組織地圖引入有序完善政府購買公共服務(wù)競爭機制的路徑創(chuàng)新

廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院 楊卓谞

一、問題提出

隨著中央政府的積極推動與公共服務(wù)市場的現(xiàn)實需要，政府購買公共服務(wù)的范圍和力度不斷擴大，新的理論支撐與試點實踐不斷涌現(xiàn)，其中一個重要的發(fā)展方向就是購買方式由定向、協(xié)商購買向競爭、招標(biāo)購買的探索。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到，把政府向社會力量購買公共服務(wù)，作為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府治理方式和推進(jìn)社會事業(yè)深化改革的重要部分。進(jìn)一步強調(diào)，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”[1]。競爭機制旨在杜絕壟斷化的政府購買所產(chǎn)生的效率低下和尋租問題，以增強市場活力，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量，最終實現(xiàn)政府對公民的公共性。

然而，完全競爭的政府購買無法一蹴而就，必須在配套的法律法規(guī)和供給市場發(fā)育水平均達(dá)到一定程度時才能完全真正發(fā)揮其優(yōu)勢所在，否則對低成本的追逐只會造成“路徑依賴”下的完全壟斷，導(dǎo)致資源的浪費，甚至成為阻礙政府進(jìn)行變革的政治力量。

基于此背景，本文嘗試將企業(yè)管理中廣泛使用的人才地圖進(jìn)行修正后引入政府購買服務(wù)的競爭機制的構(gòu)筑，提出制度創(chuàng)新的方向。

二、追本溯源：政府購買公共服務(wù)中競爭機制的理論基礎(chǔ)

（一）理論演變邏輯

1.有限政府理論

洛克認(rèn)為政府的職能應(yīng)當(dāng)是有限的。這種“有限”的本質(zhì)是由于人的認(rèn)識是有限的，在社會需求多樣化且急劇增長的情況下，政府不可能全面且完滿地應(yīng)對所有的問題。因此，有限政府的職能應(yīng)當(dāng)是建立和保障市場經(jīng)濟(jì)的競爭機制，通過整合資源去引導(dǎo)各方協(xié)同來解決社會需求。

2.新公共管理理論

通過選擇市場化運作，使得更多合乎要求且行為高效的企業(yè)和社會組織來積極提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，形成公平競爭機制，進(jìn)而促進(jìn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率的提高。

3.交易費用與綜合績效理論

一項具體的公共服務(wù)到底應(yīng)當(dāng)由誰來生產(chǎn)，主要是取決于哪個組織生產(chǎn)這項公共服務(wù)更加合適、更加高效[2]。這個理論也表明：競爭性的購買在某些地區(qū)或特定情況下未必會比政府定向購買更有效率，競爭機制的推行必須依據(jù)實際情況。

（二）模式分析

從理論出發(fā)，政府購買公共服務(wù)根據(jù)是否具有獨立性與競爭性的特質(zhì)分類應(yīng)當(dāng)具有四種模式。但王明與樂園通過實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)并不具有非獨立性服務(wù)購買中競爭性程序的案例，因此本文僅對其余三種模式進(jìn)行分析。

1.依賴關(guān)系非競爭購買

依賴關(guān)系非競爭購買是指政府為了某個項目而成立了承接服務(wù)的組織，該組織完全是為政府部門的需求而存在，與政府部門實際上是“上下級”的關(guān)系，在公共服務(wù)購買中該組織沒有自主決策能力。

2.獨立關(guān)系非競爭購買

獨立關(guān)系非競爭購買中的承接組織與政府間并不存在依賴關(guān)系，而是在項目提出前就已經(jīng)存在的服務(wù)質(zhì)量過硬、社會聲譽良好的獨立組織。在選擇程序上不通過面向社會公開招募，以政府意向為前提，以雙方相互選擇和協(xié)商的方式建立定向購買。

3.獨立關(guān)系競爭購買

獨立競爭購買關(guān)系下，政府部門與承接服務(wù)的企業(yè)或組織間是不存在資源、人事依賴的獨立關(guān)系，政府主要以招投標(biāo)的形式來遴選與要求最為匹配的承接主體。

三、理想情境：政府購買公共服務(wù)完全競爭機制的運作

薩拉蒙曾提出，政府向社會購買公共服務(wù)的邏輯起點就是“要打破政府作為服務(wù)的單一主體格局，通過政府與社會組織的合作伙伴關(guān)系，改變政府在公共服務(wù)供給中的低效率或無效率”。該邏輯達(dá)成的前提卻是近乎苛刻的：包括對政府購買公共服務(wù)流程中的三方主體的具體要求。

（一）成熟的市場

在競爭化的政府購買這場博弈中，如果沒有具備數(shù)量足夠的獨立成熟的社會組織構(gòu)成的市場，政府一方也只是獨木難支，要實現(xiàn)政府購買服務(wù)的有效性，就必須建立起獨立性強、運作規(guī)范、規(guī)模成熟、功能完善的社會組織體系。只有這樣，在通過競爭選出的最優(yōu)組織才能最大化地發(fā)揮出其所具有的專業(yè)性、競爭性、民間性、靈活性等優(yōu)勢，創(chuàng)新服務(wù)方式、降低服務(wù)成本、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量與水平、克服政府壟斷供給中的“X-無效率”。

（二）高效的監(jiān)督

公眾是公共服務(wù)購買行為的最終受益人，也是對服務(wù)提供質(zhì)量的最高信度評價人及監(jiān)督者，公眾應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到自身價值所在，強化有序參與意識，積極提升參與能力與參與影響力。承購方提供的服務(wù)質(zhì)量直接關(guān)系到公眾的切身利益，因此在理想情境下，供應(yīng)商應(yīng)主動公開包括機構(gòu)設(shè)置、人員組成、規(guī)章制度等一系列承接服務(wù)信息受民眾監(jiān)管，政府則需建立健全表達(dá)順暢、回應(yīng)及時的投訴渠道。監(jiān)督參與氛圍濃厚、監(jiān)督機制有效暢通的雙重保證。

四、多重制約：完全競爭機制難以實現(xiàn)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

綜上所述，政府購買公共服務(wù)的理想化解釋框架的良性運作，要基于三個前提。但實踐中要同時具備上述條件卻是非常困難的。正如唐納德·凱特爾所言，在政府購買服務(wù)的過程中，通常面臨著“購買方缺陷”“供給方缺陷”以及“使用方缺陷”，這些問題都使公共服務(wù)的競爭購買機制處處受到掣肘。

（一）購買方缺陷

在競爭購買服務(wù)的過程中，政府扮演著購買活動的發(fā)起者、購買者、監(jiān)管者、公共利益的守護(hù)者、各方矛盾的協(xié)調(diào)者等多重角色，不同的角色對政府的治理能力有著不同的要求。在實施購買的計劃階段，在制定購買公共服務(wù)的政策時容易出現(xiàn)因法律規(guī)章與相關(guān)政策缺位和政府人員專業(yè)知識匱乏所導(dǎo)致的偏差，對所需要購買的公共服務(wù)的范圍和性質(zhì)產(chǎn)生界定失誤。在實施購買的遴選階段，則可能出現(xiàn)因政府與市場間的信息不對稱和權(quán)力尋租等風(fēng)險導(dǎo)致競爭機制失靈。在合同實施階段，最大的問題是政府監(jiān)管失效導(dǎo)致的可能引發(fā)的風(fēng)險。一方面，承購組織可能隱瞞實際服務(wù)情況，政府因為專業(yè)水平有限往往監(jiān)管乏力；另一方面，當(dāng)供給方提供服務(wù)出現(xiàn)了與預(yù)期不符的情況時，政府作為決策者，也很有可能對問題進(jìn)行掩飾以逃避責(zé)任。而在服務(wù)結(jié)束后，評估指標(biāo)體系制定的不全面、不合理，以及政府作為單一評估主體的不客觀，都會極大地降低評估結(jié)果的信度與效度，對后期項目是否繼續(xù)開展、合同是否續(xù)簽、公眾需求是否得到滿足都有重大的影響。

（二）供給方缺陷

購買公共服務(wù)的供給方包括社會組織、機構(gòu)和企業(yè)三方面主體，尤以社會組織為主。但目前我國社會組織的數(shù)量少、實力弱、分布領(lǐng)域不均、盈利性與公共性的協(xié)調(diào)難等問題成鉗制公共服務(wù)競爭性購買的源頭弊端。

（三）使用方缺陷

競爭購買的最終目標(biāo)是為使用方，即為公眾提供質(zhì)量更好的公共服務(wù)，也就是說，所有購買環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)將公眾取向作為重要的衡量指標(biāo)。但現(xiàn)實中由于公眾的組織化程度不高和溝通渠道障礙， 使得公眾難以實現(xiàn)理想的角色扮演。一方面，由于搭便車想法的存在，公民個體很少會為了共同利益采取行動，導(dǎo)致作為零散個體的集合的公眾在表達(dá)利益或與政府、社會組織抗衡時，容易遭遇集體行動困境，長此以往必定造成公眾參與冷漠與參與能力提升的停滯；另一方面，當(dāng)政府提供的公共服務(wù)無法令公眾滿意而參與渠道又遇梗阻時，公眾的訴求無門便容易產(chǎn)生聚眾鬧事、警民沖突等極端后果，政府出于好意提供的公共服務(wù)反而淪為公眾“不稱心的禮物”。使用方層面的參與空白也難以為政府購買公共服務(wù)的決策、監(jiān)管、考評等提供公共利益的價值標(biāo)尺。

很多學(xué)者認(rèn)為，政府主導(dǎo)程度過高、競爭機制的嚴(yán)重不足是造成當(dāng)前政府購買公共服務(wù)各種問題的重要乃至主要成因，但如前文所言，當(dāng)前政府購買公共服務(wù)面臨著多方挑戰(zhàn)，并且，市場僅在存在真正競爭的情況下才會有效率，但“政府所運行的市場會受到各種缺陷的困擾，市場中積累的缺陷越多，就越難以實現(xiàn)效率的承諾”。

五、有序步入：以組織地圖為工具的全面評估與積極培育

（一）人才地圖引入政府購買公共服務(wù)的可行性

人才地圖是指能夠幫助企業(yè)明確關(guān)鍵人才發(fā)展的現(xiàn)狀，了解關(guān)鍵人才的整體優(yōu)勢、弱勢的戰(zhàn)略地圖。首先，預(yù)測關(guān)鍵的崗位和人才在未來發(fā)展階段的數(shù)量需求，對企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)有關(guān)鍵人才進(jìn)行數(shù)量和質(zhì)量上的盤點。其次，通過對比企業(yè)關(guān)鍵人才的供求分析，明確關(guān)鍵人才的缺口，結(jié)合崗位分析和素質(zhì)測評的成果，將關(guān)鍵人才定位在不同的關(guān)鍵崗位類型和關(guān)鍵崗位層次上，形成直觀的關(guān)鍵人才地圖。最后，根據(jù)所體現(xiàn)出的人才缺口，通過外部獲取與內(nèi)部培養(yǎng)的方式進(jìn)行填補，此外還可以據(jù)此開展針對關(guān)鍵人才的培養(yǎng)形成內(nèi)部人才規(guī)劃的體系。

人才地圖與政府購買公共服務(wù)中競爭機制的培育具有內(nèi)在契合性。首先，人才地圖是集評估與發(fā)展培育于一體的工具，與有序建立競爭機制的要求不謀而合。其次，人才地圖能夠通過對當(dāng)前整體人才水平的評估，發(fā)掘需要進(jìn)行填補的缺口，而在政府購買公共服務(wù)的不同類型領(lǐng)域中，及時發(fā)現(xiàn)參與競爭組織缺乏的序列，通過各類幫扶機制助力該類型中通過培育可能參與競爭的組織。最后，通過對社會組織進(jìn)行引導(dǎo)與甄選，能夠規(guī)范化政府購買中承購方市場發(fā)展，對政社之間公共性與盈利性的價值融合、社會組織協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)公共服務(wù)高質(zhì)量供給具有促進(jìn)作用。

但需要注意的是，企業(yè)追求的終點是企業(yè)利益的實現(xiàn)，而公共部門行為的準(zhǔn)繩是為公民提供了多大的價值與服務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)把它當(dāng)作一種思路而不是固定模式，對其應(yīng)用進(jìn)行重新定位與修正。

（二）基于組織地圖的競爭購買機制建設(shè)模式

1.全面評估

如前文所述，在不具備完全競爭購買的公共服務(wù)提供領(lǐng)域，項目的購買應(yīng)當(dāng)對承接服務(wù)外包的社會組織或企業(yè)進(jìn)行全方位了解，確保承包商提供信息的真實性后，篩選出最佳社會組織或企業(yè)并簽訂購買合同。要達(dá)到這一目的，首先需要對市場中現(xiàn)有可提供服務(wù)的組織進(jìn)行服務(wù)提供效果的考察，判斷其是否具有承購資質(zhì)。第二則是對組織提供服務(wù)過程中的道德行為表現(xiàn)作出衡量，由于許多公共服務(wù)的提供面向社會弱勢群體，也要重點關(guān)注其行事中體現(xiàn)出“德”的水平。第三是對潛力/可提升性的評估，在現(xiàn)存承購市場中，部分社會組織資質(zhì)可能還未達(dá)到本次項目所要求的準(zhǔn)入門檻，但其在以往的公共服務(wù)提供中展現(xiàn)出了較強的發(fā)展前景，擁有參與競爭的潛力，是有序建成競爭機制的重要權(quán)衡維度。組織盤點的模型如圖1所示：

圖1 組織盤點模型

通過三個基本維度的選取與評估，對現(xiàn)有組織做到全面、準(zhǔn)確的了解，以供下一階段組織盤點地圖的繪制。

2.積極培育

前一階段組織盤點的作用是為了政府本階段對市場的全局性洞察，捕捉領(lǐng)域內(nèi)社會組織的最新動態(tài)，以做到在之后的購買中快速定位目標(biāo)組織，輔助購買決策。此外，從競爭組織中快速找出可以進(jìn)行替代與填補的關(guān)鍵候選人，考慮整個領(lǐng)域市場未來2-3年各組織的發(fā)展走勢。如圖2所示：

圖2 政府購買公共服務(wù)組織盤點地圖

可以看出，通過組織地圖的繪制，能夠?qū)φ徺I公共服務(wù)項目的當(dāng)前承包組織及后備組織做到充分掌握。并且，將第一階段的組織盤點與本階段結(jié)合，從實際情況出發(fā)有針對性地關(guān)注具有競爭能力和需要培養(yǎng)的組織薄弱之處，以期盡快充實某個項目乃至全領(lǐng)域的合乎要求社會組織數(shù)量，實現(xiàn)由定向承購向有序競爭承購的轉(zhuǎn)化。

（三）優(yōu)化與保障

在政府購買公共服務(wù)競爭機制的有序建立中引入組織地圖作為工具或許是一種可行的路徑創(chuàng)新，但其使用依然需要一系列的優(yōu)化與保障。

首先是政府應(yīng)當(dāng)加強頂層化設(shè)計，提高競爭購買的制度化水平。由于我國政府購買起步較晚，應(yīng)在國際接軌的指導(dǎo)下完善、針對性的制定購買服務(wù)的指導(dǎo)政策，從鼓勵、扶持社會力量，到健全評估等各方面對于政府購買完善責(zé)任分擔(dān)機制的框架，協(xié)調(diào)政府內(nèi)部部門，明確權(quán)責(zé)范圍。其次則是在進(jìn)行組織盤點時，由于作為委托人的政府可能無法實現(xiàn)對服務(wù)質(zhì)量的專業(yè)性評判，因此組織評估必須由獨立于政府與承接公共服務(wù)無關(guān)的專業(yè)的第三方評估機構(gòu)承擔(dān)，及時有效的對評估結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)以發(fā)揮組織地圖的最大效用。再次，對有潛力進(jìn)入競爭的組織進(jìn)行扶持培育不能忽略堅持適度的原則，應(yīng)盡可能的避免依賴關(guān)系非競爭購買的擴大。對于某些供應(yīng)商極度缺乏或情況特殊的公共服務(wù)領(lǐng)域，若政府只能通過直接設(shè)立組織來提供公共服務(wù)，應(yīng)在之后著力推動此類組織的市場化轉(zhuǎn)型，同時完善激勵制度吸引吸納原本在其他領(lǐng)域已具有充足資本的社會組織進(jìn)入本領(lǐng)域以防止一家獨大局面的長期存在。