優(yōu)化科學基金同行評議機制的思考

陳 光 陳凱華 龔 旭 苑 怡 方 新

1 中國科學院 學部工作局 北京 100190

2 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

3 國家自然科學基金委員會 北京 100085

4 國家科技評估中心 北京 100081

5 中國科學院大學 公共政策與管理學院 北京 100049

參考文獻（雙語版）

同行評議是科學研究的質量評價機制。科學共同體利用同行評議來確認學術成果的可靠性，并根據(jù)評價結果分配有限資源（如期刊版面、資助名額、學術聲望與特殊榮譽等）[1]。當前，同行評議已成為各類科技評價活動常用的基本方法，是促進科技資源合理優(yōu)化配置過程的重要機制；同行評議的缺失將導致科學質量無法得到有效保障[2,3]。作為公共資金的管理者，各國科學資助機構都致力于積極探索建立規(guī)范、公正、高效的同行評議機制，以有效應對日益復雜而繁重的同行評議工作，確保公共資金投入到最能促進科學發(fā)展和回應經(jīng)濟社會需求的科研項目上。同行評議也是我國科學資助機構遴選項目的重要質量保障機制，完善評審機制是新時期國家自然科學基金改革的重點任務之一。本文從同行評議機制的發(fā)展歷程及其特點出發(fā)，分析新時期國家自然科學基金同行評議面臨的挑戰(zhàn)，提出改革思路和應對舉措，并結合實踐情況進一步展開討論。

1 同行評議機制的發(fā)展及特點

1.1 發(fā)展歷程

一般認為，科學領域的同行評議發(fā)源于 1665年，當時英國皇家學會主辦的《哲學匯刊》（Philosophical Transactions）在論文出版前會邀請學會會員審查其內容[4]。近期有研究認為，威廉 · 威厄爾（William Whewell）在 1831年為該刊審稿時提出了將同行評議制度化的建議[5]。這說明同行評議在科學界已經(jīng)具有超過百年的歷史。

20 世紀中葉以來，各國政府以公共財政資助基礎研究，同行評議逐漸成為政府分配基礎研究資助經(jīng)費的重要機制之一。美國國家科學基金會、美國國立衛(wèi)生研究院、德國研究聯(lián)合會、歐洲科學基金會、日本學術振興會等世界主要科學資助機構均已建立相對成熟的項目評議機制，并不斷改進作為質量控制機制的同行評議。美國國家科學基金會是世界上較早建立同行評議制度的政府資助機構之一，對其他資助機構的同行評議機制影響較大。在充分依靠專家對其遴選項目進行學術把關的同時，美國國家科學基金會也根據(jù)科學與社會之間關系的調適與發(fā)展，不斷改進同行評議機制，包括修改評議準則、探索評議方式，以期通過同行評議促進科學界的社會責任感[6,7]。

理想狀態(tài)下的同行評議體現(xiàn)了默頓所指出的“科學的精神氣質”，即普遍主義、公有主義、無私利性和有組織的懷疑，具有專業(yè)性、公正性的優(yōu)點，以及凝聚科學共識的特點，因此其應用范圍日益擴大。目前，同行評議已廣泛應用于論文發(fā)表評審、資助項目遴選、科技獎勵等活動[8]。

1.2 局限性與應對

同行評議機制也存在一定局限性，許多文獻質疑同行評議的真實效用，批評其過程耗錢費時；并且，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)評審人有意或無意的不公正現(xiàn)象，包括機構偏見、年齡偏見、性別偏見、學派偏見、利益沖突等[9-11]。對于項目評審來說，同行評議機制有著無法回避的缺陷。但盡管同行評議機制存在其局限性，各國政府及資助機構仍沒有找到其他方式可以完全替代這一配置資源的機制，尤其是在分配基礎研究經(jīng)費時，因而積極嘗試并不斷創(chuàng)新和改進同行評議機制[12]。

（1）非共識性項目在同行評議中難以勝出。許多文獻指出同行評議具有內在的保守傾向，往往具有學科交叉特征的原創(chuàng)性研究項目難以找到同行進行評議，因而同行評議機制不利于變革性研究項目的勝出[13]。2011年，在我國財政部和國家自然科學基金委員會（以下簡稱“基金委”）共同委托開展的科學基金資助與管理績效國際評估中，評估專家委員會就提出“任何資助體系都應該具備處理高風險、具有潛在突破性的研究申請的能力。通常的同行評議系統(tǒng)往往趨于保守，這類申請常常難以通過”①科學基金資助與管理績效國際評估專家委員會，《國家自然科學基金資助與管理績效國際評估報告（2011）》。。為了改進這一問題，有些資助機構調整同行評議的運作方式，如實施交叉評審或強化管理者的自由裁量權等；有些資助機構則創(chuàng)設特定資助項目，如指定研究主題項目、跨領域或團隊科學研究項目等，以鼓勵原創(chuàng)性研究。

（2）具有科學共同體內部的封閉性。同行評議作為學術界內部自成體系的評審活動將資助建議權賦予科學家群體，這可能導致資助項目對社會需求的關注不夠。正因如此，20 世紀 80年代以來，新公共管理主義在英、美等國發(fā)展迅速。面對龐大的財政預算赤字，科學資助機構開始關注政府資助科學研究的績效，要求項目遴選除了考慮科學發(fā)展外，還需要提出有益社會的證據(jù)。由此，社會影響指標也逐漸成為一些政府科學資助機構實施同行評議的重要考量因素之一[14]。

2 新時期科學基金項目同行評議面臨的挑戰(zhàn)

我國自 1982年設立科學基金制以來，就將同行評議作為科學基金項目遴選的主要方法。經(jīng)過多年的實踐和完善，國家自然科學基金項目同行評議的規(guī)范性和公正性在科學界樹立了良好的口碑。但隨著我國科學基金投入及項目申請量的迅速增加，同行評議在專家選擇、組織方式、行為規(guī)范等各方面，也面臨不小的挑戰(zhàn)[15,16]。

（1）同行評議機制不適應我國跨越式發(fā)展的需要。改革開放 40 多年來，我國科技發(fā)展取得長足的成績，但與發(fā)達國家的差距仍然比較明顯，一些“卡脖子”技術問題亟待突破。面對新形勢新任務，習近平總書記指出，“要采取‘非對稱’趕超戰(zhàn)略，發(fā)揮自己的優(yōu)勢”，以及“在關鍵領域、卡脖子的地方下大功夫”[17]。而現(xiàn)有的同行評議機制很難遴選具有“非對稱”趕超特征的、潛在的顛覆性創(chuàng)新項目?；A研究領域顛覆性創(chuàng)新具有偶然性、革命性、非共識性、高風險性和學科交叉性的特點，這使得具有潛在顛覆性創(chuàng)新的基礎研究項目評審成為科研項目資助管理中的難點[18]。

（2）同行評議的專家隊伍和管理隊伍規(guī)模不適應項目申請數(shù)量增長。進入 21 世紀以來，我國基礎研究資助規(guī)模不斷壯大。2020年，國家自然科學基金項目申請量已經(jīng)超過 28 萬份，參與通訊評審的專家規(guī)模超過 7 萬人，通訊評審專家人均評審的項目申請約為 15 份，部分專家評審達 50 份以上。部分專家在短期內評審工作量大，這很難保證評審質量。同時，資助評審相關管理人員（含固定人員和流動人員）僅 200 多人。面對數(shù)量龐大的項目申請材料，在緊張的評審準備期內，管理人員很難有充足的時間根據(jù)申請書的研究內容準確遴選評審專家。項目數(shù)量的不斷增加與基金委管理人員不足已經(jīng)成為影響科學基金評審質量的重要因素[19]。

（3）項目評審缺少規(guī)范和引導，存在學風和誠信風險。即使遴選的評審專家專業(yè)對口，但如果專家評審不公正，也不可能選出優(yōu)秀的項目。有調研表明，國家自然科學基金項目評審過程中存在較為普遍的“打招呼”等現(xiàn)象，易引發(fā)科研誠信風險，從而影響項目評審的公平公正[20]。2011年國際評估結果也指出，申請者對同行評議不滿意的原因主要有：專家不熟悉申請者的研究領域，沒有認真閱讀和評審申請書，評審過程中存在一些“拉關系”現(xiàn)象[13]。基金委雖然已出臺《國家自然科學基金項目評審回避與保密管理辦法》《國家自然科學基金項目評審專家行為規(guī)范》《國家自然科學基金項目評審專家工作管理辦法》等管理規(guī)章，但在實際操作過程中這些管理措施多為原則性規(guī)范，評審專家對評審行為要求和相應的評審流程等還缺乏準確了解。同時，由于缺少對評審制度和相關要求的宣傳及培訓，部分專家尤其是初次參加評審的專家未能及時了解評審要求，相關信息的獲取不夠便捷及時，這些因素都會影響評審效果。

同行評議的科學性和公正性是科學基金實現(xiàn)公平公正和高質量評審的基本保障，以價值為導向開展同行評議是新時期我國科技高質量發(fā)展的必然要求。在此背景下，2018年基金委提出探索建立“負責任、講信譽、計貢獻”（RCC）評審機制，引導專家負責任地開展評審，試圖將專家評審納入其學術貢獻，以不斷完善同行評議機制，促進我國基礎研究長期健康發(fā)展。國家自然科學基金項目同行評議專家不負責任最直接的后果，就是同行評議結果不能滿足我國科學發(fā)展的兩類價值需求：對申請人研究的引導價值和對項目資助決策的支撐價值。RCC 評審機制要堅持“價值”導向，減少不負責任、不講信譽的行為，充分發(fā)揮專家的質量控制作用，將評審工作的兩類價值最大化，從而提升科學基金資助項目水平。

3 構建 RCC 評審機制的基本思路

推進科學基金項目 RCC 評審機制建設，是新時代科學基金改革的重要舉措，是提高科學基金評審質量和改善科學基金管理的保障，是完善同行評議的重點內容，是改善科研誠信的有效手段。

3.1 RCC 評審機制的維度

（1）“負責任”（responsibility）——RCC評審機制的核心和出發(fā)點。旨在引導和促進專家負責任地評審。評審“負責任”既包括專家對科學基金資助工作的責任（即幫助科學基金擇優(yōu)遴選項目），也包括對申請人的責任（即對申請人完善研究設想和研究方案有所幫助）。

（2）“講信譽”（credibility）——RCC評審機制的重要目標。通過記錄評審專家的公正性、科學性、建設性等狀況，鼓勵專家在評審工作中注重積累長期信譽。

（3）“計貢獻”（contribution）——RCC評審機制的主要抓手。旨在將科研人員的評審工作計入其學術貢獻中。評審“計貢獻”既包括評審專家對資助決策的貢獻（即為科學基金提供詳細而明確的、具有重要參考價值的評審意見），也包括對申請人科研工作的幫助（即為申請人提供論點明晰、論據(jù)充分且具有啟發(fā)性和建設性的評審意見）②國家自然科學基金委員會. 2021年“負責任、講信譽、計貢獻”評審機制試點工作. (2021-03-29) [2021-11-15]. https://www.nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab434/info80801.htm.。

從同行評議的組織過程看，國家自然科學基金項目評審流程分為專家遴選、項目評審、效果分析3個過程，即評審源頭、評審過程和評審結果。為了保障科學基金項目遴選質量，需要在評審源頭選用“講信譽”的專家，引導和鼓勵其在評審過程中采取“負責任”的行動，最后對其評審效果“計貢獻”。

3.2 基于RCC評審機制的動態(tài)優(yōu)化系統(tǒng)

RCC 評審機制是個不斷循環(huán)的過程，可構成科學基金項目評審的動態(tài)優(yōu)化系統(tǒng)。RCC 評審機制針對專家的評審行為提出了較為詳細的規(guī)范，包括倡導性規(guī)范、限制性規(guī)范和禁止性規(guī)范，旨在對進入評審環(huán)節(jié)的專家行為加以引導和約束。遵守規(guī)范的行為屬于負責任行為，而違背規(guī)范的行為則是不負責任的。因此，“負責任”的行為規(guī)范為進入這個動態(tài)系統(tǒng)的評審專家提出了基本要求；“講信譽”是 RCC 系統(tǒng)實現(xiàn)動態(tài)優(yōu)化的更新節(jié)點，系統(tǒng)中的專家通過 RCC 評審行為獲得信譽累積；“計貢獻”為進入評審環(huán)節(jié)的專家貢獻作價值認定，專家按照信譽累積排名進入或者退出系統(tǒng)，為系統(tǒng)運行提供不斷優(yōu)化的驅動力。

3.3 RCC評審機制的運行原則

RCC 評審機制并非對項目評審專家的全面評價，而是對科學基金評審中負責任、講信譽行為的積極倡導，以及對不負責任、不講信譽行為的有效監(jiān)督。通過 RCC 評審機制，可以促進基金委相關管理制度的真正落地，進一步保障和提升同行評議質量，為改善科學基金管理提供動力。

RCC 評審機制旨在營造良好學術生態(tài)，提升我國基礎研究總體水平，其基本原則包括：堅持正面引導，明確行為規(guī)范；堅持綜合施策，避免簡單量化，尤其不能將“計貢獻”簡單化，不能將科研中過度量化評價的弊端引入評審工作；堅持信任為本，避免挫傷評審專家的積極性，更不能影響基金委管理人員、評審專家和申請人之間長期以來業(yè)已建立的基本信任；堅持最小干擾，避免影響基金委年度評審工作的整體進度，保障評審工作公正高效。

4 RCC評審機制試點工作及思考

基金委自 2020年開展 RCC 評審機制試點工作以來，共有 8 個科學部（交叉科學部除外）的 45 個學科參與，占全部學科的 36%。從近 2年來的試點工作總體情況來看，多數(shù)試點學科專家提交通訊評審意見更快捷，按時提交率提高，延誤現(xiàn)象有效減少；評審意見更詳細，且更加有理有據(jù)。通訊評審意見質量的提升不僅使得項目評審管理人員受益，參加會議評審的專家也從不少評審意見中受益匪淺。有試點學科的會評專家組認為，上會討論項目的通訊評審意見對其“很有幫助”和“有幫助”的比例超過了 95%。

不少申請人也參與了試點工作。2020年主動反饋對通訊評審意見看法的申請人占試點學科所涉申請人比例為 23%，2021年以來占比提升為 45%。其中，認為通訊評審意見對自己“很有幫助”和“有幫助的”的申請人在這 2年均超過了 80%，而認為“幫助不大”和“沒有幫助”的均不到 20%。不過，獲資助者和未獲資助者反饋意見的積極性大有不同。以 2021年為例，獲資助者中反饋意見的申請人占比達 82%，而未獲資助者中反饋意見的申請人占比僅為 37%；獲資助者中認為通訊評審意見“很有幫助”和“有幫助的”的申請人占比達 97%，未獲資助者中認為通訊評審意見“很有幫助”和“有幫助的”的申請人占比接近 80%。這說明絕大多數(shù)評審專家都是很負責任的，不僅為遴選科學基金項目做好“守門人”，也為提升我國基礎研究水平作出重要貢獻。

RCC 評審機制只是基金委完善同行評議機制的舉措之一，而且還在探索和試行中。實際上，評審工作也只是科學資助機構資助管理工作的一部分。從國外資助機構改進同行評議機制的實踐來看，一方面，要規(guī)范同行評議程序和評審專家行為，加大對青年評審專家的引導與培訓；另一方面，也要不斷擴大評審專家隊伍，完善評審專家相關信息（特別是涉及利益沖突的信息），提高評議工作透明度（如向申請人反饋評議意見），建立項目申訴救濟機制等。同時，也要注重控制項目申請量、資助管理人員的管理工作量和專家的評議工作量等，為同行評議機制的運行營造良好的環(huán)境和條件③Guthrie S, Guerin B, Wu H, et al. Alternatives to Peer Review in Research Project Funding: 2013 Update. [2021-11-19]. https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR139.html.。

此外，同行評議無論是作為個人的實踐活動，還是作為科學界的集體行動，都深受科學之外的社會因素與社會環(huán)境的影響。從本質上看，負責任評審是個人或群體的負責任行為在科學評價中的體現(xiàn)，而負責任行為的養(yǎng)成不僅需要個人或群體的自覺自律，還需要全社會樹立與維護追求卓越、誠實守信的價值理念，弘揚科學精神，培育創(chuàng)新文化，共同營造有利于世界科技強國建設的氛圍。