近期國內(nèi)數(shù)據(jù)相關(guān)地方立法動(dòng)向分析
——以深圳、上海為例

陳湉

(中國信息通信研究院安全研究所，北京 100191)

0 引言

當(dāng)前，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為國家重要基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，受到全球各國政府的高度重視。在我國，2015年，國務(wù)院正式印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，十八屆五中全會(huì)首次提出“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”。2016—2017年，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》相繼出臺(tái)。在國家政策導(dǎo)向逐步明晰的背景下，我國數(shù)據(jù)相關(guān)立法呈現(xiàn)出地方立法積極先行先試的特點(diǎn)[1]。在省級(jí)地方性法規(guī)層面，天津、海南、山西、貴州、吉林、山西、安徽、山東、福建、浙江十省/市相繼開展了地方立法工作，內(nèi)容側(cè)重于政務(wù)數(shù)據(jù)(或公共數(shù)據(jù))共享開放、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)及發(fā)展、數(shù)據(jù)安全，也涉及數(shù)據(jù)交易。

2020年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置機(jī)制體制的意見》，首次將數(shù)據(jù)上升為五大社會(huì)生產(chǎn)要素之一，要求加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，建立促進(jìn)公共數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)的制度規(guī)范。2021年，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》)、《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》)正式施行，我國數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)基本成型。國家層面的政策及立法工作對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)的地方立法產(chǎn)生了明顯影響。2021年6月29日通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》和2021年11月25日通過的《上海市數(shù)據(jù)條例》，在規(guī)范目的、規(guī)范內(nèi)容、制度設(shè)計(jì)方面，與之前的十省/市地方性法規(guī)存在明顯區(qū)別，除繼續(xù)規(guī)范公共數(shù)據(jù)共享開放規(guī)則外，增加了個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育等新內(nèi)容。研究深圳、上海兩市新出臺(tái)的數(shù)據(jù)條例，有助于把握我國數(shù)據(jù)相關(guān)地方立法的新動(dòng)向，分析目前地方立法工作可能存在的問題，及時(shí)調(diào)整立法工作著力點(diǎn)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)領(lǐng)域地方立法先行先試的開拓創(chuàng)新作用，將成功經(jīng)驗(yàn)反哺國家層面立法工作，促進(jìn)完善我國數(shù)據(jù)領(lǐng)域法律體系。

1 地方數(shù)據(jù)相關(guān)立法新動(dòng)向

1.1 深圳

自2020年7月公開征求意見以來，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》的立法過程一直廣受關(guān)注，多項(xiàng)法律制度的創(chuàng)新設(shè)計(jì)引發(fā)了學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界的熱烈討論。更加特殊的是，該條例的起草編制過程與《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》的立法過程在時(shí)間上存在高度重疊。一方面，如何保持與正在制定的上位法的銜接成為深圳立法工作者必須解決的特有問題；另一方面，在國家數(shù)據(jù)領(lǐng)域立法工作背景下，條例呈現(xiàn)了與以前數(shù)據(jù)相關(guān)地方性法規(guī)不同的鮮明特色。

從章節(jié)設(shè)置來看，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》共七章一百條。與其他省/市大數(shù)據(jù)發(fā)展條例側(cè)重于規(guī)范政務(wù)數(shù)據(jù)(或公共數(shù)據(jù))共享開放、數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用、數(shù)據(jù)安全等方面相比，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》以專章形式增加了個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育等內(nèi)容，基本囊括了數(shù)據(jù)領(lǐng)域全部重要議題，呈現(xiàn)出大而全的特點(diǎn)。

從規(guī)范內(nèi)容來看，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》在個(gè)人信息保護(hù)、未成年人保護(hù)、數(shù)據(jù)權(quán)益方面做出了一些創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)。首先，該條例在制定過程中借鑒了《個(gè)人信息保護(hù)法(草案二次審議稿)》、國家標(biāo)準(zhǔn)GD/T 35273-2020《信息安全技術(shù) 個(gè)人信息安全規(guī)范》，并且在《個(gè)人信息保護(hù)法》基礎(chǔ)上細(xì)化了一些新的保護(hù)規(guī)則。例如，該條例的第十九條專門對(duì)處理生物識(shí)別數(shù)據(jù)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定；第二十六條承認(rèn)了去標(biāo)識(shí)化處理是合法提供個(gè)人信息的前置處理措施之一。其次，該條例銜接《個(gè)人信息保護(hù)法》，將不滿十四周歲未成年人的個(gè)人信息按照敏感個(gè)人信息處理，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)定了不得對(duì)不滿十四周歲未成年人進(jìn)行用戶畫像和個(gè)性化推薦 。再次，該條例的第四條明確了自然人、法人和非法人組織對(duì)合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并在第五十八條、第六十七條明確了此財(cái)產(chǎn)權(quán)益包括依法自主使用、取得收益、依法交易等內(nèi)涵。

1.2 上海

《上海市數(shù)據(jù)條例》的立法進(jìn)程稍晚于《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》，從條例內(nèi)容來看，前者在一定程度上受到了后者的影響，也呈現(xiàn)出了與以往數(shù)據(jù)相關(guān)地方立法不同的上海特色。同時(shí)，《上海市數(shù)據(jù)條例》是在《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》獲得通過后，形成的公開征求意見稿，并于2021年11月25日正式通過，因此該條例與兩部上位法的銜接更加緊密和順暢。

從章節(jié)設(shè)置來看，《上海市數(shù)據(jù)條例》共九章九十一條。與《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》類似，《上海市數(shù)據(jù)條例》也是以專節(jié)或者專章的形式對(duì)個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育進(jìn)行了規(guī)定。此外，該條例充分體現(xiàn)了地域特色，在第六章、第七章對(duì)浦東新區(qū)數(shù)據(jù)改革和長三角區(qū)域數(shù)據(jù)合作進(jìn)行了規(guī)定。

從規(guī)范內(nèi)容來看，《上海市數(shù)據(jù)條例》在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育、浦東新區(qū)試點(diǎn)創(chuàng)新方面開創(chuàng)性地設(shè)計(jì)了一些新制度新機(jī)制。首先，該條例首次建立了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制 ，借助社會(huì)力量開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)，被授權(quán)運(yùn)營主體可以在統(tǒng)一的安全可信環(huán)境中利用公共數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，并進(jìn)行交易撮合、合同簽訂、業(yè)務(wù)結(jié)算等經(jīng)營活動(dòng)。其次，該條例非常注重建立數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)運(yùn)營體系和數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)配套服務(wù)體系。一方面，該條例第四十七條明確提出建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估、登記結(jié)算、交易撮合、爭(zhēng)議解決等數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)運(yùn)營體系；另一方面，該條例專節(jié)規(guī)定了數(shù)據(jù)交易，明確提出要構(gòu)建第三方評(píng)估、交易撮合、交易代理、專業(yè)咨詢、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)、數(shù)據(jù)交付等數(shù)據(jù)交易配套服務(wù)體系 ，并且提出了“自主定價(jià)+價(jià)格評(píng)估”的數(shù)據(jù)交易定價(jià)模式。再次，上海將浦東新區(qū)作為數(shù)據(jù)改革引領(lǐng)區(qū)，不僅設(shè)立數(shù)據(jù)交易所，建設(shè)數(shù)據(jù)交易相關(guān)的數(shù)字信任體系，還將探索建設(shè)臨港新片區(qū)國際數(shù)據(jù)港，嘗試以低風(fēng)險(xiǎn)跨境流動(dòng)數(shù)據(jù)目錄的方式建立數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合規(guī)通道。

2 地方數(shù)據(jù)相關(guān)立法進(jìn)路的分析

2.1 承認(rèn)數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)屬性

盡管采取的表述不同，但可以認(rèn)為《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》和《上海市數(shù)據(jù)條例》都在法律層面承認(rèn)了自然人、法人和非法人組織對(duì)合法取得及合法處理的數(shù)據(jù)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并基于《中華人民共和國民法典》承認(rèn)自然人對(duì)其個(gè)人信息享有人格權(quán)益。此外，這兩部條例不約而同地回避了數(shù)據(jù)權(quán)屬這一復(fù)雜問題，而是選擇以數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)屬性為基礎(chǔ)構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)和數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，將數(shù)據(jù)權(quán)益的分配問題留給市場(chǎng)在實(shí)踐中尋求規(guī)則的建立。這種讓“子彈先飛一會(huì)”的做法，是立法技術(shù)上的一種選擇，也是地方立法先行先試的體現(xiàn)，但最終是否會(huì)帶來理想結(jié)果，卻存在極大不確定性。不論是個(gè)人信息的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，還是企業(yè)數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬保護(hù)，都是法學(xué)理論界的學(xué)說之一，數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)理論學(xué)說的努力方向可以總結(jié)為在現(xiàn)有私法權(quán)利體系框架下解釋數(shù)據(jù)這一全新的法律規(guī)范客體。例如，有學(xué)者提出給個(gè)人就其個(gè)人信息配置人格權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，給企業(yè)就其企業(yè)數(shù)據(jù)配置數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)和數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)[2]。數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)理論學(xué)說在學(xué)術(shù)研究中就已經(jīng)面臨了理論挑戰(zhàn)和難以解釋的問題[3]，可以想見在立法中選擇這一學(xué)說，在缺乏周延的理論體系支撐下，法律在適用和實(shí)施過程中將面臨重重困難。而期待以市場(chǎng)化手段解決多主體在同一數(shù)據(jù)客體上的權(quán)益沖突，最終可能以損害弱勢(shì)群體權(quán)益為代價(jià)。

2.2 注重構(gòu)建數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)體系

此前福建、山東、吉林、山西等省的大數(shù)據(jù)發(fā)展條例雖然也涉及到了數(shù)據(jù)交易，但僅設(shè)置了一條鼓勵(lì)數(shù)據(jù)交易的宣誓性條款。與之相比，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》和《上海市數(shù)據(jù)條例》都非常重視構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)體系，以期促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的流通和利用。實(shí)際上，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享流通是最終目的，數(shù)據(jù)交易是實(shí)現(xiàn)路徑之一，疏通數(shù)據(jù)間接收集渠道，也是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在市場(chǎng)主體之間無障礙流通的另一種方式?，F(xiàn)階段，我國對(duì)數(shù)據(jù)間接收集尚未形成體系化的規(guī)范要求，總結(jié)現(xiàn)有法律法規(guī)和司法判例 ，我國對(duì)于數(shù)據(jù)間接收集確定的規(guī)則主要有：第一，禁止利用爬蟲技術(shù)非法爬取數(shù)據(jù)，特別是在干擾被爬取平臺(tái)系統(tǒng)正常運(yùn)行的情況下；第二，企業(yè)間數(shù)據(jù)流動(dòng)(以O(shè)pen API協(xié)議方式)必須符合“三重授權(quán)”原則，即在同時(shí)獲得個(gè)人授權(quán)和平臺(tái)企業(yè)授權(quán)的前提下，第三方企業(yè)才能收集平臺(tái)企業(yè)掌握的用戶數(shù)據(jù)。國內(nèi)目前承認(rèn)的這些規(guī)則顯然更有利于超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)，使他們對(duì)自身平臺(tái)數(shù)據(jù)擁有更強(qiáng)的控制能力，并且在數(shù)據(jù)共享或者數(shù)據(jù)交易場(chǎng)景下處于明顯優(yōu)勢(shì)地位，很可能導(dǎo)致參與締約的另一方談判地位失衡，進(jìn)而增加其共享或者交易成本，特別是對(duì)于中小微企業(yè)參與數(shù)據(jù)市場(chǎng)活動(dòng)可能形成無形壁壘。如果深圳、上海兩市力圖培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，不能只在建設(shè)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)體系方面發(fā)力，還需要關(guān)注數(shù)據(jù)收集和訪問權(quán)益分配制度的構(gòu)建。但顯然，沿用上述數(shù)據(jù)間接收集規(guī)則不是明智之舉，而如何平衡企業(yè)收集數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)投入積極性和市場(chǎng)主體之間的自由競(jìng)爭(zhēng)，確實(shí)不是一個(gè)容易解決的問題。

2.3 強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息保護(hù)

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》和《上海市數(shù)據(jù)條例》均運(yùn)用了較大篇幅針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)進(jìn)行了具體規(guī)定。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》更是在第二章以專章形式規(guī)定了個(gè)人信息處理的告知同意規(guī)則、個(gè)人信息處理規(guī)則等內(nèi)容，但在術(shù)語使用上，沒有依據(jù)上位法《個(gè)人信息保護(hù)法》使用“個(gè)人信息”，而是重新定義了“個(gè)人數(shù)據(jù)”的概念，這不是一個(gè)值得提倡的立法選擇。在學(xué)術(shù)界，關(guān)于數(shù)據(jù)與信息的區(qū)別和聯(lián)系已經(jīng)討論得比較深入，也已經(jīng)有較為清晰的結(jié)論[4]。雖然在國外立法案例中，例如歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》和德國個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)法律，均使用了“個(gè)人數(shù)據(jù)”，但對(duì)應(yīng)到漢語的詞語是“個(gè)人信息”。并且在我國個(gè)人信息保護(hù)現(xiàn)行法律體系中，正式法律文件使用的都是“個(gè)人信息”?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》在地方性法規(guī)層面使用“個(gè)人數(shù)據(jù)”，對(duì)于不熟悉個(gè)人信息保護(hù)工作的人，會(huì)帶來概念上的混淆和理解上的困難，徒增法律解釋和適用的成本，對(duì)《個(gè)人信息保護(hù)法》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》在本地施行可能會(huì)帶來障礙?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》存在的另一問題是由于其立法進(jìn)程與《個(gè)人信息保護(hù)法》在時(shí)間上高度重疊，導(dǎo)致其與上位法出現(xiàn)了一些銜接問題。以處理敏感個(gè)人信息為例，《個(gè)人信息保護(hù)法》要求原則上“應(yīng)當(dāng)取得個(gè)人的單獨(dú)同意”，而《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》規(guī)定的是“征得該自然人的明示同意”。明示同意的方式是在國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 35273-2020《信息安全技術(shù) 個(gè)人信息安全規(guī)范》中規(guī)定的一種征得同意的方式，顯然與“單獨(dú)同意”是有所區(qū)別的。對(duì)于地方性法規(guī)，更值得鼓勵(lì)的做法是對(duì)上位法的進(jìn)一步解釋和具體規(guī)定，融合地方特色，探索創(chuàng)新舉措，例如對(duì)于“單獨(dú)同意”作出更加具體的描述，給出判斷標(biāo)準(zhǔn)。

3 數(shù)據(jù)相關(guān)立法域外經(jīng)驗(yàn)

2022年2月23日，歐盟公布《數(shù)據(jù)法：關(guān)于公平訪問和使用數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)則的法規(guī)提案》(簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)法》)草案 。《數(shù)據(jù)法》聚焦數(shù)據(jù)共享問題，通過制定一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)則框架，規(guī)定除產(chǎn)品制造商或者其他數(shù)據(jù)持有者外，誰有權(quán)、在什么條件下、在什么基礎(chǔ)上訪問產(chǎn)品或者相關(guān)服務(wù)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。在《數(shù)據(jù)法》草案中，歐盟明確提出了對(duì)數(shù)據(jù)訪問權(quán)利分配所持有的立場(chǎng)，即“為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)作為非競(jìng)爭(zhēng)性物品對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重要經(jīng)濟(jì)利益，在分配數(shù)據(jù)的訪問和使用權(quán)方面，宜采取一般性做法，而非授予訪問和使用數(shù)據(jù)的專屬權(quán)利?！被诖藘r(jià)值理念，《數(shù)據(jù)法》增強(qiáng)了數(shù)據(jù)主體依據(jù)《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第二十條規(guī)定的數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)，授予用戶訪問和向第三方提供使用產(chǎn)品或相關(guān)服務(wù)所產(chǎn)生的任何數(shù)據(jù)的權(quán)利。這里所指的產(chǎn)品包括互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品，產(chǎn)品產(chǎn)生的數(shù)據(jù)包括個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù)。同時(shí)，為了防止產(chǎn)品制造商或者數(shù)據(jù)持有者濫用其市場(chǎng)及談判地位，保護(hù)中小微企業(yè)免受不公平的數(shù)據(jù)共享合同的不利影響，該法案特別規(guī)定了單方面強(qiáng)加于中小微企業(yè)的不公平合同條款不具有約束力。此外，為了保護(hù)對(duì)產(chǎn)生有價(jià)值數(shù)據(jù)的持續(xù)投資熱情和積極性，法案也規(guī)定了數(shù)據(jù)持有者可以向數(shù)據(jù)接收者要求合理的補(bǔ)償，但對(duì)于中小微企業(yè)來說，補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)超過提供數(shù)據(jù)的直接成本。

歐盟的政治環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、立法理念和傳統(tǒng)都與我國存在很大差異，但其構(gòu)建數(shù)據(jù)市場(chǎng)良性生態(tài)方面的經(jīng)驗(yàn)做法，特別是如何分配數(shù)據(jù)訪問權(quán)利、如何促進(jìn)數(shù)據(jù)共享、如何保護(hù)中小微市場(chǎng)主體方面的規(guī)則設(shè)計(jì)理念及思路值得我國參考、借鑒。

4 結(jié)束語

數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)共享是近兩年的熱詞。充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)界的共同期待。深圳市和上海市首開先河，以地方性法規(guī)的形式制定數(shù)據(jù)條例，探索構(gòu)建數(shù)據(jù)處理活動(dòng)的統(tǒng)一規(guī)則框架，培育地方數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，對(duì)于我國數(shù)據(jù)領(lǐng)域立法有著十分重要的積極意義。雖然《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》和《上海市數(shù)據(jù)條例》都存在一些遺憾，但其中的創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)，對(duì)其他地方層面立法和國家層面立法都有著重要的借鑒意義。下一步的工作是要做好對(duì)這兩部條例立法后的評(píng)估和修改，特別是對(duì)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)屬性定位、數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)益分配、數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)規(guī)則等重點(diǎn)方面的規(guī)定實(shí)施情況要進(jìn)行深入評(píng)估、及時(shí)總結(jié)、及時(shí)調(diào)整，使其能夠始終對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮切實(shí)、積極的促進(jìn)作用。