蓄滯洪區(qū)移民安置創(chuàng)新模式實(shí)踐研究
——以洪湖東分塊蓄滯洪區(qū)為例

湖北省規(guī)劃設(shè)計研究總院有限責(zé)任公司 孫桂英

蓄滯洪區(qū)既是蓄滯流域洪水的場所，又是區(qū)內(nèi)人民群眾賴以生存的生產(chǎn)和生活基地，目前，我國仍有數(shù)以萬計的居民居住在蓄滯洪區(qū)內(nèi)。近年來，國家逐步重視蓄滯洪區(qū)在改善民生和保護(hù)環(huán)境中的作用[1]，對蓄滯洪區(qū)的建設(shè)投入也逐步加大，但隨著蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口的逐年增加以及其自身的發(fā)展瓶頸，蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和蓄滯洪區(qū)的正常運(yùn)用矛盾日益突出，甚至威脅到區(qū)域的防洪安全。

因此，研究蓄滯洪區(qū)移民安置對蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用和發(fā)展有著特殊的意義和重要性。

移民安置是在政府引導(dǎo)與幫扶下的自愿性移民工程，在新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下，移民搬遷安置工程是一項系統(tǒng)的民生工程，不同的政治背景、發(fā)展條件、移民安置的方式也不盡相同[2]。本文在分析蓄滯洪區(qū)主要特點(diǎn)及安置方式的基礎(chǔ)上，基于洪湖東分塊蓄滯洪區(qū)（以下簡稱“洪湖東分塊”）的自然資源、社會經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、防洪安全區(qū)等4 個方面12 個影響因素的分析，探索蓄滯洪區(qū)移民安置的有效模式。

一、蓄滯洪區(qū)移民安置問題及方式分析

（一）蓄滯洪區(qū)移民安置主要特點(diǎn)

蓄滯洪區(qū)是國家為保護(hù)戰(zhàn)略要地免受水患而不得已劃定的“主動受災(zāi)區(qū)”，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用的前提條件是要確保區(qū)內(nèi)人民群眾的生命財產(chǎn)安全，因此，人口安置工程是國家著眼長遠(yuǎn)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，是新時期蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理中的重要問題[3-4]，而移民安置是人口安置工程中的一種重要方式。

由于蓄滯洪區(qū)承擔(dān)著蓄滯流域內(nèi)超量洪水和區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)，“水患時平垸行洪，風(fēng)調(diào)雨順時農(nóng)業(yè)耕作”的特點(diǎn)決定了其形成的移民與一般的庫區(qū)移民和環(huán)境移民有所不同，具體如下：

1.蓄滯洪區(qū)移民涉及范圍廣、人口多

根據(jù)2009年國務(wù)院批復(fù)的《全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》，我國各流域設(shè)置的蓄滯洪區(qū)共計94 處，總面積33700 平方千米，涉及人口1656 萬，洪湖東分塊蓄滯洪區(qū)是長江流域蓄滯洪區(qū)中重要的一個。

2.蓄滯洪區(qū)移民安置存在一定反復(fù)性

一般在移民遷出蓄滯洪區(qū)時，保留了其在區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)資料和設(shè)施，如果在蓄滯洪區(qū)外生活沒有得到持續(xù)性保障，安置移民有可能重新返回蓄滯洪區(qū)從事其原有的生產(chǎn)和生活活動[5]。

3.蓄滯洪區(qū)移民安置是一項長期的系統(tǒng)工程

蓄滯洪區(qū)移民安置的運(yùn)作很大程度上依賴行政手段和政府支持，需要政府各部門持續(xù)而長效地推進(jìn)，移民才能分批有序安置，所需的周期也較長。

（二）蓄滯洪區(qū)移民安置方式

移民安置方式與蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)、自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、區(qū)內(nèi)人口分布等因素密切相關(guān)[6]。目前，蓄滯洪區(qū)的人口安置方式主要分為主動避讓和就地保護(hù)兩大類[7-8]。

主動避讓安置方式一般用于運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)較高的重要蓄滯洪區(qū)，主要有區(qū)內(nèi)崗地安置和外遷安置，區(qū)內(nèi)崗地安置較為方便居民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活，但有時受自然條件的限制，可供安置的面積有限；外遷安置則不受自然條件的限制，但是安置點(diǎn)的選擇與布局需要綜合考慮，遠(yuǎn)距離的外遷安置對安置居民將產(chǎn)生一定的心理沖擊。就地保護(hù)的方式為修建莊臺和保莊圩兩種，一般用于運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)相對較低的一般蓄滯洪區(qū)和蓄滯洪保留區(qū)，或者與主動避讓安置方式相結(jié)合用在重要蓄滯洪區(qū)內(nèi)。

二、洪湖東分塊移民安置模式創(chuàng)新實(shí)踐

（一）洪湖東分塊蓄滯洪區(qū)概況

根據(jù)《洪湖東分塊蓄洪區(qū)安全建設(shè)工程項目建議書》成果，蓄滯洪區(qū)堤內(nèi)總面積883.62 平方公里，設(shè)計蓄洪水位30.48 米，蓄洪總?cè)莘e65.87 億立方米。

2019年統(tǒng)計資料顯示，洪湖東分塊共涉及9 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含農(nóng)場管理區(qū)）170 個行政村（居委會），即烏林鎮(zhèn)、汊河鎮(zhèn)、黃家口鎮(zhèn)、老灣鎮(zhèn)、龍口鎮(zhèn)、大同湖農(nóng)場（見圖1）、大沙湖農(nóng)場、燕窩鎮(zhèn)、新灘鎮(zhèn)，共有人口27.6 萬人。

圖1 洪湖東分塊蓄滯洪區(qū)行政區(qū)劃圖

（二）移民安置背景分析

2009年10月，國務(wù)院批復(fù)的《全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》對洪湖東分塊蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)工程進(jìn)行了總體部署，規(guī)劃了8 個安全區(qū)；2015年，國務(wù)院批復(fù)的《長江防御洪水方案》對長江洪水重新進(jìn)行了安排與部署，洪湖東分塊被列入到重要蓄滯洪區(qū)名錄，運(yùn)用概率高。

2015年10月，根據(jù)洪湖市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)趨勢，結(jié)合洪湖東分塊的防洪任務(wù)，洪湖東分塊安全區(qū)布局論證調(diào)整，區(qū)內(nèi)人口如何搬遷安置成為要解決的首要問題。

（三）移民安置模式構(gòu)建

蓄滯洪區(qū)移民安置方式多樣，不同的安置方式在安全保障、生產(chǎn)發(fā)展和建設(shè)投入等方面有很大差異,產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效應(yīng)也不同[9-10]。洪湖東分塊移民安置的重點(diǎn)是區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民的搬遷安置，因此，如何根據(jù)安全區(qū)的布局、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件，對區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行有效的搬遷安置，并對區(qū)內(nèi)居民耕地、魚塘等生產(chǎn)資料進(jìn)行有效整合，保障搬遷安置后的居民生活水平穩(wěn)步提高，是洪湖東分塊移民安置要解決的主要難題。

1.移民安置對象

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》和洪湖東分塊工程項目的實(shí)際需求，洪湖東分塊蓄洪堤內(nèi)的居住人口為移民安置對象，2019年，洪湖東分塊規(guī)劃范圍內(nèi)總?cè)丝跒?7.09 萬，其中，新灘安全區(qū)已完成搬遷人口2.441 萬，到規(guī)劃水平年（2030年），安置人口規(guī)模為29.4 萬人（含新灘已安置人口2.441 萬）。

2.移民安置依據(jù)

洪湖東分塊為長江中下游重要蓄滯洪區(qū)，現(xiàn)狀條件下運(yùn)用概率10-15年一遇，規(guī)劃條件下運(yùn)用概率20-30年一遇，平均洪水淹沒深度達(dá)7m 以上，洪水風(fēng)險度大于1.5，屬運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)相對較低的重度風(fēng)險區(qū)。

《蓄滯洪區(qū)設(shè)計規(guī)范》（GB50773-2012）的5.4.2 條“蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)，應(yīng)在蓄滯洪區(qū)類別和風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)內(nèi)地形、地質(zhì)條件及居民的意愿，采取居民外遷、就地避洪、臨時轉(zhuǎn)移等模式合理安排，并應(yīng)符合“重度風(fēng)險區(qū)，宜采取居民外遷或就地避洪等方式進(jìn)行永久安置”的規(guī)定。

3.移民安置影響因素

移民搬遷安置與多種因素相關(guān)，洪湖東分塊移民安置重點(diǎn)統(tǒng)籌考慮自然資源、社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和防洪安全等四個方面（見圖2）。

圖2 洪湖東分塊移民安置影響因素分析圖

4.移民安置模式

根據(jù)對洪湖東分塊移民安置影響因素的綜合分析，結(jié)合新堤和新灘安全區(qū)發(fā)展實(shí)際和居民搬遷安置意愿調(diào)查，從根本上解決區(qū)內(nèi)居民的不安全的生產(chǎn)條件和生活條件，并滿足蓄滯洪水的要求，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，提出實(shí)行城鄉(xiāng)聯(lián)動集中安置模式。城鄉(xiāng)聯(lián)動集中安置模式（見圖3）是指根據(jù)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求，在充分考慮方便移民生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)上，將洪湖東分塊內(nèi)居民相對集中地安置在新堤和新灘兩個城鎮(zhèn)安全區(qū)，同時，為了方便生產(chǎn)，在蓄滯洪區(qū)內(nèi)，保留一定量的生產(chǎn)設(shè)施用地（生產(chǎn)作業(yè)點(diǎn)），在蓄滯洪區(qū)未利用時，農(nóng)業(yè)公司、種植大戶、農(nóng)民可進(jìn)行耕作，農(nóng)民也可以在安置區(qū)務(wù)工或從事其他產(chǎn)業(yè)。

圖3 城鄉(xiāng)聯(lián)動安置模式示意圖

在該安置模式指導(dǎo)下，結(jié)合居民的搬遷安置意愿和搬遷訴求，將洪湖東分塊內(nèi)的5.86 萬居民實(shí)行一次性補(bǔ)償分散安置，約21.1 萬居民按原有行政建制，以鎮(zhèn)（場）為單位集中安置在新堤和新灘安全區(qū)（見圖4），其中，新堤安全區(qū)集中安置5 萬，新灘安全區(qū)集中安置16.1 萬。（各鎮(zhèn)集中安置位置見圖5）

圖4 新堤、新灘安全區(qū)位置示意圖

5.城鄉(xiāng)聯(lián)動安置模式特點(diǎn)

該安置模式是針對洪湖東分塊移民安置的兩個安全區(qū)皆是城鎮(zhèn)安全區(qū)，且就業(yè)和發(fā)展前景較好、鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)安全區(qū)的距離較近、居民的集中搬遷安置意愿較高的條件下提出的，該模式同時協(xié)調(diào)蓄滯洪區(qū)安全和發(fā)展，對促進(jìn)地方發(fā)展具有一定的實(shí)踐意義，該模式主要有以下特點(diǎn)：

（1）該模式可促進(jìn)洪湖東分塊的可持續(xù)發(fā)展，同時解決居民的居住和就業(yè)問題，居民在城鎮(zhèn)安全區(qū)集中安置居住，農(nóng)村居民一部分成為職業(yè)農(nóng)民，一部分成為兼業(yè)農(nóng)民或者城鎮(zhèn)務(wù)工人員，即農(nóng)民宜工宜農(nóng)，是具有城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活方式的“兩棲農(nóng)民”。

（2）該模式可解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的問題，推進(jìn)蓄滯洪區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，鄉(xiāng)村耕地經(jīng)過土地整理、土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化和規(guī)?；N植，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到大幅改善。

（3）該模式符合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，引導(dǎo)鄉(xiāng)村居民集中外遷至新堤、新灘城鎮(zhèn)安全區(qū)安置，城鎮(zhèn)規(guī)模逐步增大，促使城鎮(zhèn)的各項基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施配套更加完善，居民的生活水平得到提高。（見圖5）

圖5 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）居民集中安置位置示意圖

三、總結(jié)

本文通過對蓄滯洪區(qū)特點(diǎn)及一般安置方式的研究，提出了符合洪湖東分塊發(fā)展的移民搬遷安置模式，該模式既能保障蓄滯洪區(qū)群眾生存發(fā)展和安全，又能保障在洪水發(fā)生時，及時蓄滯洪水，將對促進(jìn)蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)和蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，在蓄滯洪區(qū)移民搬遷安置方面有一定的創(chuàng)新性，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（1）本著“以人為本”的原則，通過實(shí)地踏勘、座談會、問卷調(diào)查等方式開展廣泛調(diào)研，問卷調(diào)查實(shí)現(xiàn)行政村全覆蓋，移民安置方案充分考慮居民意愿和發(fā)展訴求。

（2）根據(jù)洪湖東分塊特點(diǎn)，平衡“保發(fā)展”和“保安全”的關(guān)系，創(chuàng)新性提出以產(chǎn)業(yè)支撐為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)聯(lián)動安置模式，使移民搬得出、安得下。

（3）在國家新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的背景下，根據(jù)蓄滯洪區(qū)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，提出亦農(nóng)工、可享受市民待遇的“兩棲農(nóng)民”方案，移民搬遷達(dá)到風(fēng)險最小和可持續(xù)發(fā)展的目的。