不精準(zhǔn)，后期施工時(shí)頻繁變更項(xiàng)目工程，間接增加成本，還讓本來具有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力的建設(shè)單位錯(cuò)失機(jī)會(huì)。

（三）監(jiān)督乏力權(quán)威性不夠。隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和“三轉(zhuǎn)”持續(xù)深入，大多數(shù)企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)已經(jīng)不再參加招投標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，逐漸從“過程參與”轉(zhuǎn)向“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)”，集中精力聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵少數(shù)履行監(jiān)督職責(zé)，但目前仍有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察干部以評(píng)委身份參與現(xiàn)場(chǎng)開標(biāo)，造成紀(jì)檢監(jiān)察干部既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的情況，嚴(yán)重影響監(jiān)督工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。一旦工程領(lǐng)域招投標(biāo)項(xiàng)目在后期出現(xiàn)廉潔風(fēng)險(xiǎn)問題，紀(jì)檢監(jiān)察干部往往會(huì)因?yàn)閰⑴c相關(guān)招投標(biāo)，出現(xiàn)履職不清造成問題線索查辦受阻等問題。

（四）違紀(jì)違法成本過低?！缎谭ā芬?guī)定，串通投標(biāo)罪處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，串通投標(biāo)的處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。但是在實(shí)際執(zhí)行中，串標(biāo)行為即使被認(rèn)定，只要情節(jié)不是特別嚴(yán)重，一般以行業(yè)主管部門的經(jīng)濟(jì)處罰為主，行政執(zhí)法和刑事司法銜接不夠緊密，對(duì)其是否移送公安機(jī)關(guān)沒有明確要求，導(dǎo)致違紀(jì)違法行為的實(shí)際違法成本遠(yuǎn)低于違法收益，違紀(jì)違法者屢次逾越雷池。

三、預(yù)防工程招投標(biāo)領(lǐng)域腐敗問題的對(duì)策

（一）圍繞監(jiān)督職能職責(zé)下功夫。企業(yè)要明確工程招投標(biāo)領(lǐng)域的主體責(zé)任，建立結(jié)構(gòu)合理、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)完善內(nèi)控制度，明確各職能部門在招投標(biāo)環(huán)節(jié)的責(zé)任，細(xì)致梳理工程招投標(biāo)領(lǐng)域各個(gè)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)做好任務(wù)分解，確保各環(huán)節(jié)有規(guī)可依，確保形成事前、事中、事后全方位監(jiān)督體系。企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)要立足監(jiān)督的再監(jiān)督，檢查的再檢查，把工程招投標(biāo)領(lǐng)域監(jiān)督檢查重點(diǎn)工作納入政治監(jiān)督清單，督促企業(yè)“一把手”、分管領(lǐng)導(dǎo)壓緊壓實(shí)相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)治理的政治職責(zé)；把工程招投標(biāo)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)治理列入年度持續(xù)深化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作方案和年度監(jiān)督檢查工作要點(diǎn)，充分運(yùn)用企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作協(xié)調(diào)小組，結(jié)合日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督、聯(lián)合監(jiān)督，進(jìn)一步整合監(jiān)督力量，創(chuàng)新監(jiān)督方式，確保該領(lǐng)域問題整治走深走實(shí)。對(duì)存在違紀(jì)苗頭等一般性問題的同志開展談心談話，對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)違法問題堅(jiān)決查處。

（二）圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵流程下功夫。一是招標(biāo)環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查重點(diǎn)。重點(diǎn)關(guān)注工程項(xiàng)目是否進(jìn)行了可行性研究，項(xiàng)目設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)概算是否經(jīng)專家審查；招標(biāo)單位是否將施工項(xiàng)目相同、工期相近、相鄰地點(diǎn)的工程項(xiàng)目分拆為零星標(biāo)段規(guī)避招標(biāo)；招標(biāo)單位是否違規(guī)決策將工程項(xiàng)目直接發(fā)包；招標(biāo)文件中是否設(shè)置不合理?xiàng)l件限制或排斥潛在投標(biāo)人；招標(biāo)文件評(píng)標(biāo)方法是否選用得當(dāng)；是否在規(guī)定平臺(tái)進(jìn)行公開招投標(biāo)；是否委托無資質(zhì)或資質(zhì)等級(jí)不符合相關(guān)規(guī)定的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)代理工作。二是投標(biāo)環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查重點(diǎn)。重點(diǎn)關(guān)注不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件內(nèi)容是否存在異常一致、高度雷同，商務(wù)標(biāo)中單價(jià)是否存在規(guī)律性的波動(dòng)，是否存在超高價(jià)或超低價(jià)，技術(shù)標(biāo)是否存在多處數(shù)據(jù)相同，進(jìn)一步判斷投標(biāo)人之間是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系；是否存在偽造資質(zhì)證書或掛靠取得資質(zhì)證書；投標(biāo)人相關(guān)業(yè)績(jī)是否真實(shí)可靠；對(duì)比分析時(shí)間節(jié)點(diǎn)，關(guān)注中標(biāo)通知書發(fā)布前后，投標(biāo)人進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)開展施工情況，進(jìn)一步判定招投標(biāo)是否只是走過場(chǎng)，流于形式；投標(biāo)保證金方面，要關(guān)注存取單位與投標(biāo)單位是否一致（目前相關(guān)省市已陸續(xù)發(fā)文取消收取投標(biāo)保證金）。針對(duì)電子招投標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注MAC地址、CPU序列號(hào)、IP地址等是否相同，如果多份電子投標(biāo)文件相關(guān)數(shù)據(jù)相同，則可認(rèn)定為符合《招投標(biāo)實(shí)施條例》中的描述“不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜”，屬于串標(biāo)行為。三是開標(biāo)環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查重點(diǎn)。重點(diǎn)關(guān)注開標(biāo)是否符合規(guī)定，投標(biāo)人是否充足，評(píng)標(biāo)委員會(huì)人員構(gòu)成和專業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理，專家?guī)旃芾頇C(jī)制是否健全，評(píng)標(biāo)結(jié)果、中標(biāo)結(jié)果是否按規(guī)定公示。因疫情關(guān)系，部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)采取視頻直播的“云開標(biāo)”、郵寄標(biāo)書和公證監(jiān)督結(jié)合的方式，如重慶市公共資源交易中心更是推廣使用工程建設(shè)項(xiàng)目“不見面開標(biāo)”系統(tǒng)，該系統(tǒng)依托數(shù)字簽名、分布式存儲(chǔ)等信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了電子文件加密上傳，開標(biāo)結(jié)果在線確認(rèn)，大幅提高了投標(biāo)的便捷度和競(jìng)爭(zhēng)度，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)要注意與職能部門提前介入，對(duì)相關(guān)工作人員履職情況進(jìn)行檢查。另外，隨著工程項(xiàng)目的復(fù)雜度增加，實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)投標(biāo)人“不足三家”的情況，如何認(rèn)定該招投標(biāo)效力問題，要注意區(qū)別分析。如果截止投標(biāo)時(shí)間投標(biāo)人不足三家而被評(píng)委會(huì)取消，該行為可認(rèn)定為合規(guī)合法，且此時(shí)對(duì)招投標(biāo)帶來的負(fù)面影響最小。如果是開標(biāo)后發(fā)現(xiàn)合格招標(biāo)人不足三家，簡(jiǎn)單宣布招標(biāo)失敗且決定重新招標(biāo)則有所不妥，此時(shí)潛在投標(biāo)人已經(jīng)公開，再次招標(biāo)不僅增加了串標(biāo)圍標(biāo)的可能性，也增加了費(fèi)用和人工成本，反而不利于中標(biāo)單位的選取，可考慮檢查相關(guān)資料，對(duì)招投標(biāo)的公告發(fā)布、標(biāo)書編寫、報(bào)價(jià)金額等情況進(jìn)行綜合研判，如果符合行業(yè)相關(guān)規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定招投標(biāo)有效。四是合同簽訂與執(zhí)行環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查重點(diǎn)。重點(diǎn)關(guān)注是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)簽訂合同，簽訂日期是否完整或涂改；合同實(shí)質(zhì)性條款是否與中標(biāo)結(jié)果一致；工程變更是否履行審批流程、變更簽證是否屬實(shí)、變更項(xiàng)目的相關(guān)費(fèi)用是否符合合同有關(guān)規(guī)定或市場(chǎng)價(jià)格，注意督促相關(guān)部門從源頭抓好監(jiān)管，避免因?yàn)樵O(shè)計(jì)錯(cuò)誤或不合理造成施工進(jìn)度滯緩、資源浪費(fèi)等情況。工程結(jié)算是否超預(yù)算總額，是否多計(jì)量工程項(xiàng)目，工程款是否多支付，注意核對(duì)工程款發(fā)票、收據(jù)是否合規(guī)，支付款項(xiàng)是否符合施工合同的約定條款，避免超比例支付費(fèi)用。注意關(guān)注工程項(xiàng)目建設(shè)未完工甚至停滯、報(bào)廢等情況，聯(lián)合職能部門對(duì)工程建設(shè)跟進(jìn)監(jiān)督，避免國有資產(chǎn)出現(xiàn)重大損失。

（三）圍繞“說”“改”結(jié)合下功夫。一是持續(xù)深入開展“以案四說”“以案促改”“以案促治”，督促落實(shí)黨委會(huì)“第一議題”制度，第一時(shí)間通報(bào)學(xué)習(xí)違紀(jì)違法典型案例，持續(xù)放大警示教育的震懾效應(yīng)。2022年以來，“風(fēng)正巴渝”先后通報(bào)了萬州區(qū)、萬盛經(jīng)開區(qū)、渝中區(qū)、九龍坡區(qū)等區(qū)紀(jì)委監(jiān)委查處的國企主要領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)上的便利為他人在工程承攬等方面謀取利益，并非法收受巨額財(cái)務(wù)的典型案例，國有企業(yè)要引以為戒，針對(duì)案件暴露的各類問題，結(jié)合企業(yè)實(shí)際舉一反三進(jìn)行整改。二是綜合分析研判工程領(lǐng)域招投標(biāo)違規(guī)違紀(jì)違法的共性問題、個(gè)性問題，精準(zhǔn)發(fā)出紀(jì)檢監(jiān)察建議，督促企業(yè)以建立健全相關(guān)領(lǐng)域的制度機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，壓實(shí)工程建設(shè)領(lǐng)域制度執(zhí)行、規(guī)范流程、過程可控的重要職責(zé)。三是創(chuàng)新宣傳教育渠道。充分發(fā)揮新媒體新技術(shù)的作用，提高廉潔文化的宣傳，推動(dòng)廉潔文化進(jìn)車間、到家庭，推動(dòng)廉潔文化入腦入心，積極營造“以廉為榮、以貪為恥”的濃厚氛圍，進(jìn)一步筑牢廣大黨員干部拒腐防變的思想防線。加強(qiáng)監(jiān)督、制約的同時(shí)，也要注意根據(jù)招投標(biāo)工作的高強(qiáng)度、高壓力決策等特點(diǎn)，運(yùn)用獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、連接表彰等方式提升招投標(biāo)工作人員工作積極性。

四、結(jié)語

工程招投標(biāo)領(lǐng)域相關(guān)問題具有專業(yè)性強(qiáng)、行為隱蔽交織等特點(diǎn)，給構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的招投標(biāo)營商環(huán)境、助推全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)帶來不小挑戰(zhàn)，國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，要強(qiáng)化對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”履職盡責(zé)的監(jiān)督檢查，要聯(lián)合業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)工程領(lǐng)域招投標(biāo)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵流程的監(jiān)督，對(duì)違規(guī)違紀(jì)違法問題要嚴(yán)肅查處、追責(zé)問責(zé)，用好紀(jì)檢監(jiān)察建議，督促落實(shí)“以案四說”“以案促改”“以案促治”，以嚴(yán)明的紀(jì)律和扎實(shí)的作風(fēng)深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，堅(jiān)決維護(hù)和國家的根本利益。