上海、廣州、深圳城市更新政策經(jīng)驗(yàn)對武漢市的啟示

武漢航晨置業(yè)有限公司 王俊

一、武漢市城市更新政策現(xiàn)狀及問題

（一）政策發(fā)展歷程

武漢市城市更新政策起步于“城中村”改造政策，后逐步整合“舊城區(qū)”“舊廠區(qū)”“棚戶區(qū)”等類型的改造政策，較為分散。其間先后發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快城中村改造建設(shè)工作的意見》（武政辦〔2009〕36 號）、《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（武發(fā)〔2013〕15 號）、《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)城市更新暨“三舊”（棚戶區(qū)）改造工作的意見》（武發(fā)〔2016〕29 號）、《武漢市老舊小區(qū)改造三年行動計劃（2019-2021年）》（武政辦〔2019〕116 號）等文件。

2020年，隨著城市更新上升為國家戰(zhàn)略，武漢市亦開展了城市更新政策制定的進(jìn)一步探索和實(shí)踐。2020年，武漢市組建設(shè)立武漢市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立城市更新中心；2021年7月，武漢市自然資源規(guī)劃局、武漢市發(fā)改委等7 部門聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于加快武漢市城市更新項目試點(diǎn)工作實(shí)施的若干意見》（武自然資規(guī)發(fā)〔2021〕76 號，以下簡稱76號文），就武漢市城市更新思路等作出了創(chuàng)新性的設(shè)計。前述文件的法律地位為政策性文件或規(guī)范性文件，系武漢市在城市更新道路上的持續(xù)探索。

（二）武漢市城市更新存在的問題

1.城市更新相關(guān)法律法規(guī)體系不夠完善

武漢市城市更新政策集中在“城中村”“舊城區(qū)”“舊廠區(qū)”“棚戶區(qū)”等類型的改造政策，對于城市更新政策尚未形成整體性、長期性與全局性規(guī)劃。2020年和2021年分別出臺《武漢市城市更新中心組建方案》和76 號文，暫未明確各參與主體的法律地位以及各政府部門的權(quán)責(zé)配置，部門之間存在審批混亂和權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，缺乏城市更新統(tǒng)一總領(lǐng)性文件。

2.城市更新組織架構(gòu)不合理，實(shí)施主體身份不明確

目前，武漢市城市更新組織架構(gòu)為武漢市人民政府成立的武漢市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌城市更新工作，組建武漢市城市更新中心，在武漢城建集團(tuán)加掛武漢市城市更新中心牌子，設(shè)立武漢市城市更新投資有限公司，具體承擔(dān)全市城市更新重難點(diǎn)項目的改造建設(shè)任務(wù)。在該組織架構(gòu)下，武漢城建集團(tuán)參與城市更新具備政策合規(guī)性，但其他市場主體參與城市更新缺乏合規(guī)的實(shí)施主體身份。

3.市場資源配置效率有待進(jìn)一步提升，各方參與積極性不高

《武漢市城市更新中心組建方案》明確城市更新基本原則是政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作，武漢的政府主導(dǎo)模式在資源配置效率相對較低，難以發(fā)揮市場主體的積極性。目前，武漢市啟動實(shí)施了江漢區(qū)紹興片、硚口區(qū)古四片、漢口歷史風(fēng)貌區(qū)3 個城市更新項目，由武漢城建集團(tuán)和武旅體集團(tuán)兩家國企實(shí)施。政府主導(dǎo)模式下其他社會各方參與武漢市城市更新的積極性不高，導(dǎo)致在某些專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，政府主導(dǎo)并不具備專業(yè)優(yōu)勢，不能及時解決和有效應(yīng)對或反饋城市更新過程中遇到的問題。

二、上海、廣州、深圳城市更新政策對比

上海、廣州、深圳作為我國城市更新工作的先行者，具備豐富的城市更新實(shí)踐和政策制定經(jīng)驗(yàn)。通過這三個城市的政策對比研究，對推動武漢市城市更新實(shí)踐具有一定的指導(dǎo)意義。

（一）上海、廣州、深圳三地城市更新政策體系對比

上海、廣州、深圳三地的城市更新政策體系均較為完善，政策出臺圍繞頂層設(shè)計、實(shí)施細(xì)則和配套文件等方面展開。規(guī)劃體系方面，上海和深圳強(qiáng)調(diào)強(qiáng)區(qū)放權(quán)，廣州構(gòu)建了“1+3+N”的規(guī)劃體系。供地政策方面，三地均約定了協(xié)議出讓的情形。更新模式方面，上海堅持“留該拆”并舉，保留為主，廣州提倡微改造，深圳則以拆除重建和綜合整治為主。（見表1）

表1 上海、廣州、深圳城市更新政策體系對比

（二）上海、廣州、深圳城市更新條例對比

通過對上海、廣州、深圳條例橫向?qū)Ρ瓤芍?，從組織架構(gòu)來看，城市更新工作均由政府統(tǒng)籌，明確了市住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門、市規(guī)劃自然資源部門以及其他相關(guān)部門的職責(zé)與權(quán)利；從實(shí)施流程看，城市更新項目實(shí)施流程大致分為劃定城市更新單元，納入城市更新計劃，制定國土空間規(guī)劃，明確實(shí)施主體，制定實(shí)施方案，土地收儲與供應(yīng)以及開發(fā)建設(shè)、回遷安置；從實(shí)施主體來看，三地均明確可由物業(yè)權(quán)利人進(jìn)行自主更新，不同的是深圳規(guī)定除物業(yè)權(quán)利人和政府外，實(shí)施主體應(yīng)具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)；從資金來源和平衡措施來看，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等公益性項目，應(yīng)當(dāng)從土地出讓金中安排相應(yīng)的資金，另外容積率獎勵亦是廣州和深圳確保項目平衡的措施之一。（見表2）

表2 上海、廣州、深圳城市更新條例對比

三、上海、廣州、深圳城市更新政策對武漢市的啟示

（一）健全武漢市城市更新相關(guān)法律法規(guī)體系

從政策體系來看，上海、廣州、深圳均從城市更新條例、管理辦法和實(shí)施細(xì)則等方面出臺了較為完善的政策體系。以深圳為例，深圳政府出臺了完整的城市更新法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，就實(shí)施流程、改造主體、土地出讓模式、資金籌措、公眾參與等各操作程序頒布了詳細(xì)的法律規(guī)定，為更新工作提供了規(guī)范的政策指引。武漢市應(yīng)加快《城市更新管理辦法》《城市更新條例》以及相關(guān)細(xì)則、配套政策文件的出臺，明確各參與主體的法律地位，劃分好政府各部門之間的權(quán)責(zé)配置。

（二）完善城市更新組織架構(gòu)，明確實(shí)施主體身份

上海、廣州、深圳城市更新均采取政府統(tǒng)籌、市場運(yùn)作的機(jī)制，明確各政府部門的職責(zé)和實(shí)施主體身份，充分調(diào)動了社會各方參與城市更新的積極性。以廣州市為例，市人民政府成立城市更新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；區(qū)人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)的城市更新工作；市住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門是本市城市更新工作的主管部門，負(fù)責(zé)組織實(shí)施《廣州市城市更新條例》；市規(guī)劃和自然資源部門負(fù)責(zé)本市城市更新規(guī)劃和用地管理工作；區(qū)城市更新部門由區(qū)人民政府指定，負(fù)責(zé)組織本行政區(qū)域內(nèi)的城市更新工作；明確城市更新項目可以由權(quán)利主體、市場主體或者政府組織實(shí)施。武漢市應(yīng)進(jìn)一步完善城市更新的組織架構(gòu)，明確實(shí)施主體身份，充分調(diào)動各方參與城市更新的積極性。

（三）逐步從政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場主體積極性

武漢市城市更新遵循“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”的原則，強(qiáng)調(diào)政府的主動領(lǐng)導(dǎo)作用，導(dǎo)致市場資源配置效率不高。上海、廣州、深圳強(qiáng)調(diào)“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的原則，“主導(dǎo)”和“引導(dǎo)”雖一字之差，但實(shí)踐中三地城市更新以市場主體為主，政府部門充當(dāng)統(tǒng)籌、引導(dǎo)、監(jiān)督的角色，充分發(fā)揮了市場主體的積極性。因此，武漢市城市更新應(yīng)向政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作轉(zhuǎn)變，提高市場資源配置效率。