探析中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)法治建設(shè)之路

王 寧

（大連財經(jīng)學(xué)院，大連 116000）

中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“遼寧自貿(mào)區(qū)”）是我國第三批自由貿(mào)易試驗區(qū)之一，包括沈陽、大連、營口3個片區(qū)?！吨袊ㄟ|寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（以下簡稱《方案》）要求：“遼寧省要通過地方立法，建立與試點要求相適應(yīng)的自貿(mào)試驗區(qū)管理制度?！崩^此，2018年10月1日施行的《中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》（以下簡稱《條例》）中，對自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)以保障自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展提出了新的要求。遼寧自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)不應(yīng)局限于為自貿(mào)區(qū)企業(yè)提供法律服務(wù)，而應(yīng)著眼于建立自貿(mào)區(qū)立法、執(zhí)法、專業(yè)法律服務(wù)及法律監(jiān)督管理等多方面協(xié)調(diào)運行的法治建設(shè)的路徑。

一、健全有效的立法是自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的堅實基礎(chǔ)

（一）遼寧自貿(mào)區(qū)的立法現(xiàn)狀

1.遼寧自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行法律規(guī)范現(xiàn)狀

目前，遼寧自貿(mào)區(qū)主要采用地方性法規(guī)和各片區(qū)政府規(guī)章等立法模式。《條例》在遼寧自貿(mào)區(qū)的法律規(guī)范中的地位相當(dāng)于“基本法”，具有指導(dǎo)和綱要的性質(zhì)。圍繞《方案》及遼寧自貿(mào)區(qū)的“先試先行，引領(lǐng)振興”的要求和精神。遼寧自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)沈陽、大連、營口相繼出臺與自貿(mào)區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的“辦法”及“意見”等，賦予各片區(qū)改革創(chuàng)新、先行先試的更大的自主權(quán)。在此基礎(chǔ)上，各片區(qū)陸續(xù)出臺相應(yīng)的配套政策，來解決和處理實際交易過程中的具體問題。

2.遼寧自貿(mào)區(qū)地方立法權(quán)現(xiàn)狀

遼寧所轄的14個市均具有地方立法權(quán)，遼寧自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)沈陽、大連、營口的立方立法權(quán)限毋庸置疑。按照遼寧《方案》的規(guī)定，遼寧自貿(mào)區(qū)的建設(shè)可以結(jié)合發(fā)展情況，建立與發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的地方性法規(guī)。涉及有關(guān)創(chuàng)新、改制等內(nèi)容的，“自貿(mào)試驗區(qū)需要暫時調(diào)整實施有關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院文件和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章的部分規(guī)定的，按規(guī)定程序辦理”。這說明，遼寧自貿(mào)區(qū)的立法有調(diào)整行政法規(guī)、部門規(guī)章等的權(quán)限，但不包括法律。而在法律的調(diào)整方面，地方政府沒有權(quán)限，但是我國結(jié)合自貿(mào)區(qū)發(fā)展需要，對此也做了一定程度的靈活處理，如第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議決定：“授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)，暫時調(diào)整適用《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國注冊會計師法》《中華人民共和國拍賣法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國保險法》的有關(guān)規(guī)定?！笨梢?，對與法律的調(diào)整和適用，立法權(quán)限在一定法律范圍內(nèi)進(jìn)行了下放，在針對自貿(mào)區(qū)法律立法權(quán)限層面上有所擴大，遼寧自貿(mào)區(qū)也享受到此項政策所帶來的在法律調(diào)整和適用方面的便利。

（二）遼寧自貿(mào)區(qū)立法中的主要問題與不足

1.法律規(guī)范內(nèi)容寬泛，可操作性不強

地方性法規(guī)不同于一般法律，其應(yīng)當(dāng)在充分結(jié)合地方具體情況的基礎(chǔ)上，把法律和行政法規(guī)的原則性、抽象性給予具體化、細(xì)節(jié)化，這樣才能達(dá)到地方立法靈活執(zhí)行上位法的主要目的?！稐l例》作為遼寧自貿(mào)區(qū)的“基本法”，屬于指引性質(zhì)的框架式立法，而非具體細(xì)化式立法。自貿(mào)區(qū)初創(chuàng)階段，可以采用框架式的立法模式，其好處是這樣的立法模式能夠預(yù)留足夠的立法空間，適應(yīng)初創(chuàng)階段的諸多不確定性。但是，框架式立法模式也存在一些不足，如指導(dǎo)性和可操作性不強。從《條例》及相關(guān)辦法的規(guī)范性文件中可以看出，這些文件更多的是授權(quán)性的、原則性的條款，并不能直接指導(dǎo)實際操作。這與自貿(mào)區(qū)的發(fā)展有著一定的關(guān)系。隨著自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，在框架式的立法模式基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)逐步將立法方法轉(zhuǎn)移至細(xì)化法，更好地指導(dǎo)應(yīng)用和實踐。

2.法律規(guī)范缺乏穩(wěn)定性，適用及執(zhí)行不易

法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)是一種明確、肯定、普遍的行為規(guī)范，破壞法律的穩(wěn)定性，就會使法律失去規(guī)范所具有的行為指導(dǎo)作用，法律規(guī)范的執(zhí)行和依法適用將面臨無所適從的局面。但法律的穩(wěn)定性是相對的，不是絕對的。法律應(yīng)隨自己反映的社會生活內(nèi)容的變化而變化。自貿(mào)區(qū)基于“先試先行”的原則，制度規(guī)范的變更、調(diào)整和廢止等情況是經(jīng)常存在的，這也導(dǎo)致了其法律規(guī)范的不穩(wěn)定性。但是這只是一時的狀況，不能成為一種常態(tài)。如何在法律規(guī)范的“試”中求“是”，在“變”中求“遍”（普遍），尚需在立法技術(shù)和法律實踐反饋中進(jìn)行不斷的思考和完善。

（三）遼寧自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)之立法建議

1.統(tǒng)籌細(xì)化法律規(guī)范，增強可操作性

遼寧《條例》及各片區(qū)的政府規(guī)章、單行法規(guī)等，其頒行至今已歷時數(shù)年，經(jīng)過幾年來的試驗和摸索，在框架法律指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)著眼于在立法層面進(jìn)行細(xì)化式立法，即在原則性、義務(wù)性或是授權(quán)性法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，出臺具有指導(dǎo)實踐、可操作性行強的法律規(guī)范。

另外，在進(jìn)行法律規(guī)范的細(xì)化的同時，要做到法律規(guī)范的統(tǒng)籌管理。隨著自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，法律規(guī)范的數(shù)目和種類也在增多和細(xì)化，在沒有規(guī)制措施的情況下，勢必導(dǎo)致立法沖突和法規(guī)適用沖突的問題。目前，遼寧自貿(mào)區(qū)同樣面臨此種問題，存在大體量的內(nèi)部文件，內(nèi)容紛繁復(fù)雜，包括政策、管理辦法、制度和臨時規(guī)范等，其中有的內(nèi)容相互沖突，效力互有抵觸，而且很多內(nèi)容僅存在于行政機構(gòu)內(nèi)部，自貿(mào)區(qū)的投資者根本無從知曉，政策和制度規(guī)范的不穩(wěn)定或是不清晰，在一定程度上制約了自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟的建設(shè)和發(fā)展。

為了解決這一問題：首先，需要確保立法權(quán)限，確保立法機關(guān)在立法權(quán)限的范圍內(nèi)進(jìn)行法律規(guī)范的制定，在減少與上位法的沖突的基礎(chǔ)上，最大限度地使用遼寧自貿(mào)區(qū)地方性法規(guī)立法權(quán)限；其次，明確自貿(mào)區(qū)內(nèi)地方性法律規(guī)范的位階與效力，自貿(mào)區(qū)的法律規(guī)范數(shù)目和種類眾多，對于同一領(lǐng)域的相同事項，不同執(zhí)法機關(guān)可能存在有差別或沖突的規(guī)范，使得投資者法律適用困難。

2.引入立法評估和監(jiān)督機制，確保法律規(guī)范穩(wěn)定適用

在法律規(guī)范確立和實施之后，并不代表立法工作的結(jié)束。法律規(guī)范確立之后，在執(zhí)行和適用過程中，需要對法律規(guī)范的適用情況進(jìn)行評估和監(jiān)督，此種立法后的評估和監(jiān)督機制是立法工作的延伸，能夠在立法的可行性和實操性方面提升立法質(zhì)量。遼寧在“先試先行”的自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)中，更需要對所“試用”的法律規(guī)范或是在調(diào)整階段的法律規(guī)范進(jìn)行評估和監(jiān)督。為了提高自貿(mào)區(qū)的立法質(zhì)量，不僅在立法技術(shù)和內(nèi)容上需要在立法前進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)研和論證，而且在立法后對立法的可操作性或是“試用”情況也需要進(jìn)行合理的分析和評估。同樣，對于法律規(guī)范的“修訂”或是“廢止”，都要進(jìn)行科學(xué)合理的評估論證。對于存在立法不足、立法沖突等問題或是有必要對法律規(guī)范進(jìn)行完善和修訂的，可以建立監(jiān)督機制，向有關(guān)立法部門進(jìn)行申報調(diào)整，以找出法律法規(guī)中存在的問題，及時進(jìn)行調(diào)整、修改、補充，以更好地適應(yīng)自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)和管理。

二、高效嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)法是自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的重要手段

在執(zhí)法方面，遼寧自貿(mào)區(qū)積極倡導(dǎo)和實行集中程度更高的綜合執(zhí)法及部門間協(xié)同執(zhí)法，目的是高效、嚴(yán)謹(jǐn)而又安全地進(jìn)行自貿(mào)區(qū)的綜合治理。鑒于此，在執(zhí)法方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和轉(zhuǎn)換，構(gòu)建和轉(zhuǎn)換新的執(zhí)法思路和執(zhí)法模式。

（一）建立綜合執(zhí)法和協(xié)同執(zhí)法新模式

行政執(zhí)法的前提條件是有法可依。為此，需要強化立法，完善法律體系。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合自貿(mào)區(qū)高效的執(zhí)法要求，遼寧自貿(mào)區(qū)現(xiàn)已積極推進(jìn)綜合執(zhí)法與協(xié)同執(zhí)法模式。例如，在遼寧自貿(mào)區(qū)營口片區(qū)，通過統(tǒng)一執(zhí)法主體、執(zhí)法服裝、執(zhí)法程序、自由裁量標(biāo)準(zhǔn)、事中事后監(jiān)督管理辦法等以實現(xiàn)“集成化監(jiān)管執(zhí)法”的行政執(zhí)法新模式。集成化監(jiān)管執(zhí)法模式提高了執(zhí)法的效率，精進(jìn)了執(zhí)法水平。以上舉措值得肯定和借鑒，但是自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法和協(xié)同執(zhí)法不應(yīng)僅僅局限于此。自貿(mào)區(qū)的綜合執(zhí)法不能如同常規(guī)綜合執(zhí)法局限于城市環(huán)境衛(wèi)生、市政管理等，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合自貿(mào)區(qū)的具體情況，不拘泥于辦事流程，對于所辦具體事項和領(lǐng)域有針對性地靈活執(zhí)法。例如，鑒于自貿(mào)區(qū)的多國參與涉外屬性，可設(shè)置涉及出入境管理、海關(guān)、檢驗檢疫、定向法律服務(wù)等多方面針對精準(zhǔn)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法模式。另外，自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易往來涉及國際貿(mào)易，其涉及范圍廣、樣式新，一個部門的力量有限，需要跨部門、跨領(lǐng)域的情形很多，并且存在不斷變化和調(diào)整的情況。對此，跨部門和跨領(lǐng)域的多部門協(xié)同執(zhí)法，專業(yè)性更強，效率更高，也符合自貿(mào)區(qū)靈活高效的執(zhí)法要求。

（二）與時俱進(jìn)提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力

執(zhí)法人員是法律政策的最直接的管理和執(zhí)行者，是執(zhí)法過程中的重要因素。遼寧自貿(mào)區(qū)的先試先行、與國際接軌、高效創(chuàng)新的新形勢對自貿(mào)區(qū)的執(zhí)法人員的個人素質(zhì)和執(zhí)法能力提出了更高的要求。一要加強對執(zhí)法人員的法制培訓(xùn)，提高其執(zhí)法水平和執(zhí)法能力。除在立法上提升立法技術(shù)，綜合立法考量，減少法律適用帶來的沖突現(xiàn)象外，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)了解和熟悉相關(guān)法律，做到在執(zhí)法過程中專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)、公平公正。自貿(mào)區(qū)的國際貿(mào)易往來頻繁，涉及領(lǐng)域廣泛，在業(yè)務(wù)和制度方面創(chuàng)新不斷，了解和熟悉所在領(lǐng)域的法律法規(guī)和國際慣例、規(guī)則等，在自貿(mào)區(qū)的執(zhí)法工作中顯得尤為重要。二要開展形象教育，要把形象建設(shè)作為優(yōu)質(zhì)行政執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)，樹立良好的執(zhí)法人員形象。執(zhí)法人員的形象彰顯著自貿(mào)區(qū)對招商引資的積極態(tài)度和健康安全的營商環(huán)境。三要加強對執(zhí)法人員執(zhí)法工作的監(jiān)督和考核的力度，建立相應(yīng)考課和淘汰機制等，從監(jiān)督管理和職業(yè)制度方面對其進(jìn)行管理和督促，以提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。

三、完善專業(yè)的法律服務(wù)是自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的有力支撐

完善專業(yè)的法律服務(wù)是自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。自貿(mào)區(qū)與國際接軌，優(yōu)質(zhì)專業(yè)的法律服務(wù)是自貿(mào)區(qū)國際化的重要標(biāo)志。

（一）優(yōu)化商事糾紛解決機制，彰顯司法服務(wù)效率

糾紛解決實踐中，大連片區(qū)現(xiàn)已開展“多位一體”的法律服務(wù)。大連片區(qū)自貿(mào)大廈內(nèi)匯集了大連市中級人民法院自貿(mào)審判庭、大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院自貿(mào)區(qū)法庭、大連國際仲裁院、中國海事仲裁委員會東北亞國際仲裁中心、大連自貿(mào)片區(qū)商事糾紛調(diào)解中心，以及大連市法原公證處等司法機關(guān)和權(quán)威法律服務(wù)機構(gòu)，能夠為自貿(mào)區(qū)提供高效便捷的法律服務(wù)。

在“多位一體”專項糾紛解決辦法的框架下，高效快捷的司法服務(wù)不應(yīng)當(dāng)是個例，應(yīng)當(dāng)成為自貿(mào)區(qū)法律服務(wù)的常態(tài)化服務(wù)。在審判過程中，要積極探索商事糾紛解決的路徑。例如：發(fā)揮兩級法院審判功能，暢通訴仲對接、訴調(diào)對接、調(diào)仲結(jié)合、公證參與的多元通道；通過共建共享調(diào)解隊伍，建立調(diào)解引導(dǎo)機制、工作銜接流程及結(jié)果閉環(huán)機制，實現(xiàn)案件在不同組織間無縫銜接、快速流轉(zhuǎn)；建立起與國際接軌的商事爭議解決機制；等等。結(jié)合遼寧自貿(mào)區(qū)的情況，不斷探索和創(chuàng)設(shè)新型的糾紛解決機制，以實現(xiàn)建立自貿(mào)區(qū)便捷、高效營商環(huán)境的目標(biāo)。

（二）重視涉外法律服務(wù)，加強人才培養(yǎng)和引進(jìn)

涉外法律服務(wù)業(yè)是自貿(mào)區(qū)域發(fā)展的重要內(nèi)容，在整個自貿(mào)試驗區(qū)國際化營商環(huán)境建設(shè)中具有十分重要的地位。

首先，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)建和引入專業(yè)的涉外法律服務(wù)專業(yè)機構(gòu)，如可以選擇引入國內(nèi)權(quán)威涉外律師事務(wù)所在自貿(mào)區(qū)內(nèi)建立分所，為自貿(mào)區(qū)涉外法律服務(wù)增加力量，提高涉外法律服務(wù)質(zhì)量。其次，涉外商事仲裁是在國際商事交往中常使用的解決糾紛的機制，其特點是靈活高效。因此，自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)加快涉外商事仲裁的建設(shè)，強化其地位，引進(jìn)更多的商事仲裁專業(yè)人員。再次，制訂中長期涉外法律人才發(fā)展規(guī)劃，將培養(yǎng)和引進(jìn)專業(yè)的涉外法律人員納入發(fā)展綱要。強化校企合作，自貿(mào)區(qū)的相關(guān)涉外法律事務(wù)部門，其執(zhí)法人員可以定期參加學(xué)校開展的涉外法律培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的涉外法律素養(yǎng)。在合作學(xué)校進(jìn)行學(xué)生培養(yǎng)的過程中，應(yīng)有針對性地在涉外事務(wù)方面做定向的培養(yǎng)，或提高涉外專業(yè)人才的入職待遇等，實現(xiàn)多元化的涉外法律人才的培養(yǎng)和引入。

四、《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》下的遼寧自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)將迎來更大的機遇與挑戰(zhàn)

2022年1月1日，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（regional comprehensive economic partnership，RCEP）正式生效，這預(yù)示著我國將加大對外開放力度，積極參與多國、多區(qū)域融合發(fā)展“大市場”的經(jīng)營和建設(shè)。在此情形下，自貿(mào)區(qū)地方和企業(yè)有著更多的發(fā)展機遇。自貿(mào)區(qū)地方和企業(yè)要深入研究協(xié)定內(nèi)容，用好RCEP原產(chǎn)地區(qū)域規(guī)則，深度參與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和調(diào)整，爭取更大商機；要積極學(xué)習(xí)國際先進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)，提高生產(chǎn)水平，提升產(chǎn)品質(zhì)量，增強市場競爭力。各地區(qū)和企業(yè)想要實現(xiàn)上述目標(biāo)，皆需要安全有序的法治環(huán)境作為前提和保障。這也意味著自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)也將面對更多新的機遇和挑戰(zhàn)。

2022年5月31日，RCEP（大連）國際商務(wù)區(qū)在遼寧自貿(mào)區(qū)大連片區(qū)揭牌成立。RCEP（大連）國際商務(wù)區(qū)將融合RCEP企業(yè)總部基地、經(jīng)貿(mào)促進(jìn)中心、企業(yè)服務(wù)中心等功能，為外貿(mào)企業(yè)提供從通關(guān)、物流到金融和法律等“一站式服務(wù)”模式。隨著RCEP（大連）國際商務(wù)區(qū)的落成，遼寧自貿(mào)區(qū)已經(jīng)開始全力應(yīng)對RCEP給遼寧自貿(mào)區(qū)所帶來的機遇和挑戰(zhàn)。面對諸多的國際市場的需求，不同國家和不同領(lǐng)域的貿(mào)易習(xí)慣、貿(mào)易規(guī)則及對雙邊或多邊協(xié)議等，需要逐步確立更多的方法、方案、政策、制度及法律予以應(yīng)對。

RCEP給遼寧自貿(mào)區(qū)帶來了發(fā)展新機遇，但機遇與風(fēng)險并存。積極有效的自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)是應(yīng)對自貿(mào)區(qū)經(jīng)營和發(fā)展風(fēng)險的重要舉措。良好的法律環(huán)境才能確保自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟安全、有序、高效地發(fā)展?！耙徽臼?、高能級、高效率法律服務(wù)”“為地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和擴大面向RCEP區(qū)域開放合作提供堅實法律服務(wù)保障”應(yīng)該建立在充分而有效的立法、嚴(yán)謹(jǐn)而高效的執(zhí)法和專業(yè)現(xiàn)代化的法律服務(wù)力量的相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)之上。