政府合并能削減財(cái)政支出規(guī)模嗎
——一項(xiàng)案例比較研究

高偉華，何 聰，高 琳

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院，浙江 嘉興 314408；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，浙江 杭州 310018；3.浙江省新型高校智庫(kù)地方財(cái)政研究院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)管理層級(jí)多、幅員遼闊的超大型國(guó)家，如何低成本地釋放國(guó)家治理效能始終是一大難題。作為國(guó)家治理體系神經(jīng)末梢的縣鄉(xiāng)基層政府，直接面對(duì)民眾和市場(chǎng)主體，其治理績(jī)效關(guān)乎國(guó)家治理整體效果。然而，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，基層政府普遍存在的財(cái)政困境致使公共服務(wù)和公共設(shè)施供給能力嚴(yán)重不足，加之為了應(yīng)付層出不窮的改革任務(wù)，政策擱置與模糊執(zhí)行成為基層治理的典型現(xiàn)象[1]，國(guó)家治理陷入“最后一公里”困境。為紓解縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力，中央政府一方面積極推進(jìn)基層財(cái)政管理體制改革，例如“省直管縣”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”[2][3]，另一方面著力優(yōu)化基層政府組織結(jié)構(gòu)，力圖降低政府運(yùn)行成本、削減財(cái)政開(kāi)支[4]。從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，全國(guó)范圍持續(xù)進(jìn)行了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和村莊合并?？h級(jí)政府合并雖然相對(duì)少見(jiàn)，但也呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，特別是2009年之后合并頻率明顯加快。圍繞基層政府合并(包括村莊合并)的特征、動(dòng)因及后果，學(xué)術(shù)界開(kāi)展了一系列研究。在合并的影響效應(yīng)方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中于評(píng)估合并對(duì)基層政治生態(tài)和公共生活的影響[5][6]、合并后的治理績(jī)效[7][8][9]以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)[10][11][12]等。

但是，對(duì)于基層政府合并的關(guān)鍵初衷——合并能否削減財(cái)政支出的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)還很不充分，目前相關(guān)研究?jī)H見(jiàn)于劉窮志和苗高杰(2019)[13]、高琳(2013)[14]和賈俊雪等(2011)[4]。既有研究都使用大樣本數(shù)據(jù)，觀察的是平均效應(yīng)，無(wú)法對(duì)特定場(chǎng)景的政府合并效果及適用條件進(jìn)行評(píng)判。此外，他們均考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的效果。但是，隨著2005年開(kāi)始的“以縣為主”義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制調(diào)整，基礎(chǔ)教育等核心財(cái)政支出責(zé)任已從鄉(xiāng)鎮(zhèn)上移至縣級(jí)政府，此時(shí)評(píng)估基層政府合并的財(cái)政績(jī)效更應(yīng)立足于縣級(jí)政府合并。基于此，本文選取重慶市2011年同步實(shí)施的“萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”和“雙橋區(qū)—大足縣”兩個(gè)縣域合并案例進(jìn)行比較研究。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于何種政府組織結(jié)構(gòu)更有利于削減財(cái)政支出，學(xué)術(shù)界形成了細(xì)碎型(fragmented)結(jié)構(gòu)與整合型(consolidated)結(jié)構(gòu)兩種觀點(diǎn)。細(xì)碎型結(jié)構(gòu)觀認(rèn)為，給定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)置越多的轄區(qū)政府，越能夠降低公共服務(wù)成本并制約政府規(guī)模擴(kuò)張。這一方面是因?yàn)榱鲃?dòng)性的居民和企業(yè)可以迫使地方轄區(qū)政府以更低成本提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，否則居民和企業(yè)將遷往別的轄區(qū)，在公共服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，地方政府必須提升運(yùn)行效率、壓低運(yùn)行成本[15][16]。另一方面，轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)還有利于限制地方官僚為追求自身利益的預(yù)算規(guī)模最大化行為，制約政府對(duì)轄區(qū)居民和企業(yè)的財(cái)政剝奪，而財(cái)政剝奪的可能性與參與競(jìng)爭(zhēng)的轄區(qū)政府?dāng)?shù)量成反比[17][18]。

整合型結(jié)構(gòu)觀質(zhì)疑支持細(xì)碎型政府結(jié)構(gòu)的條件在現(xiàn)實(shí)中不一定成立，比如居民無(wú)法自由流動(dòng)、轄區(qū)居民不能獲得公共服務(wù)成本信息[19]，給定區(qū)域內(nèi)由眾多分散的轄區(qū)政府提供公共服務(wù)還可能產(chǎn)生職責(zé)重疊問(wèn)題[20]。在他們看來(lái)，大規(guī)模政府具有多方面益處：其一，面向更多的轄區(qū)民眾提供服務(wù)可以分?jǐn)偣潭ㄍ度隱19]；其二，大政府具備更高的專業(yè)管理能力，能夠提高公共服務(wù)生產(chǎn)效率[21]；其三，大政府在采購(gòu)時(shí)擁有更強(qiáng)的談判勢(shì)力，可以壓低采購(gòu)成本[22]；其四，一個(gè)更大的政府還可能因同時(shí)提供多種公共服務(wù)受益于投入品的分享或共同使用，獲得范圍經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)[20]。這些優(yōu)勢(shì)有利于降低公共服務(wù)成本、削減財(cái)政支出。為此，整合型結(jié)構(gòu)主義者主張將小規(guī)模轄區(qū)政府進(jìn)行合并。但也有研究者指出，政府規(guī)模過(guò)大可能產(chǎn)生擁擠成本[23]，小政府合并成大政府可能帶來(lái)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。公共支出的規(guī)模經(jīng)濟(jì)也與公共服務(wù)類型有關(guān)，資本密集型服務(wù)面向更大人口規(guī)模提供的確具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但勞動(dòng)密集型服務(wù)并非如此[24]。此外，還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政區(qū)規(guī)?？赡懿皇枪卜?wù)成本的關(guān)鍵決定因素，即使是小政府也可以通過(guò)尋求與其他政府合作或者外包給私人企業(yè)來(lái)生產(chǎn)公共服務(wù)從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)[25]。

為了檢驗(yàn)政府合并究竟是否有利于削減財(cái)政支出，學(xué)者們大多利用各國(guó)基層政府合并政策進(jìn)行識(shí)別。對(duì)此，一些研究發(fā)現(xiàn)政府合并的確發(fā)揮了支出削減效應(yīng)，特別是在行政管理領(lǐng)域。例如，Reingenwertz(2012)對(duì)以色列的研究發(fā)現(xiàn)，市政合并削減了9%的財(cái)政支出，并且公共服務(wù)水平?jīng)]有下降[26]。Blom-Hansen 等(2014)對(duì)荷蘭地方政府合并、Cobban(2017)對(duì)加拿大安大略省的市政合并以及高琳(2013)對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的研究均發(fā)現(xiàn)政府合并削減了行政支出[27][25][14]。Miyazaki(2017)對(duì)日本近1600個(gè)市的研究發(fā)現(xiàn)，合并后城市人均經(jīng)常支出在短暫增加之后逐漸下降[28]。

更多研究發(fā)現(xiàn)，政府合并的財(cái)政效應(yīng)在不同公共領(lǐng)域表現(xiàn)不盡相同，對(duì)政府總支出的影響并不明確。Moisio 和 Uusitalo(2013)發(fā)現(xiàn)芬蘭的市政合并雖然削減了8%的行政開(kāi)支，但多數(shù)公共服務(wù)支出上升，總體上并不能削減財(cái)政開(kāi)支[29]。Allers 和 Geertsma(2016)發(fā)現(xiàn)荷蘭的地方政府合并對(duì)總支出也沒(méi)有影響[30]。Blom-Hansen 等(2016)考察了丹麥?zhǔn)姓喜?duì)9項(xiàng)公共服務(wù)支出的影響，發(fā)現(xiàn)某些領(lǐng)域的成本節(jié)約效應(yīng)被其他領(lǐng)域的惡化抵消[31]。針對(duì)德國(guó)、澳大利亞的研究揭示，地方政府合并既沒(méi)有削減財(cái)政總支出，也沒(méi)有削減行政、教育和醫(yī)療保健等分類支出[32][33]。對(duì)加拿大多倫多的研究發(fā)現(xiàn)，市政合并后消防、固體廢棄物處理、公園及娛樂(lè)服務(wù)支出均上升，僅公共圖書支出未受影響[34]，基于加拿大安大略省小型市政合并的案例研究也得到類似發(fā)現(xiàn)[35]。劉窮志和苗高杰(2019)基于河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的研究發(fā)現(xiàn)，合并雖然削減了行政支出，但推升了總支出[13]。

政府合并未能發(fā)揮支出削減效應(yīng)，除了與公共項(xiàng)目自身屬性有關(guān)外，國(guó)外學(xué)者大多立足于西方地方選舉制背景，從選民及官僚集團(tuán)利益層面展開(kāi)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。對(duì)此主要有三種解釋：一是為了讓合并動(dòng)議獲得公民投票通過(guò)，合并方案存在妥協(xié)折中成分，比如安撫強(qiáng)勢(shì)投票群體及在任官員，從而犧牲了效率目標(biāo)；二是合并后政府規(guī)模擴(kuò)大帶來(lái)更復(fù)雜的官僚結(jié)構(gòu)，引發(fā)協(xié)調(diào)和管理成本上升；三是合并后新政府對(duì)轄區(qū)公共服務(wù)和人事管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了整合，比如向合并前較高的一方看齊[36][37][38]。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外研究揭示地方政府合并在多數(shù)情況下可以削減行政運(yùn)行成本，但未必能夠削減其他公共支出及政府總支出。從實(shí)踐需求的角度來(lái)看，仍需識(shí)別何種合并更有利于削減財(cái)政支出。對(duì)于政府合并效果為何存在差異，同樣需要超越選舉制背景的解釋。本文選取重慶市同步推進(jìn)的兩例區(qū)縣合并進(jìn)行比較研究，同一個(gè)城市內(nèi)部的案例比較有助于剔除城市層面因素的干擾，較精準(zhǔn)識(shí)別縣域自身?xiàng)l件對(duì)合并效果的影響，有助于為進(jìn)一步推進(jìn)縣級(jí)政府合并提供基本行動(dòng)指南。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)案例選取

本文的研究對(duì)象是縣級(jí)政府合并。2000年以來(lái)，中國(guó)部分大中城市陸續(xù)推進(jìn)所轄縣級(jí)政府合并。主要有兩種類型，一類是城市中心城區(qū)間的合并，典型案例包括上海市黃浦區(qū)與南市區(qū)合并成立新黃浦區(qū)(2000年)，北京市東城區(qū)、崇文區(qū)合并成立新東城區(qū)(2011年)，北京市西城區(qū)、宣武區(qū)合并成立新西城區(qū)(2011年)等；另一類是城市中心城區(qū)與外圍縣域的合并，例如南京市浦口區(qū)與江浦縣合并成立新浦口區(qū)(2002年)、南京市大廠區(qū)與六合縣合并成立新六合區(qū)(2002年)，以及本文研究的重慶市萬(wàn)盛區(qū)與綦江縣合并、雙橋區(qū)與大足縣合并(2011年)(1)2011年10月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于同意重慶市調(diào)整部分行政區(qū)劃的批復(fù)》(國(guó)函〔2011〕129號(hào))，撤銷重慶市雙橋區(qū)、大足縣，設(shè)立重慶市大足區(qū)，以原雙橋區(qū)、大足縣的行政區(qū)域?yàn)樾略O(shè)的重慶市大足區(qū)的行政區(qū)域；撤銷重慶市萬(wàn)盛區(qū)、綦江縣，設(shè)立重慶市綦江區(qū)，以原萬(wàn)盛區(qū)、綦江縣的行政區(qū)域?yàn)樾略O(shè)的重慶市綦江區(qū)的行政區(qū)域。等。兩類合并均強(qiáng)調(diào)撤并規(guī)模過(guò)小的區(qū)、減少管理成本，并提升市域統(tǒng)籌規(guī)劃能力，后一類合并往往還擔(dān)負(fù)著利用中心城區(qū)帶動(dòng)外圍縣加快城市化發(fā)展的任務(wù)。本文之所以選用重慶市的兩個(gè)合并案例，主要是考慮到重慶市區(qū)縣數(shù)量多且相關(guān)數(shù)據(jù)的可得性能夠較好地支撐運(yùn)用合成控制法展開(kāi)研究，接下來(lái)予以詳細(xì)闡述。

(二)研究方法

本文采用合成控制法評(píng)估兩例區(qū)縣合并的財(cái)政支出效應(yīng)。合成控制法由Abadie 和 Gardeazabal(2003)最早提出并運(yùn)用[39]，此后得到進(jìn)一步完善[40][41]。該方法是一種非參數(shù)估計(jì)，本質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)雙重差分法的擴(kuò)展，其優(yōu)勢(shì)是構(gòu)造對(duì)照組的權(quán)重選擇由實(shí)際數(shù)據(jù)確定，減少了主觀判斷，避免了過(guò)分外推(extrapolation)。其基礎(chǔ)假設(shè)是，當(dāng)處理組和對(duì)照組在處理前的特征相同或者高度相似時(shí)，若無(wú)政策沖擊，兩組在政策處理后的時(shí)間趨勢(shì)也應(yīng)是相同或近似的?；谶@個(gè)假設(shè)，合成控制法的核心思想是，通過(guò)模擬合成與處理組高度相似的反事實(shí)對(duì)照組，觀察處理組與合成對(duì)照組在處理時(shí)間點(diǎn)之后的時(shí)間趨勢(shì)，兩者時(shí)間趨勢(shì)差值即為處理效應(yīng)。即：

(1)

評(píng)估本文兩例區(qū)縣合并的財(cái)政支出效應(yīng)非常適合采用合成控制法。首先，區(qū)劃合并政策并沒(méi)有改變處理組的財(cái)政支出規(guī)則，即合并政策對(duì)處理組的財(cái)政支出是外生的；其次，合并政策不影響重慶市其他區(qū)縣，也沒(méi)有理由相信合并政策會(huì)影響其他地區(qū)的財(cái)政支出潛力；再次，重慶市較多的區(qū)縣數(shù)量，使得我們能夠擬合出與處理組高度相似的合成對(duì)照組。

(三)樣本和變量

由于兩例區(qū)縣合并發(fā)生在2011年，為更好擬合處理前的時(shí)間趨勢(shì)并觀察處理效應(yīng)，研究的時(shí)間跨度設(shè)定在2007—2017年。 在研究樣本方面，將萬(wàn)盛區(qū)、綦江縣以及合并后的綦江區(qū)作為處理組，將其他區(qū)縣(不含大足縣、雙橋區(qū)以及合并后的大足區(qū))作為合成對(duì)照組。大足縣與雙橋區(qū)的合并作類似處理。在被解釋變量方面，既有文獻(xiàn)中行政支出是最常用的考察變量，但我們從有關(guān)數(shù)據(jù)渠道只能獲取樣本期一般公共預(yù)算口徑的地方財(cái)政總支出及教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等核心公共服務(wù)支出?？紤]到不同類型公共服務(wù)支出的決定變量存在較大差異，為此，本文聚焦于考察合并對(duì)政府總支出的影響。選取GDP(對(duì)數(shù))、第二產(chǎn)業(yè)GDP占比、固定資產(chǎn)投資率、城鎮(zhèn)化率、常住人口規(guī)模、60歲以上人口數(shù)量以及城鎮(zhèn)失業(yè)人口登記率作為處理組與合成對(duì)照組的預(yù)測(cè)變量，這些變量直接或間接決定了地方政府財(cái)政支出規(guī)模。其中，GDP衡量了區(qū)縣經(jīng)濟(jì)規(guī)模，捕捉了區(qū)縣總體財(cái)政汲取規(guī)模及財(cái)政資源的供應(yīng)能力；第二產(chǎn)業(yè)GDP占比衡量區(qū)縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，捕捉了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)政支出的影響；固定資產(chǎn)投資率為全社會(huì)固定資產(chǎn)投資占GDP的比重，區(qū)縣一級(jí)固定資產(chǎn)投資中有相當(dāng)部分是基礎(chǔ)設(shè)施投資；常住人口數(shù)量、60歲以上人口數(shù)量、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率以及城鎮(zhèn)化率是一組衡量公共服務(wù)需求的變量。各變量原始數(shù)據(jù)來(lái)源于相應(yīng)年份《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒》。

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)案例一：“萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”合并效果

根據(jù)合成控制法思想，需要對(duì)重慶市其他區(qū)縣賦予適當(dāng)權(quán)重構(gòu)造出合格的合成對(duì)照組。該對(duì)照組首先需滿足與真實(shí)“萬(wàn)盛—綦江”具有高度相似的特征。依據(jù)本文選取的預(yù)測(cè)變量，我們確實(shí)擬合出了一個(gè)合格的合成“萬(wàn)盛—綦江”。(2)在24個(gè)控制組樣本中，6個(gè)地區(qū)合成了“萬(wàn)盛—綦江”，按權(quán)重大小依次為涪陵區(qū)(0.258)、江津區(qū)(0.230)、云陽(yáng)縣(0.222)、萬(wàn)州區(qū)(0.123)、渝中區(qū)(0.118)和墊江縣(0.049)。表1報(bào)告了合成“萬(wàn)盛—綦江”與真實(shí)“萬(wàn)盛—綦江”的特征比較。在7個(gè)預(yù)測(cè)變量中，有6個(gè)變量的指標(biāo)值非常接近，僅城鎮(zhèn)化水平有所差異?？傮w而言，模擬合成的“萬(wàn)盛—綦江”在合并政策實(shí)施前與真實(shí)處理組有著較高的相似度，將其作為對(duì)照組能夠保證預(yù)測(cè)估計(jì)的無(wú)偏性。

表1 “萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”合并的預(yù)測(cè)變量對(duì)照表

圖1描述了合成“萬(wàn)盛—綦江”與真實(shí)“萬(wàn)盛—綦江”在合并前后的財(cái)政支出變化趨勢(shì)?？梢钥吹剑诤喜⒄邔?shí)施之前的2007年至2011年，合成“萬(wàn)盛—綦江”與真實(shí)“萬(wàn)盛—綦江”的財(cái)政支出變化趨勢(shì)是高度重合的，再次顯示合成“萬(wàn)盛—綦江”作為對(duì)照組是合格的。此外，在合并政策實(shí)施后的頭一年，兩條曲線仍高度重合，但從2013年開(kāi)始兩者出現(xiàn)分離且具有時(shí)間持續(xù)性，表明2011年的合并政策對(duì)合并區(qū)縣財(cái)政支出的影響具有一定滯后性，但具有持久性。而且是持久的負(fù)面沖擊，即真實(shí)“萬(wàn)盛—綦江”的財(cái)政支出比合成“萬(wàn)盛—綦江”明顯要低，萬(wàn)盛區(qū)與綦江縣的合并削減了財(cái)政支出規(guī)模，起到了節(jié)約財(cái)政資金的效果。

圖1 “萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”處理組與合成對(duì)照組的財(cái)政支出變化趨勢(shì)(2007—2017年)

為進(jìn)一步觀測(cè)合并政策的影響程度，我們計(jì)算了政策處理的量化效應(yīng)，即真實(shí)“萬(wàn)盛—綦江”與合成“萬(wàn)盛—綦江”在2007—2017年的財(cái)政支出差值，結(jié)果報(bào)告在圖2?？梢钥吹剑豢紤]合并后第1年的情況，隨著時(shí)間推移，合并政策帶來(lái)的財(cái)政支出削減效應(yīng)有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，2015年達(dá)到最大，財(cái)政支出削減規(guī)模為15.67億元，占當(dāng)年合成“萬(wàn)盛—綦江”財(cái)政支出的16.37%，這可以視為通過(guò)政府合并帶來(lái)的財(cái)政支出削減率。此后的影響效應(yīng)雖有所下降，但從2013—2017年的五年平均效應(yīng)來(lái)看，合并帶來(lái)的財(cái)政支出削減率仍達(dá)11.39%。

圖2 “萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”合并的政策處理效應(yīng)

(二)案例二：“雙橋區(qū)—大足縣”合并效果

選取同樣的指標(biāo)作為預(yù)測(cè)變量，并通過(guò)對(duì)其他區(qū)縣賦予合適權(quán)重構(gòu)造出合成“雙橋—大足”(3)在24個(gè)對(duì)照組樣本中，3個(gè)地區(qū)合成了“雙橋—大足”，權(quán)重由大到小分別是南川區(qū)(0.390)，墊江區(qū)(0.353)和江津區(qū)(0.257)。。觀察各指標(biāo)發(fā)現(xiàn)(見(jiàn)表2)，合成“雙橋—大足”與真實(shí)“雙橋—大足”的特征同樣具有較高相似性，因此將模擬合成的“雙橋—大足”作為對(duì)照組，滿足預(yù)測(cè)估計(jì)的無(wú)偏性要求。

表2 “雙橋區(qū)—大足縣”合并的預(yù)測(cè)變量對(duì)照表

圖3描繪了合成“雙橋—大足”與真實(shí)“雙橋—大足”的財(cái)政支出變化趨勢(shì)。在合并政策實(shí)施之前的2007年至2010年，兩者的財(cái)政支出趨勢(shì)幾乎完全重合，進(jìn)一步表明合成“雙橋—大足”作為雙橋大足合并的對(duì)照組是理想的。與“萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”合并不同，在本例合并中，政策實(shí)施當(dāng)年兩條支出曲線開(kāi)始出現(xiàn)分離。此后，合成“雙橋—大足”與真實(shí)“雙橋—大足”的財(cái)政支出持續(xù)分離，意味著2011年的合并政策對(duì)合并區(qū)縣財(cái)政支出確實(shí)帶來(lái)了持久沖擊。不過(guò)，與“萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”合并情形相反，真實(shí)“雙橋—大足”財(cái)政支出比合成“雙橋—大足”明顯要高，顯示出雙橋區(qū)與大足縣的合并推升了財(cái)政支出規(guī)模。

圖3 “雙橋區(qū)—大足縣”處理組與合成對(duì)照組的財(cái)政支出變化趨勢(shì)(2007—2017年)

為觀察本例合并導(dǎo)致的財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)張程度，圖4報(bào)告了“雙橋區(qū)—大足縣”合并的政策處理效應(yīng)。可以看出，合并政策實(shí)施當(dāng)年開(kāi)始，新合并政府財(cái)政支出規(guī)模迅速擴(kuò)張，此后緩慢上升，2016年有所回調(diào)，但在2017年達(dá)到12.11億元的最高水平，占當(dāng)年合成“雙橋—大足”財(cái)政支出的15.74 %。2011—2017年，“雙橋區(qū)—大足縣”合并導(dǎo)致財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)張幅度平均達(dá)到14.82%。

圖4 “雙橋區(qū)—大足縣”合并的政策處理效應(yīng)

(三)安慰劑檢驗(yàn)

為檢驗(yàn)上述分析結(jié)果的穩(wěn)健性，我們采用Abadie和Gardeazabal(2003)的安慰劑方法進(jìn)行驗(yàn)證[39]。安慰劑檢驗(yàn)是通過(guò)將處理組和對(duì)照組群混合在一起構(gòu)成試驗(yàn)池，將試驗(yàn)池中的任意一個(gè)單位作為處理組，剩余單位自動(dòng)構(gòu)成對(duì)照組群，重新采用合成控制法模擬處理組的反事實(shí)演化路徑，觀測(cè)其是否具有顯著差異。若觀測(cè)到試驗(yàn)池中的大部分單位在政策處理時(shí)間前后都有顯著變化，表明處理組的處理效應(yīng)并不是一個(gè)小概率事件，即原來(lái)試驗(yàn)沒(méi)有通過(guò)安慰劑檢驗(yàn)，其試驗(yàn)結(jié)果是不穩(wěn)健的?；谏鲜鏊悸?，分別對(duì)兩例區(qū)縣合并進(jìn)行合成模擬過(guò)程中所涉及區(qū)縣作安慰劑檢驗(yàn)，計(jì)算每個(gè)地區(qū)真實(shí)財(cái)政支出和合成財(cái)政支出的差值，作為隨機(jī)選擇一個(gè)地區(qū)估計(jì)政策處理效應(yīng)的分布。若萬(wàn)盛—綦江(或雙橋—大足)的政策處理效應(yīng)與其他地區(qū)政策處理效應(yīng)的分布存在顯著差異，即證明我們的分析結(jié)果是穩(wěn)健的。

圖5與圖6報(bào)告了兩例合并的安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果?？梢钥闯?，在政策處理之前，其他區(qū)縣的處理效應(yīng)基本集中在0刻度線上下，政策處理之后趨于分散。同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)，萬(wàn)盛—綦江和雙橋—大足(對(duì)應(yīng)于圖中的深色實(shí)線)在政策處理后的處理效應(yīng)與其他地區(qū)相比，是存在較為明顯差異的。

圖5 “萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”合并的安慰劑檢驗(yàn)

圖6 “雙橋區(qū)—大足縣”合并的安慰劑檢驗(yàn)

此外，通過(guò)計(jì)算得出“萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”的平均預(yù)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)差(MSPE)為4.89，“雙橋區(qū)—大足縣”為1.26。MSPE一定程度上代表了合成對(duì)照組的擬合程度，因此，剔除MSPE大于萬(wàn)盛—綦江兩倍的地區(qū)進(jìn)行檢驗(yàn)。由于雙橋—大足MSPE值較小，剔除MSPE大于兩倍的地區(qū)后所剩地區(qū)較少，因此剔除MSPE大于雙橋大足五倍的地區(qū)，得到剩下地區(qū)的處理效應(yīng)分布如圖7、圖8所示?？梢钥吹剑繕?biāo)地區(qū)的處理效應(yīng)均位于分布圖的最外側(cè)，表明其與其他地區(qū)處理效應(yīng)相比，具有顯著差異，要想通過(guò)隨機(jī)抽樣得到與目標(biāo)地區(qū)相同顯著結(jié)果的概率很小。因此得以證明，對(duì)兩例合并合成估計(jì)試驗(yàn)得到的效應(yīng)是穩(wěn)健的。

圖7 “萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”合并的安慰劑檢驗(yàn)(剔除MSPE>2的地區(qū))

圖8 “雙橋區(qū)—大足縣”合并的安慰劑檢驗(yàn)(剔除MSPE>5的地區(qū))

五、進(jìn)一步討論：兩例合并效果緣何迥異？

我們的實(shí)證分析表明，“萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”合并顯著且可觀地削減了財(cái)政支出，但“雙橋區(qū)—大足縣”合并反而推升了支出規(guī)模。那么，值得深思的是，作為同城的兩例區(qū)縣合并，緣何效果迥異？我們?cè)谖墨I(xiàn)綜述中討論指出，西方國(guó)家地方政府合并效果不佳，往往與原政區(qū)間的選民利益博弈或官僚博弈有關(guān)。在中國(guó)的制度背景下，地方政府合并是自上而下強(qiáng)制推動(dòng)的，不存在同級(jí)政府間的自愿協(xié)商模式，因而不存在由選民利益博弈引致的支出擴(kuò)張。但在強(qiáng)制模式下，被合并地區(qū)仍可能存在合并意愿的差異。從經(jīng)濟(jì)邏輯來(lái)講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、財(cái)力豐厚的地區(qū)更不愿意與發(fā)展水平低、財(cái)力薄弱的地區(qū)進(jìn)行合并。相反，薄弱一方有著更強(qiáng)烈的合并意愿，因?yàn)楹喜⒈举|(zhì)上帶來(lái)了財(cái)政資源的公共池，這會(huì)激勵(lì)薄弱一方產(chǎn)生免費(fèi)搭車動(dòng)機(jī)，乃至誘導(dǎo)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，比如在合并前加大開(kāi)支乃至舉債[22][42]。

觀察兩例合并中各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)特征可以發(fā)現(xiàn)(見(jiàn)表3)，萬(wàn)盛區(qū)與綦江縣的初始發(fā)展水平差距較小，綦江縣的人均GDP甚至略高于萬(wàn)盛區(qū)，但大足縣的人均GDP和人均財(cái)政支出均大幅低于雙橋區(qū)，大足縣的城市化水平也遠(yuǎn)低于雙橋區(qū)。無(wú)論從哪個(gè)維度看，雙橋區(qū)和大足縣都處于截然不同的發(fā)展階段。盡管缺乏對(duì)有關(guān)各方合并意愿的確鑿證據(jù)，但雙橋、大足巨大的發(fā)展落差，使得推進(jìn)雙方合并勢(shì)必面臨較高的整合成本，尤其是對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人口的財(cái)政補(bǔ)償，若大足縣存在免費(fèi)搭車動(dòng)機(jī)，勢(shì)必進(jìn)一步加劇支出膨脹，這或許正是大橋—雙足在合并當(dāng)年財(cái)政支出規(guī)模就迅速擴(kuò)張的一個(gè)重要原因。

表3 兩例區(qū)縣合并的關(guān)鍵初始特征對(duì)比

另一方面，雙橋區(qū)與大足縣的轄區(qū)規(guī)模也相差很大，大足縣人口規(guī)模是雙橋區(qū)的13倍，具有突出的“小馬拉大車”特點(diǎn)。迥異的發(fā)展水平與懸殊的人口規(guī)模相結(jié)合，使得合并后新政府需投入大量財(cái)政資源縮小地區(qū)內(nèi)部的公共服務(wù)和公共設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，以補(bǔ)齊薄弱區(qū)域的短板，但受制于新政區(qū)人口規(guī)模增量太小，且公共服務(wù)需求差異大，很難有效發(fā)揮公共服務(wù)投入的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。反觀萬(wàn)盛區(qū)和綦江縣，盡管兩者的人口規(guī)模也有差距，但并沒(méi)有“雙橋—大足”相差那么大，加上兩者的發(fā)展差距較小，公共資源的配置和管理能夠較充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，從而有力削減財(cái)政支出規(guī)模。雖然缺乏更精細(xì)的數(shù)據(jù)對(duì)上述機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格檢驗(yàn)，但既有的大樣本研究佐證了我們的判斷，例如，一項(xiàng)基于瑞士1952年的政府整合計(jì)劃研究發(fā)現(xiàn)，“大—小”組合式市政合并不能觀察到合并的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而規(guī)模旗鼓相當(dāng)?shù)暮喜t具有顯著支出削減效應(yīng)[43]。

六、結(jié)論與政策啟示

近二十年來(lái)，為削減基層財(cái)政壓力并提高國(guó)家治理效能，我國(guó)大規(guī)模推進(jìn)了縣級(jí)以下基層政府撤并，以期削減政府運(yùn)行成本和財(cái)政支出規(guī)模。為評(píng)估縣級(jí)政府層面的合并行動(dòng)是否發(fā)揮了預(yù)期效應(yīng)，本文選取重慶市2011年同步實(shí)施的“萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”和“雙橋區(qū)—大足縣”兩個(gè)合并案例進(jìn)行比較研究。通過(guò)運(yùn)用合成控制法構(gòu)建反事實(shí)分析框架發(fā)現(xiàn)，“萬(wàn)盛區(qū)—綦江縣”合并產(chǎn)生了頗為可觀的財(cái)政資金節(jié)約效應(yīng)，合并后五年內(nèi)平均削減約11%的財(cái)政支出，但“雙橋區(qū)—大足縣”合并不僅沒(méi)有起到節(jié)約財(cái)政資金的效果，反而推動(dòng)了財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)張。分析揭示，造成兩例同城區(qū)縣合并迥異的財(cái)政支出效應(yīng)，與所合并區(qū)縣的初始特征有著密切關(guān)系。雙橋區(qū)與大足縣的發(fā)展水平及轄區(qū)規(guī)模均存在顯著反差，致使合并行動(dòng)面臨較高的整合成本，合并后轄區(qū)規(guī)模的小幅增加也難以發(fā)揮公共資源投入和管理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而萬(wàn)盛區(qū)與綦江縣相對(duì)較小的發(fā)展差距及規(guī)模差距，使得雙方合并的摩擦成本低，合并后也能夠較充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

基于本文的比較案例研究，我們認(rèn)為，要想讓政府合并有效發(fā)揮降低財(cái)政支出、節(jié)約財(cái)政資金的效果，需要選取恰當(dāng)?shù)暮喜?duì)象。雖然決定政府合并效果的因素較為復(fù)雜，但仍可遵循一般性的行動(dòng)指南。首先，不宜選取經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平懸殊的政區(qū)進(jìn)行合并。盡管中國(guó)不存在西方國(guó)家因合并方案需全民公決而引發(fā)的支出擴(kuò)張現(xiàn)象，但提出合并動(dòng)議的上級(jí)政府為順利推進(jìn)合并、彌合各方分歧，同樣存在額外財(cái)政補(bǔ)償?shù)拇鷥r(jià)，與此同時(shí)，公共池效應(yīng)也很可能激發(fā)薄弱一方的免費(fèi)搭車動(dòng)機(jī)，致使合并后新政府的支出高位運(yùn)行。其次，不宜對(duì)轄區(qū)規(guī)模懸殊的政區(qū)進(jìn)行合并。雖然我們無(wú)法確切知道在中國(guó)的地方政府職責(zé)體系下，最優(yōu)的縣級(jí)政區(qū)規(guī)模到底是多少，但兩個(gè)規(guī)模懸殊的政區(qū)合并，所能獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是很有限的。從我國(guó)過(guò)去一段時(shí)間的縣級(jí)政區(qū)合并現(xiàn)象來(lái)看，中心城區(qū)與外圍縣域合并是常見(jiàn)的一條路徑，但正如本文案例揭示的，這兩類縣級(jí)政區(qū)合并恰恰是最需要同時(shí)考慮上述兩個(gè)問(wèn)題的。一方面，中心城區(qū)規(guī)模相對(duì)外圍縣域往往要小得多，與此同時(shí)，中心城區(qū)的城鎮(zhèn)化水平和現(xiàn)代化水平通常也顯著高于后者。我們的建議是，若中心城區(qū)規(guī)模過(guò)小，可以考慮先對(duì)這些小規(guī)模中心城區(qū)進(jìn)行合并，此后再推進(jìn)與外圍縣域的合并。