我國油氣礦權(quán)市場化交易現(xiàn)狀分析及展望

楊艷萍，劉險峰，高思萱，李宏波

(1.西南石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，四川 成都 610500；2.西南石油大學(xué)石油與天然氣工程學(xué)院，四川 成都 610500)

0 引言

油氣資源作為我國的戰(zhàn)略資源，不僅支撐著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各方面，而且關(guān)系到國家安全。油氣礦權(quán)特指從石油、天然氣資源所有權(quán)派生出來的根據(jù)勘查許可證或采礦許可證進(jìn)行的石油天然氣資源的勘察、開采且能獲得油氣資源一系列經(jīng)濟(jì)活動的權(quán)利，具體分為探礦權(quán)和采礦權(quán)兩種。

1 油氣礦權(quán)管理歷史沿革

1.1 起步階段

在改革開放早期，《礦產(chǎn)資源暫行條例》及其試行條例的頒布，從根本上終止了中國礦產(chǎn)資源勘探與開發(fā)在法律方面空白的尷尬場面，為礦產(chǎn)資源的后續(xù)管理的提供了前提條件。但在計劃經(jīng)濟(jì)背景下，國家對絕大多數(shù)礦產(chǎn)資源勘探實施壟斷式管理，油氣資源勘探開發(fā)也屬國家行為。這種大環(huán)境下，我國的礦產(chǎn)資源管理出現(xiàn)以下問題：礦產(chǎn)資源管理分散；礦產(chǎn)資源全流程各環(huán)節(jié)相互分離，斷裂現(xiàn)象嚴(yán)重；在礦產(chǎn)資源管理過程中各如中央政府、油氣企業(yè)等，主體之間責(zé)權(quán)不清、關(guān)系模糊；權(quán)屬關(guān)系尚未建立，并沒有明確的探礦、采礦權(quán)的概念，礦產(chǎn)資源均處于無償使用狀態(tài)。

1.2 “三分離”階段

1986年，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》審議通過，該法及其配套法律法規(guī)為礦產(chǎn)資源管理法律全面建立提供了重要保障。20世紀(jì)80年代中后期，國家財政緊張，僅依賴國家出資進(jìn)行勘查、開采礦產(chǎn)資源的傳統(tǒng)模式遭遇瓶頸，礦權(quán)區(qū)塊采富棄貧現(xiàn)象叢生。隨后，在國家總方針指導(dǎo)下，礦產(chǎn)資源開發(fā)逐步放開，開采效率與日俱增，全面落實《礦產(chǎn)資源法》迫在眉睫，“三分離”政策應(yīng)運而生，即勘探找礦與資源開發(fā)管理分離、政府與礦業(yè)企業(yè)分離、行政領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)分離。地質(zhì)礦產(chǎn)部管理職能1988年調(diào)整為對地質(zhì)和資源進(jìn)行綜合管理，但直至1996年8月，我國礦權(quán)轉(zhuǎn)讓仍舊被禁止，即礦權(quán)由國家授予。

1.3 市場化階段

20世紀(jì)90年代初期，中國礦業(yè)市場逐步開放，礦業(yè)企業(yè)紛紛涌現(xiàn)。但是，該階段存在許多問題：各大礦業(yè)企業(yè)及相關(guān)各方為了自身利益爭奪資源，整個礦業(yè)行業(yè)陷入混亂；礦業(yè)權(quán)的取得具有無償性，導(dǎo)致國家即資源所有者權(quán)益無法體現(xiàn)。在國家建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)總方針的指引下，礦政管理部門確立了增收節(jié)支并重、開發(fā)保護(hù)并重的全新目標(biāo)。1993年起，礦產(chǎn)資源開發(fā)提倡“三原則”，即國家具有所有權(quán)、礦產(chǎn)開采有償以及區(qū)塊管理。

1.4 體制完善階段

1998年后，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與礦產(chǎn)品短缺的矛盾逐步加劇，各方參與油氣資源開發(fā)的積極性日益高漲，礦業(yè)權(quán)投機(jī)和圈而不探的現(xiàn)象普遍存在。我國礦業(yè)行政管理陷入了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)資源環(huán)境安全的兩難境地，管理目的逐步傾向于追求經(jīng)濟(jì)與環(huán)境并行的可持續(xù)發(fā)展。1998年，我國國土資源部成立，原本散布在各個職能部門的礦產(chǎn)和地質(zhì)相關(guān)職能得到有效整合，使得礦產(chǎn)資源統(tǒng)一管理步伐加快。各項法律法規(guī)如雨后春筍而來，礦產(chǎn)資源實施統(tǒng)一管理，礦權(quán)轉(zhuǎn)讓門檻降低，形成礦產(chǎn)資源綜合管理模式，礦權(quán)管理體系逐步完善。

2 油氣礦權(quán)市場化交易現(xiàn)狀

2.1 現(xiàn)狀

2.1.1 油氣礦權(quán)交易市場由高度集中到有序開放

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國油氣礦權(quán)交易表現(xiàn)出了高度集中的特點，市場活力低，競爭有限，油氣類企業(yè)市場化程度和項目運行效率低下[1]?！笆濉币?guī)劃以來，市場化進(jìn)程加快，油氣礦權(quán)上游市場逐漸有序放開，市場競爭優(yōu)勢顯現(xiàn)，以民營企業(yè)為代表的市場主體有序參與，民企也能“搞”油氣，對于國家所“掛”出的礦權(quán)區(qū)塊引入社會資本，礦權(quán)市場化流轉(zhuǎn)苗頭出現(xiàn)，礦區(qū)油氣勘探開發(fā)效率穩(wěn)健提高。例如2018年新疆成功掛牌出讓3個油氣探礦權(quán)，其中中標(biāo)企業(yè)中曼石油、新疆能源均為民營企業(yè)。

2.1.2 各石油企業(yè)區(qū)塊間開始常態(tài)化合作

長期以來，不同石油企業(yè)之間，即使礦權(quán)區(qū)塊相鄰也不好溝通合作，往往是共同承擔(dān)國家指派的項目時才有所交流，但這種情況并不經(jīng)常發(fā)生。近年來，在國家要求突破區(qū)塊限制的巨大壓力下，各石油公司加強(qiáng)了彼此間的常態(tài)化合作，共同研究合作的框架協(xié)議。例如，中海油與中石化就合作意向簽署合作協(xié)議，該協(xié)議旨在對渤海灣、北部灣、南海及蘇北盆地實行合作化管理，涉及礦區(qū)面積2.69×104km2，探礦權(quán)19個[2]。

2.1.3 油氣礦權(quán)監(jiān)管方式發(fā)生轉(zhuǎn)變

長期以來，我國政府對礦權(quán)實行行政監(jiān)管方式，政府以外的其他社會主體的同業(yè)監(jiān)管作用沒有得到有效運用。在國家油氣改革的大背景下，油氣礦權(quán)市場的逐步放開將是我國油氣體制改革的發(fā)展方向[3]?！笆濉币?guī)劃頒布以來，部門權(quán)力清單和責(zé)任清單制度逐漸完善，在放管結(jié)合的步調(diào)中加大管的力度，加速油氣礦權(quán)市場化交易與勘探開發(fā)的“放管服”。“寬進(jìn)嚴(yán)管”是“放管服”的重要特點。

2.1.4 礦權(quán)市場化交易相關(guān)法律法規(guī)逐漸完善

對于礦權(quán)市場化交易相關(guān)的法律法規(guī)，國外比較完善且相對成熟，我國也一直在不斷完善過程中。我國礦權(quán)市場化交易相關(guān)法律法規(guī)如表1所示。

表1 我國油氣礦權(quán)主要政策

2.2 存在的問題

2.2.1 油氣礦權(quán)基礎(chǔ)定價不合理

油氣礦權(quán)基礎(chǔ)定價計算方法不公開透明，定價基準(zhǔn)難以服眾。油價主管部門應(yīng)該是主導(dǎo)市場變化的規(guī)則制定者，而不是加強(qiáng)行政控制。不論是上游油氣勘查開采、中游管網(wǎng)，還是下游油品等環(huán)節(jié)的定價，都應(yīng)體現(xiàn)了“市場化”原則[4]。

2.2.2 油氣礦權(quán)獲取競爭加劇

2017年后，國有企業(yè)壟斷探礦權(quán)局面被打破，民營企業(yè)逐漸進(jìn)入油氣領(lǐng)域，礦權(quán)多元化特點顯現(xiàn)。石油企業(yè)增量礦權(quán)競爭不僅僅來自于國有三大石油公司，還來自于民營企業(yè)、外資企業(yè)和其他能源類企業(yè)，油氣礦權(quán)競爭場面激烈，油氣礦權(quán)的取得與運營已經(jīng)實現(xiàn)完全開放，原有審批模式已不切實際，適用于市場化交易的機(jī)制有待開發(fā)。2017年，貴州省公共資源交易中心組織了全國首宗油氣資源探礦權(quán)出讓拍賣，經(jīng)歷了249次報價，最終貴州產(chǎn)業(yè)投資(集團(tuán))有限責(zé)任公司以129 000萬元的高價競得該宗探礦權(quán)，溢價率達(dá)2 945.33%。

2.2.3 油氣礦權(quán)交易市場可供招標(biāo)區(qū)塊開發(fā)效益低

由于稍有油氣開發(fā)遠(yuǎn)景的區(qū)塊早已實現(xiàn)全覆蓋式登記，礦權(quán)管理部門公開招標(biāo)的以已退出區(qū)塊為主，使得可供招標(biāo)區(qū)塊數(shù)量很少，招標(biāo)成功率低。礦權(quán)管理部門在近幾年的招標(biāo)中，中標(biāo)企業(yè)勘探開發(fā)實力并不強(qiáng)，對中標(biāo)礦區(qū)地質(zhì)資料掌握不充分，合同約定的施工時間受限，實質(zhì)性進(jìn)展緩慢。且投資具有不可收回性，這類公司進(jìn)一步投資油氣礦權(quán)的積極性受挫，導(dǎo)致工作終止，甚至退出所中標(biāo)的礦區(qū)探礦權(quán)。

3 發(fā)展對策

3.1 完善油氣礦權(quán)定價相關(guān)法律法規(guī)

實現(xiàn)油氣資源的市場化配置，要求完善油氣礦權(quán)定價相關(guān)的法律法規(guī)，關(guān)鍵在于完善市場化的上游油氣資源定價機(jī)制立法，以此激勵油氣資源的勘探與開發(fā)，提高上游運營功效。

3.2 加大建設(shè)油氣礦權(quán)交易平臺

油氣礦權(quán)獲取競爭加劇，且我國現(xiàn)行油氣礦權(quán)交易存在管理混亂，不同省份各自為政的問題，因而有必要建立全國統(tǒng)一公開透明的油氣礦權(quán)交易市場，使得礦業(yè)權(quán)交易更加合理，礦權(quán)市場信息對稱。油氣礦權(quán)交易市場實際監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)由中央政府來行使，各級地方政府借助其所轄企業(yè)間接參與油氣礦權(quán)交易市場，這樣一是避免了礦權(quán)交易地方保護(hù)主義弊端，二是促進(jìn)油氣礦權(quán)交易公平公開公正，避免地方政府對礦權(quán)交易的行政干預(yù)，保證各級地方政府平等有序參與油氣礦權(quán)相關(guān)交易。與此同時，中央政府對交易活動進(jìn)行管理，以此來監(jiān)督地方政府所轄地方石油類企業(yè)礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范性，避免違法審批的情形，進(jìn)而使得中央政府監(jiān)督權(quán)有效發(fā)揮。

3.3 建設(shè)礦權(quán)交易信息披露制度

建設(shè)礦權(quán)交易信息披露制度，關(guān)鍵在于落實區(qū)塊管理中有關(guān)資料上交的規(guī)定以及礦權(quán)人需要按照規(guī)定向國家提交所探區(qū)塊的全部地質(zhì)資料。礦權(quán)管理部門有專人負(fù)責(zé)這些資料的歸檔，以便后續(xù)使用者使用，這也是后續(xù)工作推進(jìn)的基礎(chǔ)。但回顧過去的工作，這也的確是區(qū)塊管理過程中的薄弱一環(huán)。建議落實有關(guān)法律法規(guī)，將按時進(jìn)行資料提交明確為交接的必要環(huán)節(jié)。

3.4 加強(qiáng)骨干技術(shù)及管理人員團(tuán)隊建設(shè)

骨干技術(shù)及管理人員的流失不僅會影響礦區(qū)管理，還影響礦區(qū)現(xiàn)行勘探開發(fā)“節(jié)奏”。目前油氣礦權(quán)交易市場化開發(fā)全過程中，需要大量具有礦權(quán)管理以及市場法律兩個方向的專業(yè)人才。這就要求礦區(qū)的人才不僅要有豐富的專業(yè)知識，還要工作經(jīng)驗豐富，實踐性強(qiáng)，能夠?qū)⒗碚撆c實際聯(lián)系起來。因此，為了滿足油氣礦權(quán)管理科學(xué)法制化進(jìn)程、市場化交易發(fā)展的需要，石油企業(yè)應(yīng)培養(yǎng)礦權(quán)領(lǐng)域?qū)I(yè)性人才。加強(qiáng)骨干技術(shù)及管理人員的培訓(xùn)及隊伍建設(shè)工作，對于礦區(qū)生態(tài)、資源及環(huán)境等都有積極作用。

4 結(jié)語

為了我國油氣礦權(quán)市場化交易的可持續(xù)發(fā)展，需要進(jìn)一步對油氣礦權(quán)交易現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，找尋油氣礦權(quán)交易現(xiàn)存問題，進(jìn)一步完善油氣礦權(quán)交易相關(guān)立法，加大建設(shè)油氣礦權(quán)交易平臺，完善礦權(quán)交易信息披露制度，并加強(qiáng)礦區(qū)技術(shù)骨干及管理人員團(tuán)隊建設(shè)。我國油氣礦權(quán)交易市場的積極發(fā)展將對油氣資源高效配置以及促進(jìn)油氣體制市場化改革進(jìn)展起著至關(guān)重要的作用。