EPC模式下招標階段造價控制研究

李 強 張 燃

京興國際工程管理有限公司 北京 100044

1 前言

EPC（Engineering Procurement Construction）即施工單位依照具有法律效率的施工合同，結合實際施工要求，在承包方式下完成工程設計與施工等不同環(huán)節(jié)的工作，對工程施工進度與整體質量做到合理控制，確保施工過程具有極高的安全性，是一種具有先進性與科學性的建設組織實施手段。

EPC本身為一種具有實踐性的實施模式，為項目實施與各階段建設帶來有力推動，工程建設各環(huán)節(jié)可實現(xiàn)協(xié)同運作，基于統(tǒng)籌規(guī)劃方式將施工各環(huán)節(jié)的銜接問題做到針對性解決。在EPC模式的合理與科學應用下，施工各環(huán)節(jié)的內耗損失得到極大程度減少，避免出現(xiàn)資源過度浪費的嚴重問題。在合同工期的嚴格規(guī)定下，工程建設單位從成本控制與進度管理入手，考慮到綜合效益的有效擴大，采用EPC模式招標的項目數量日益增多。

2016年，《住房城鄉(xiāng)建設部關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）成功發(fā)布，為EPC模式的大力推廣與全面應用帶來最為有力的保障。在EPC項目持續(xù)增加的前提下，EPC模式應用問題逐漸凸顯，必須對主要問題進行針對性解決，將EPC模式潛在應用價值做到充分發(fā)揮。在2019年12月，住建部與發(fā)改委共同對相關管理辦法做到發(fā)布，對工程總承包方式進行嚴格規(guī)定，在原則上應當在初計審批通過之后進行工程總承包項目的發(fā)包；使用企業(yè)投資的項目工程總承包宜選用總價合同，使用政府投資的項目的工程總承包應當合理地確定合同價格形式。選用總價合同的，除合同特別約定可以調整的情形外，既定合同總價一般不予調整。上述規(guī)定給EPC招標工作提出了要求，有利于規(guī)范市場上EPC招標的開展。但由于EPC招標的特點，相對于施工總承包模式，因設計深度不足，其估算或概算計算規(guī)則與工程量清單計價的精度存在較大地偏差，故難以直接作為項目的投資控制目標，給項目的造價控制帶來較大難度。

2 EPC 招標模式下的造價風險因素

2.1 計價模式

目前國內大型EPC項目一般采用固定總價計價方式。實際工作中主要有兩種確定EPC固定總價的招標模式：一種是費率招標，即在批復初步設計概算基礎上以中標費率確定EPC固定總價；另一種是概算模擬清單招標，投標單位在招標概算模擬清單基礎上進行投標報價，最終評標確定EPC固定總價。目前工程實際中費率招標較多采用的是下浮率報價與最終批復概算作為上限價的結算方式。優(yōu)點是招標流程快捷，后期邊設計、邊審圖、邊施工，總承包商能得到合理的報酬，真正有動力的提供服務。缺點是需要對設計成果有較高監(jiān)管力度，避免總承包單位在深化設計過程中降低設計標準并采用利潤較高且難以定價的設備及材料，存在較大的管理難度。

概算模擬清單一般依據初步設計圖、技術規(guī)格書和項目建設要求等，結合類似工程的工程量清單項目、技術經濟指標及經驗做法等編制，有利于提高動態(tài)跟蹤的整體水平。概算模擬清單編制準確性風險由于概算模擬清單是參照類似工程的工程量清單，結合工程師經驗編制，其風險主要來源于以下兩方面：一是缺項漏項風險，因編制人員經驗不足，未能考慮到后續(xù)設計深化有可能增加的工程量清單，或者未能結合施工做法有可能增加的工程量清單；二是措施費定價風險，措施費一般需要依據施工圖和具體的施工組織設計、施工專項方案計算，因此概算模擬清單在初步設計階段預估措施費，存在一定不確定性。EPC 承包商有可能簽約后依據實際施工方案提出重新核價，在沒有其他單位競價的情況下，業(yè)主方控制造價相對被動。利用概算模擬清單招標時，若招標人不組織對投標單位報價進行清標，直接根據評標專家推薦的候選人選擇中標人，則構成合同總價的概算模擬清單極可能出現(xiàn)不平衡報價，在合同價款執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)糾紛，繼而導致造價控制風險。

2.2 風險分擔機制

在2019年末，我國發(fā)改委經過多方考慮，與城鄉(xiāng)建設部門進行有效溝通，完成《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》的成功發(fā)布。在相關規(guī)定下，對建設單位必須承擔的風險與責任做到最大程度的明確，例如，材料、設備與人工的實際價格必須與招標時明確的基準價進行全面對比，必須能夠承擔價格浮動變化過大的責任；對于地質環(huán)境條件等具有不確特點的因素所導致的工期的延長；建設單位自身的一些原因引發(fā)的工期變化等[1]。在風險分擔機制的全面落實下，工程部承包單位能夠與建設單位共同對可能出現(xiàn)的各類風險進行承擔，在合理與科學的分擔模式下做好高質量與高水平的風險管理工作。在造價控制前提下，建設方可能會將自身所應承擔的一些風險通過招標文件成功轉移至總承包單位。具有一定綜合實力與實踐經驗的總承包單位會根據風險規(guī)避需要與效益擴大化需要，對報價成本進行相應增加，其所具有的投標競爭能力將有所減弱。工程總承包單位若未能對風險預估做到進一步重視，對于部分風險管理有所忽略，可能會對報價價值適當壓低，無法應對實施環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風險，勢必會與建設單位進行多次談判，雙方利益可能受損并走入被動局面。EPC總承包單位在遇到較為重大的風險時，可能沒有足夠的實力合理應對，無法正常實現(xiàn)履約，工期勢必會出現(xiàn)延誤的問題，經濟損失程度逐漸加大。

2.3 招標文件編制質量

一套詳細的招標文件，對于后期合同的簽訂將起到至關重要的作用。EPC招標文件的編制質量將直接影響項目的造價控制效果，需在招標投標階段的具體細節(jié)工作上深入研究。EPC模式的特點決定了招標工作的復雜性，編制招標文件需要將擬建項目完全細化，對擬建項目的所有信息及要求整合，除了制定好投標注意事項外，要重點考慮一套科學合理的招標要求、發(fā)包人要求、評標辦法以及針對性的合同主要條款，并盡可能的量化，對施工圖階段的人員團隊要求、對接政府相關部門的報建要求和期限（包括相關細節(jié)及總承包方與建設方的責任劃分）、工程范圍、施工階段的質量保證措施、進度保證措施、成本保證措施、竣工階段的保證措施及決算保證措施等工作做到詳細細致，才能為招標文件的編制打好堅實的基礎。

在編制招標文件中要特別注意“發(fā)包人要求”和變更調整、以及結算的相關規(guī)定。EPC項目通常采用總價合同，在審計和計價結算時，重點會對已約定的變更調整內容進行審核。在對EPC模式進行合理利用時，項目的設計環(huán)節(jié)與施工環(huán)節(jié)均是在發(fā)包方式下完成，導致各種變化情況增多，例如，合同條款當中的部分約定內容可能存在不清晰的問題、在結算環(huán)節(jié)易出現(xiàn)一些爭議問題。在對合同內容進行大力執(zhí)行時，容易出現(xiàn)非承包單位原因引發(fā)結算工作爭議，同時部分承包單位對于機、人與料等不同方面的價格所產生的變化未能做到科學與準確預見，形成在不可抗力因素下引發(fā)的結算爭議。這些爭議的出現(xiàn)是因合同規(guī)定之外的工程內容存在一些變化，例如，施工圖設計變化。雙方若未能從多角度考慮，忽略此類因素，而未根據這些因素特點進行有效預定，將留下不同程度的隱患，工程結算難度加大。

3 EPC 招標模式下的造價風險對策

3.1 選擇合適的計價模式

EPC項目的合同模式主要為總價合同，不同種類的計價形式，其適用條件也存在一定差異，合同雙方根據合同具體內容劃分責任和義務。為合理分散風險，應結合實際情況，綜合考慮多方面因素，選擇相應合同類型，不斷完善條款，確保嚴謹性和完整性。雖然限額設計下的模擬清單在一些項目上得到了一定的程度的應用，模擬清單的綜合單價可以確定大部分清單的綜合單價，降低了建設期間的投資控制和費用結算的難度和強度，EPC投標方也有了統(tǒng)一的模擬清單基礎，方便投標報價。但此種情形要求清單編制單位不僅需要有類似項目的經驗，還要有類似項目造價、工程量等指標的積累，對量單的特征描述也應慎重、全面。對于改造工程或復雜項目，因施工圖設計與投標時的設計會有很大變化，承包人可能會提出各種理由要求進行設計調整，形成新增清單項，并爭取重新定價獲取額外利潤，給業(yè)主帶來一定的投資控制風險。

目前應用較多的是費率招標，但由于沒有詳細的工程量清單，需要在設計任務書中設定設計限額指標，并加強對施工圖的審查，將技術和經濟指標控制在限額范圍內，同時加大過程管理，及時核定相關造價指標，避免降低設計質量和工程效果的情況出現(xiàn)。

3.2 明確發(fā)包人要求

2020版《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216），是繼國家發(fā)改委及住房和城鄉(xiāng)建設部2019年12月聯(lián)合發(fā)布《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》后，建設項目工程總承包領域最新的操作規(guī)范與適用指南。在原2011版的基礎上有了大幅修訂，其中最為顯著地方就是專門規(guī)定了發(fā)包人要求這一概念，將發(fā)包人要求作為了工程總承包合同的重要附件并在合同組成的效力順序中將其提升到了與專用合同條件同等重要的地位，準確理解發(fā)包人要求的內容與法律性質，對發(fā)承包雙方依法行使自身的合同權利、履行自身的合同義務均有著至關重要的意義。

（1）EPC方式通常采用的總價合同模式必須考慮建設方案是否具有極強的成熟性，要求方案當中的各項內容凸顯出一定的明確性，對于發(fā)包人所提出的一些具有特殊性的內容必須進行重點突出，減少表述不規(guī)范的問題，避免因委托的實際范圍不夠明確與清晰而引發(fā)不同類型的結算爭議。為將合同雙方分歧做到科學與有效減少，應考慮使用風險分擔方式，在招標文件內容中對發(fā)包人所提出的各種要求進行詳細注明，對有可能在未來施工環(huán)節(jié)出現(xiàn)的爭議做到科學與合理明確，將合同條款潛在的約束力做到極大程度增強。EPC承包單位能夠出色地完成合理報價，將后續(xù)實施各環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的矛盾做到極大程度減少。

（2）對于發(fā)包人要求，必須對項目的實際范圍與相關的各種技術標準進行列明，涵蓋項目整體規(guī)模、功能和工期等多個內容，重視能源節(jié)約，對驗收環(huán)節(jié)的要求進行科學明確。在該環(huán)節(jié)中，技術性極強，同時專業(yè)涉及范圍極廣，必須對項目建設全過程內容做到最為詳盡的描述，避免遺留任何一項，從根本上將項目實施中合同價格帶來的影響程度做到極大程度降低。使投標單位能清楚知道要滿足哪些方面的使用功能要求，有哪些工作內容以及工程要達到的目標、效果、專業(yè)技術標準，主要設備材料檔次標準、質量標準，能實現(xiàn)的投入產出效益等。

（3）“項目清單”要凸顯出極強的準確性與合理性。在招標環(huán)節(jié)，提供的載明EPC項目設計費、勘察費、設備購置費、建筑安裝工程費、總承包其他費（研究試驗費、臨時設施費、招標投標費、總承包管理費、土地租用占道及補償費及配合事項、咨詢和審計費、檢驗檢測費、財務費、專利及專有技術使用費、工程保險費等其他專項費)、暫列金名稱和數量等相關內容的“項目清單”要完備、正確，不能遺漏，并應附相關依據，與發(fā)包人特殊要求一致。

（4）要確保招標環(huán)節(jié)所使用各類資料具有一定的準確性，當中重要信息的來源必須凸顯出極強可靠性，特別是部分承包人無法親自進行核實的關鍵性數據一定要確保資料信息內容完整，數據真實。建設單位要注意資料當中應涵蓋水文質類的勘察結果，包括可研性報告與初設文件等關鍵且重要的資料。

3.3 避免工程計價爭議

目前，較多項目EPC 模式是在沒有工程量清單的基礎上進行的招標，這就要求在招標文件的合同中需識別和明確各類變更程序與變更估價原則。由于EPC項目是設計和施工同時實施招標的工程項目，在招標后還需進行深化設計，在工程實施過程中難以避免發(fā)生變化，若約定不清就極易產生較大的爭議，導致結算難以進行。為此，建議在招標文件中做出如下約定：

（1）施工現(xiàn)場相關情況由投標人自行實施踏勘，若部分投標人未能對實際情況進行全面了解，在此前提下出現(xiàn)的一些費用增加，應不予進行相應的調整[2]。

（2）約定投標人對發(fā)標人提供的初步設計成果的審核期限，未在規(guī)定時間內提出異議的，后期不得因初步設計文件質量提出涉及費用增加的要求。

（3）對招標控制價必須進行合理與科學調置，不僅要確保投標報價能夠低于招標控制價，還應注意根據單項工程價格，通過對比為設計工作帶來幫助。對于控制價中的錯誤，承包人所肩負的責任不能免除。

（4）根據設計深度完成相應的報價，合同條款所定義的工程內容包括招標文件列明的，以及未明但為本工程效果、功能、安全、運行、維修所必需的項目，報價不僅局限于招標文件要求的報價，投標人按投標時設計認為完成該工程需投入的其他費用可自行補充。若出現(xiàn)因設計問題而引發(fā)的部分費用的增強，可以不予調整。

（5）約定中標后的施工圖設計與投標設計相比，因非中標人原因發(fā)生的實施內容和施工范圍變化以及施工圖設計后非中標人原因再次發(fā)生變更的計量與計價辦法。

（6）約定材料價格的調整方式和調整條件以及新增材料的認價方式。

（7）約定機械費、人工費的調整方式和調整條件。

（8）約定措施費等其他相關費用的計量計價辦法。

（9）明確竣工結算方式。例如若按工程竣工結算原則辦理結算總額超過批復概算對應的建安費則按批復概算對應的建安費作為結算總額；若按工程竣工結算原則辦理結算總額未超出批復概算對應的建安費則按工程竣工結算原則辦理的額度作為結算總額。

4 結束語

EPC模式的優(yōu)點是顯而易見的，EPC招標凸顯出極強的挑戰(zhàn)性，能夠對傳統(tǒng)施工圖招標模式中存在的缺陷做到針對性彌補。針對不同類型、不同條件下的工程項目，必須采用有針對性、有區(qū)別的EPC模式。在招標階段，要對EPC 模式項目的實施要點進行充分掌握，對于各個環(huán)節(jié)進行嚴格把控，采取有效的措施進行控制，使業(yè)主投資的收益得到保證的同時也使承包商的利益得到提升。