我國空間規(guī)劃體系的整體演進歷程解析
——基于時空演進系統(tǒng)過程的分析框架

左為，孟鵬

（1.天津大學建筑學院，天津 300072；2.中國國土勘測規(guī)劃院，北京 100035）

引言

規(guī)劃及其變遷很大程度上是在不同階段社會矛盾問題下[1]，基于國家和政府意志[2]，有目標、有意識地調動各方面有限資源[3,4]，組織動員各方面行動[5-7]，解決問題、化解矛盾、管控風險、改造環(huán)境[6]、排除不確定性等[2]，以引領新的未來的產(chǎn)物[8]。規(guī)劃體系的變遷和發(fā)展正因上述多因素的交織與變化不斷在新時期做出適應和發(fā)展。我國的空間規(guī)劃體系發(fā)展進入了新的歷史階段，長遠而言，空間規(guī)劃體系如何發(fā)展是長期需判定或破解的課題，需要社會經(jīng)濟發(fā)展階段與空間規(guī)劃體系發(fā)展規(guī)律的深入耦合分析。

事實上，自我國規(guī)劃實踐至今，每一顯著的歷史節(jié)點皆相繼有規(guī)劃演進的總結[9-13]，并逐漸細化為城市規(guī)劃[14]、土地規(guī)劃[15]、國土規(guī)劃[16]、區(qū)域規(guī)劃[17]、環(huán)境規(guī)劃[12,18]、水利規(guī)劃[19]、交通規(guī)劃[20]等不同分類型或不同角度[21-23]下的梳理和分析，為認識規(guī)劃體系演進過程奠定了大量研究基礎。然而站在新的歷史起點上，面對更加復合多元的空間治理體系建設，單線或單類的規(guī)劃研究梳理暫且無法揭示空間規(guī)劃體系發(fā)展演進的“整體圖景”，需要充分捕捉各類綜合—專項空間性規(guī)劃的更迭軌跡的同時，從更廣闊的國家視域（國家戰(zhàn)略指向與治理體系環(huán)境）角度，對不同社會經(jīng)濟發(fā)展階段空間規(guī)劃的整體演進進行分析。

鑒于此，本文試圖通過“時空演進過程”的分析框架，綜合不同規(guī)劃類型的演替、不同社會經(jīng)濟發(fā)展階段、戰(zhàn)略取向和治理體系變革的整體背景，審視空間規(guī)劃在空間治理中發(fā)揮的關鍵性作用和發(fā)展規(guī)律，以期對國土空間規(guī)劃的改革完善提供借鑒參考。

1 空間規(guī)劃體系演進的分析框架

1.1 空間規(guī)劃體系演進：一個時空演進系統(tǒng)過程分析框架

空間規(guī)劃體系的演進究其本質是一種開放式的“系統(tǒng)過程”。這種系統(tǒng)過程是不斷進行和循環(huán)的，通過規(guī)劃的整體運作過程（planning process）不斷修正和改善原有的目標和行動[7]，代表人物之一的McLoughlin[24]將之形容為一種系統(tǒng)循環(huán)過程（cyclic process），因為人們的目標、所處的環(huán)境、解決問題的能力和面臨的挑戰(zhàn)是階段性變化的。多層級的對流傳導與多部門多主體的交織，同樣折射了空間規(guī)劃多元開放系統(tǒng)過程的特征。此外，Nadin 等[25]認為，國家/地域所在的社會體制/模式（制度、法律、文化等）由外而內深刻影響著空間規(guī)劃過程。而考察規(guī)劃行動本身則清楚表明，無論是何種類型的空間性規(guī)劃，其通過諸多工具手段[26，27]引導空間干預[28]的過程本質是毋庸置疑的。

綜上，空間規(guī)劃不妨凝練為如下模型所揭示的復合系統(tǒng)過程（圖1）：在主導價值取向（A）、社會經(jīng)濟模式（B）、國家治理體系（C）等所代表的整體背景環(huán)境的綜合影響下，人（群）的需求/目標（D）訴諸一系列有組織的空間治理工具（E）對地域空間系統(tǒng)（G）進行綜合干預（F）的過程。并因其干預效果或問題的評估或投射，而對下一階段的干預過程中做出反饋影響，從而形成時空演進周期。其中，需求/目標（D）下空間治理工具（E）對地域空間系統(tǒng)（G）進行綜合干預（F）及其反饋的過程在不同演化階段反映為空間規(guī)劃體系的類型、層次任務的演進。

圖1 空間規(guī)劃整體時空演進系統(tǒng)過程的概念框架

1.2 分析框架凝練：基于三大子過程的解析

既有的研究空間規(guī)劃體系演化的解析思路，有從規(guī)劃理論和思潮代際更替視角切入的[13,29]，有依據(jù)各規(guī)劃類型的更迭清單及各自特征切入的[30]，有從不同階段央地發(fā)展權或資源要素配置權分置維度切入的[22]，有從府際關系和政府—市場關系兩個維度展開的[31]，等等。根據(jù)對既有研究的綜合分析可以發(fā)現(xiàn)，空間規(guī)劃轉型進程普遍關注以下決定性因素：一是復雜的社會經(jīng)濟模式，尤其反映為經(jīng)濟社會需求結構、矛盾與問題的演變和解決；二是國家/政府治理體系，包括政府職能模式和能力、任務與角色設置；三是規(guī)劃的職能目標導向，主要是各類規(guī)劃的職能定位及相應技術體系的不斷發(fā)展；四是空間治理的尺度更易，包括空間治理尺度的幅度、層級和結構變化等。綜合空間規(guī)劃體系演進的系統(tǒng)過程框架的基本規(guī)律及既有研究的啟示，本文對空間規(guī)劃發(fā)展演進的解析聚焦于以下子過程：

（1）社會經(jīng)濟階段及國家戰(zhàn)略導向（框架A——B——D 過程）。這一子過程的本質是社會經(jīng)濟矛盾的解決，也即從基本國情出發(fā)的一個時段人口、社會、經(jīng)濟、資源環(huán)境的結構和問題—社會經(jīng)濟模式（B）—訴諸國家戰(zhàn)略導向為載體的主導價值取向（A）的選擇，從而深刻塑造了各類規(guī)劃的目標取向（D）和內容任務。總之，各階段規(guī)劃演進背后折射出的是重點解決的社會經(jīng)濟主要矛盾、結構和因素，包括資源、環(huán)境、土地、城鄉(xiāng)關系等。

（2）國家治理體系的整體安排與調整（框架C——E 過程）?？臻g治理工具（E）的組織基礎是以先進的國家治理體系（C）為制度背景。國家治理體系突出反映在規(guī)劃與空間治理事務相關的政府職能體系，包括政府—市場—社會在資源配置與公共治理中的關系、定位與運作過程，包括空間治理背后反映出的央地關系和部門組織結構關系等，它們很大程度上框定了空間治理工具（E）的性質和可行邊界。

（3）地域空間特征與變化引致的治理尺度更易（框架E——F——G 過程與反饋）。地域空間發(fā)展呈現(xiàn)的階段性特征（G）促使空間干預與調控手段（E——F）不斷更新和改進，例如應對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進程下社會經(jīng)濟各個層次的特征與矛盾，以及對人地系統(tǒng)中自然、經(jīng)濟、社會、城市與人等要素和格局的預安排和積極響應，并在空間治理尺度的幅度、層級和結構中做出相應變化和調整。

2 1949 年以來我國空間規(guī)劃體系的時空演進歷程解析

2.1 社會主義國家建設與高度集中計劃體系下的工具

該階段大致為從1949年到20 世紀70 年代，各類空間性規(guī)劃初創(chuàng)。

（1）社會經(jīng)濟階段及國家戰(zhàn)略導向：國家建設與工業(yè)化戰(zhàn)略的工具。這一階段的主要任務是恢復生產(chǎn)，建設國家，盡快實現(xiàn)“社會化大生產(chǎn)”①如1949 年7 月，周恩來在全國工作會議上報告《恢復生產(chǎn)，建設中國》。，面對的是“人民對于建立先進的工業(yè)國的要求同落后農(nóng)業(yè)國現(xiàn)實之間的矛盾”②來自《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃（1953—1957）》序言。，要建立社會主義國家基本制度（B），在高度集中的計劃經(jīng)濟和管理體制（C）下集中資源發(fā)展工業(yè)是當時的核心戰(zhàn)略目標（D）和價值取向（A）。在此戰(zhàn)略導向塑造之下，各類空間性規(guī)劃工作的安排是以五年計劃為中心的諸項“分解動作”，其任務實質是服務于工業(yè)生產(chǎn)體系的建立。訴諸的空間性規(guī)劃與治理行動從三個基本方面具體展開：第一，以工業(yè)選址與布局規(guī)劃、城市規(guī)劃等為主要形式的一系列城鎮(zhèn)和工業(yè)地域的塑造；第二，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)以人民公社為載體的土地開荒、農(nóng)田水利建設、水土保持等主導下的空間治理，以及20 世紀50—60年代興起的農(nóng)業(yè)區(qū)劃工作等；第三，通過集中進行的江河水患治理等國土治理行動，解決自然的沖擊變化對社會化大生產(chǎn)的影響。這些規(guī)劃與治理行動為早期社會主義國家建設夯實本底和基礎。

（2）國家治理體系的整體安排與調整：“命令—計劃”模式與全盤安排。社會主義的國家計劃制度③如1954 年的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，第15 條“國家用經(jīng)濟計劃指導國民經(jīng)濟的發(fā)展和改造，使生產(chǎn)力不斷提高，以改進人民的物質生活和文化生活，……”。下突出“大政府、小社會”治理體系（C），從治理的制度建設上看是通過團結一致的組織資源，建立起具有中央權威的統(tǒng)一政府，政府幾乎完全承擔各項資源和生產(chǎn)要素配置的職能，因此空間干預模式（F）幾乎以自上而下的指令性計劃傳導為主要途徑，土地、空間、資源作為樸素的資源要素統(tǒng)一服從生產(chǎn)調配。國家規(guī)劃與國家直接開發(fā)建設成為這一階段空間干預工具（E）的基本形式。

（3）地域空間特征及治理尺度更易：工業(yè)化城鎮(zhèn)化的“星星之火”。在社會主義計劃經(jīng)濟時期的空間干預（F）下，我國廣袤的自然土地與農(nóng)業(yè)空間上工業(yè)、城鎮(zhèn)空間的“星星之火”逐漸增多（G），主要是工業(yè)區(qū)或保障工人生活的城市新區(qū)。為保證工業(yè)化的原始積累，夯實社會主義土地革命的制度基礎，改善農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)空間也是這一階段十分重要的治理對象，國有農(nóng)場、人民公社（隊）等是這一階段農(nóng)村社會主義建設的空間載體，也少不了各種水利工程及農(nóng)田飲水灌溉設施的規(guī)劃與建設。

2.2 改革開放后逐漸圍繞市場經(jīng)濟模式的嬗變

改革開放初“雙軌”經(jīng)濟體制的商品經(jīng)濟階段（1978—1990 年前后）和社會主義市場經(jīng)濟建設時期（1990—2000 年前后）。

（1）改革開放初（1978—1990 年前后）：開放與發(fā)展導向下的規(guī)劃供給。以黨的十一屆三中全會為起點標志，經(jīng)濟建設與開放發(fā)展成為核心戰(zhàn)略目標（D）和價值取向（A）。改革開放初的“雙軌”經(jīng)濟體制下商品經(jīng)濟開始形成，國民經(jīng)濟的成分逐漸活躍（B），企業(yè)、個人、集體等各類主體的生產(chǎn)經(jīng)營自主性逐漸激發(fā)，帶動包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、“三資”企業(yè)④“三資”企業(yè)為中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)和外商獨資企業(yè)的總稱。等的發(fā)展，由此也拉動了各開發(fā)類空間規(guī)劃的創(chuàng)生與供給，城市規(guī)劃進一步得到恢復。一方面為提供良好的初始投資環(huán)境（政策環(huán)境+土地空間條件）[32]，另一方面需對我國人口與資源進行整體摸底，發(fā)展出了國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃[17,31]。另外，環(huán)境污染與生態(tài)破壞引發(fā)對可持續(xù)發(fā)展觀的重視（A），決策層開始注意到經(jīng)濟發(fā)展前提下資源環(huán)境的基本條件（D）：一是工業(yè)化和城鄉(xiāng)建設大規(guī)模占用耕地引發(fā)對土地資源的管理與約束，第一輪土地利用總體規(guī)劃批準實施[15]，以耕地保護為前提保障建設用地供給[16,31]；二是環(huán)境保護規(guī)劃在空間治理中長期落后的局面得到改變，開始以納入五年計劃的方式發(fā)揮作用，采取要素性、指標性的總量管控[18]，突出城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染防治。

（2）社會主義市場經(jīng)濟建立階段（1990—2000 年前后）：增長主義內核的“發(fā)展藍圖”。社會主義市場經(jīng)濟體制成型，公有制為主體多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的格局（B）使得市場資本流動更加活躍；加上在央地“經(jīng)濟分權”的制度安排下[33,34]，分稅制和土地所有制改革給地方更大發(fā)展權[22]，其產(chǎn)生的巨大制度激勵帶來資源配置格局和效率的劇變，以土地財政為代表的“城市經(jīng)營”模式出現(xiàn)，以城市為中心的開發(fā)需求和強度劇增（D），國土規(guī)劃[35]轉變?yōu)橐浴叭Y構、一網(wǎng)絡”為特征的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃[36]，并與發(fā)展規(guī)劃體系中的交通布局等專項內容作空間銜接；城市總體規(guī)劃演變?yōu)槟繕藢蚝驮鲩L拉動的“發(fā)展藍圖”[36]；而中微觀尺度上，控規(guī)和修規(guī)使得空間的擴張得以細化落實。上述開發(fā)類空間性規(guī)劃深度擔當了增長拉動的工具（E）。

同時，增長拉動和經(jīng)濟起飛折射出相當長一段時間低成本、粗放的發(fā)展建設給生態(tài)環(huán)境帶來諸多負外部性的事實，資源環(huán)境的保護與管理類規(guī)劃得到相應加強（A——D）：①1998 年設立國土資源部后形成國土資源整體規(guī)劃與管控的模式[35]，《國土資源“十五”計劃綱要》《“十五”國土資源生態(tài)建設與環(huán)境保護規(guī)劃》等相繼問世[37]。②我國《土地管理法（1998 年修訂版）》確立了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，對城市規(guī)劃等發(fā)展建設類規(guī)劃的剛性約束明顯增強[31]。③其他資源類規(guī)劃重點編制實施，如以七大流域為基礎對象的水資源綜合開發(fā)利用規(guī)劃相繼得到批復并逐一實施[38]。

國家治理體系的整體安排與調整：開發(fā)保護雙線+治理工具專業(yè)化。首先，從整體國家治理體系上看（C），政府職能從原來的國家建設型政府轉變?yōu)榻?jīng)濟建設型政府，政府直接控制和參與社會經(jīng)濟活動的力度逐漸弱化，規(guī)制、監(jiān)管和引導等調控性方式逐漸增強。在具體的空間治理工具上（E），如土地管理方面通過基本農(nóng)田保護、耕地占補平衡、土地整理、土地儲備①1994 年頒布《基本農(nóng)田保護條例》，1999 年發(fā)布《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》，1999 年發(fā)布《關于土地開發(fā)整理有關問題的通知》等。等不斷豐富和加強自上而下土地政策的治理，在環(huán)保領域先后推出了“三大政策+八項管理制度”的政策框架和“總量控制+跨世紀綠色工程”的政策規(guī)劃[39]。其次，空間干預的體系框架（F），從“開發(fā)建設單線”擴展為“開發(fā)+保護雙線”，且逐漸走向制度化?！笆终湎?、合理利用土地和切實保護耕地”②參見1998 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。及“環(huán)境保護”③1983 年召開的第二次全國環(huán)境保護大會上確立。的基本國策紛紛確立，并設立國土資源部等作為專門的資源環(huán)境保護職能機構。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、環(huán)境保護、水資源開發(fā)保護等空間治理的法制化、制度化相關進程推進④1989 年頒布的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，1989 年第一版《中華人民共和國環(huán)境保護法》的修訂頒布，以及《中華人民共和國水法》（1988 年）、《中華人民共和國水土保持法》（1991 年）、《取水許可制度實施辦法》（1993 年）等構建了制度化的水資源開發(fā)保護體系。。第三，空間治理工具（E）更為“特化”（規(guī)范化和專業(yè)化），如城市規(guī)劃“特化”為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等專業(yè)化形式；環(huán)境保護領域不斷標準化，形成與地域環(huán)境有關的環(huán)境質量、污染物排放標準60 多項⑤參見《中國環(huán)境保護行政二十年》編委會.中國環(huán)境保護行政二十年[M].北京：中國環(huán)境科學出版社，1994：35.；水利水資源領域逐漸“特化”形成大流域、區(qū)域、專項規(guī)劃彼此分工的格局[19]等。

地域空間特征及治理尺度更易：多層次空間干預模式初現(xiàn)。城鎮(zhèn)空間格局和內涵加速演化（G）：一是范圍擴張，依托交通走廊和經(jīng)濟增長極呈點軸條帶梯度擴散，而城鄉(xiāng)空間之間涌現(xiàn)的土地征收流轉與性質變更等折射了城鎮(zhèn)空間廣泛擴張；二是內容分異，要素的市場化配置使得差異化的空間格局顯現(xiàn)，經(jīng)濟特區(qū)、開發(fā)區(qū)等特殊經(jīng)濟區(qū)的形象大量涌現(xiàn)，成為新型的空間發(fā)展載體和治理單元；三是空間價值的釋放，空間的商品化、土地市場化成為標志性現(xiàn)象[40]，空間已非單純的“載體容器”。在此演化趨勢下治理尺度開始層次分化，“國家—區(qū)域”“地方—市縣”的雙層次成型并逐漸落實到中微觀的片區(qū)尺度（G——E）。城市規(guī)劃代表的城鎮(zhèn)空間治理開始走向尺度下移以適配于地方發(fā)展的需要，如控制性詳細規(guī)劃成為片區(qū)層次落實規(guī)劃和開發(fā)政策的紐帶和工具（E）。

2.3 應對復雜性的綜合調控并不斷更替與交疊

進入21 世紀，我國空間規(guī)劃體系進入類型和規(guī)模擴大階段，空間干預手段繁多卻不成體系的問題逐漸暴露，“多規(guī)合一”的現(xiàn)實訴求逐漸產(chǎn)生。

（1）社會經(jīng)濟階段及國家戰(zhàn)略導向：多元調控需求下的更迭與涌現(xiàn)。加入世界貿(mào)易組織（WTO）標志著國家發(fā)展戰(zhàn)略與全球化深度融合，我國開始深度參與全球經(jīng)濟體系，空間治理需要面臨的經(jīng)濟、社會與空間問題的復雜性和不確定性顯著增高（B）。為此，空間規(guī)劃多元綜合調控的功能定位（A——D）得到進一步重視[31]。開發(fā)建設導向的規(guī)劃面對快速發(fā)展階段做快速調整和轉型。隨著我國經(jīng)濟外向性不斷擴大，涌現(xiàn)出一批與全球經(jīng)濟和全球城市體系相聯(lián)系的特大城市和區(qū)域中心城市，勞動力、資本、資源能源、基礎設施、公共服務等發(fā)展要素的地域空間優(yōu)化和協(xié)調配置尤為重要（B——D），其中以城市為主體的城市區(qū)域或城市組合對區(qū)域發(fā)展的主導性更加突出，都市圈規(guī)劃、大都市區(qū)規(guī)劃或城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等出現(xiàn)[13]。隨著城市化水平的快速提升，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局給規(guī)劃帶來更大的供給需求，2008 年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制度上確立了將城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃（B——D）。此外，基礎設施網(wǎng)絡和公共服務體系布局效率對區(qū)域和城鎮(zhèn)空間的競爭力和空間績效越發(fā)重要（B——D），帶有空間布局內容的基礎設施和公共服務專項規(guī)劃進入類型和規(guī)模的繁榮期。

另外，生態(tài)環(huán)境的脅迫和整體負外部性的積累前所未有，重大災害降臨①如2000 年北方地區(qū)嚴重的沙塵暴災害、2008 年南方雨雪冰凍災害和汶川地震、2010 年舟曲特大山洪泥石流災害等。暴露出國土和生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，環(huán)境突發(fā)事件風險有所增加[12]。環(huán)境保護與生態(tài)治理成為重點空間治理任務，嚴守國土資源和生態(tài)環(huán)境安全底線，貫徹保護優(yōu)先、優(yōu)化開發(fā)的基本戰(zhàn)略取向（A）。一是土地規(guī)劃進一步加強，第三輪土地利用規(guī)劃顯著強調生態(tài)環(huán)境保護與建設和約束性指標[16]。二是國土資源綜合規(guī)劃和礦產(chǎn)、地質、災害防治等專項規(guī)劃全方位充實了資源調控和保護體系。三是生態(tài)環(huán)境類規(guī)劃進一步拓展加強，不僅依托區(qū)劃、規(guī)劃與空間政策結合②包括2002 年的《水環(huán)境功能區(qū)劃》和《水功能區(qū)劃（試行）》、2008 年的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》等。，且空間政策的管控力度進一步增強③如“十五”期間各層級環(huán)境保護規(guī)劃明顯增強了指標體系的約束性，“十一五”期間與嚴格的指標總量考核掛鉤等。，與嚴格的指標總量考核掛鉤[12]。此外，在促進經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境多元治理目標體系均衡的任務需求下④國家以“兩型社會”和“三個轉變”的總戰(zhàn)略為基礎促進經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境多元治理目標體系的平衡。（D），以主體功能區(qū)劃為代表的新一代空間區(qū)劃工具將國土空間劃分為四類不同干預導向的主體功能區(qū)推進空間政策，試圖取得發(fā)展與保護的綜合平衡。

綜上，我國形成了城、土、經(jīng)、環(huán)、資等各領域“多規(guī)”繁榮局面。從城鄉(xiāng)建設到資源利用，從要素配置到用途管控，從區(qū)域發(fā)展到環(huán)境保護，典型的“多規(guī)并行”局面形成，“多規(guī)”表面上的“繁榮”與內在的“混亂”并存[23]，空間規(guī)劃和空間治理體系整體失效的隱患在下一階段開始得到重視。

（2）國家治理體系的整體安排與調整：政府職能與“權力—權利”體系調整規(guī)范。從整體國家治理體系上看（C），政府職能從經(jīng)濟發(fā)展型向社會經(jīng)濟調節(jié)型轉變，政府的空間干預更強調監(jiān)管和調控⑤黨的十六大將政府的職能明確為“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”。。上述背景下，空間治理的“權力—權利”體系進一步調整：開發(fā)與保護事權結構有所放權也有所集權，經(jīng)濟的央地分權度更高，而資源與環(huán)境領域更強化集權管控。權利體系的調整指的是進一步規(guī)范各類社會經(jīng)濟主體的產(chǎn)權體系⑥《中華人民共和國物權法》（2007 年）的頒布從物權角度和“物權平等”的根本原則為包括土地、房屋等不動產(chǎn)乃至自然資源實體的權利關系提供了法律基礎，水利部的《水權制度建設框架》率先開啟了自然資源賦權改革。，建立起完善有序的市場規(guī)則和制度環(huán)境，保障其作為我國空間治理走向現(xiàn)代化的基礎。同時，空間治理法制化進程加速，突出體現(xiàn)在資源環(huán)境立法修法的密集開展，包括保護地的保護⑦《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》（2006 年）、《風景名勝區(qū)條例》（2006 年）等。、自然資源利用與管制⑧水資源如新版《中華人民共和國水法》（2002 年，2016 年修正）頒布及配套的《取水許可和水資源費征收管理條例》（2006 年）、《水功能區(qū)管理辦法》（2003 年）等；林草資源如《中華人民共和國森林法》（2019 年修訂）、《中華人民共和國草原法》（2002 年，2013年修訂）；生物資源方面如《中華人民共和國漁業(yè)法》以及《中華人民共和國野生動物保護法》等。、資源能源可持續(xù)⑨包括《中華人民共和國可再生能源法》（2005 年，2009 年修改）和《中華人民共和國節(jié)約能源法》（2018 年修正）、《土地儲備管理辦法》（2007 年）、《退耕還林條例》（2002 年）、《草畜平衡管理辦法》（2005 年）等。、生態(tài)環(huán)境防治和安全防控⑩包括《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020 年修訂）、《中華人民共和國水污染防治法》（2017 修正）、《中華人民共和國防沙治沙法》（2018 年修訂）、《中華人民共和國水土保持法》（2010 修訂）等，安全防控包括《中華人民共和國防洪法》（2016 年修正）、《中華人民共和國礦山安全法》（2009 修正）。，以及環(huán)境—經(jīng)濟調控11包括《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》（2002 頒布，2012 修訂）、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》（2008 年頒布，2018 年修正）等。等。由此伴隨而來的是空間治理工具（E）更為豐富多元：一方面是可選擇的干預工具的性質、層次、類別更為多樣，其典型現(xiàn)象是不斷涌現(xiàn)出一系列治理工具的組合，如主體功能區(qū)將財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、績效考評等政策工具聯(lián)系起來[41]；土地規(guī)劃管理綜合性使其與財稅12如國辦發(fā)〔2006〕100 號、財綜〔2004〕19 號、財綜〔2006〕48 號、財綜〔2006〕68 號、財綜〔2008〕74 號、財綜〔2009〕74號、國稅發(fā)〔2005〕111 號等政策文件。、農(nóng)政13如國土資發(fā)〔2010〕155 號等政策文件。、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟14如國土資發(fā)〔2008〕298 號等政策文件，以及國土資源部和國家發(fā)改委定期發(fā)布的《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》等。等工具聯(lián)系加大；生態(tài)環(huán)境領域從“命令—控制”型規(guī)制工具拓展到市場化和社會化工具的綜合使用[42,43]。另一方面是空間治理行動向事前、事中、事后等各個環(huán)節(jié)加強，尤其強調規(guī)劃的實施監(jiān)督以及治理的“全過程”的把控，如規(guī)劃督察、土地督察、環(huán)境保護執(zhí)法等。

（3）地域空間特征及治理尺度更易：多元分化與作用交疊。巨大的市場力給地域格局帶來巨大的影響，人口、要素流動更劇烈，區(qū)域差異以及資源時空不均更加凸顯，再加上大城市病、城鄉(xiāng)用地沖突、多類型環(huán)境污染、生態(tài)退化等（G），使得空間干預（E——F）不得不應對復雜系統(tǒng)和復雜性問題。一方面，不同空間性規(guī)劃所對應的治理尺度和層級、幅度和范圍進一步分化、重組與交疊；另一方面，空間的多重功能與價值不斷顯現(xiàn)，進而催生多元化的空間認知和干預模式。最終，使得多樣化空間干預載體頻繁涌現(xiàn)和交疊，包括特定的功能區(qū)或綜合治理的空間載體①發(fā)展建設領域各類“新城、新區(qū)”，農(nóng)業(yè)種植區(qū)、高標準農(nóng)田建設區(qū)等保障農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的載體；水利水資源方面形成了大中小尺度的灌區(qū)或流域綜合管理單元。，多類型、多層次的管制區(qū)②城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的“三區(qū)四線”，國土資源領域的用途管制分區(qū)，環(huán)境保護領域的生態(tài)和環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境質量功能區(qū)，水利水資源方面的水土保持和水功能區(qū)；安全防災領域的山洪地質災害防治區(qū)、氣象災害風險區(qū)、蓄滯洪區(qū)、防洪保護區(qū)等。和名目繁多的保護地③以基本農(nóng)田保護區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、地質公園、濕地公園、飲用水水源地、風景名勝區(qū)、水利風景區(qū)等為代表。等，并分別實行不同情形的分級、分權管理。盡管空間治理載體不斷涌現(xiàn)以應對復雜的地域開發(fā)保護，但稍做梳理就能發(fā)現(xiàn)，它們繁多卻不成體系，在空間范圍上時常交叉重疊，同一空間涉及不同治理事權的錯綜和交疊，最終使政策的落實無所適從。

2.4 規(guī)劃改革與空間規(guī)劃體系的整體重塑

黨的十八大以來，我國進入“深化改革全面發(fā)展”的新階段，空間治理體系進入整合期，空間規(guī)劃進入整體重塑的“窗口期”。

（1）社會經(jīng)濟階段及國家戰(zhàn)略導向：新階段謀求規(guī)劃體系變革。黨的十八大以來我國社會經(jīng)濟進入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化率躍過50%拐點，城鄉(xiāng)人口、社會、經(jīng)濟、空間和生態(tài)格局迎來深刻變化（B）[44]，“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”深刻反映出新階段國家治理目標和任務的復雜性（A），也對國家治理體系和治理能力提出新的挑戰(zhàn)（C）。在此背景下，我國整體經(jīng)歷了規(guī)劃改革的“窗口期”，探索將“兩規(guī)”“三規(guī)”乃至“多規(guī)”協(xié)調融合。另外，生態(tài)文明建設④2012 年生態(tài)文明的核心價值觀納入“五位一體”總體布局，并且于2018 年寫入《中華人民共和國憲法》。成為我國未來長期的根本大計[45]，空間規(guī)劃體系的構建須緊密圍繞生態(tài)文明建設的價值取向（A），包括生態(tài)系統(tǒng)觀、生態(tài)權益觀、綠色發(fā)展觀、底線思維觀等。圍繞生態(tài)文明建設的空間規(guī)劃與空間治理內容、任務和要求不斷涌現(xiàn)（D）。

黨的十九屆三中全會通過國家機構改革方案?！蛾P于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》從整個國家規(guī)劃體系框架上確立了國家發(fā)展規(guī)劃、國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃的功能定位和組織關系。2019 年5 月，《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出了國土空間規(guī)劃體系的方向、目標和基本框架，標志著空間規(guī)劃體系重塑邁出歷史性一步[23]。同年6 月，《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》出臺，新時代的國土空間規(guī)劃編制工作正式開始。2020 年，《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》和《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》相繼發(fā)布。總之，經(jīng)歷了相當一段時間的規(guī)劃分治與分立后，為適應新時代空間治理體系化的戰(zhàn)略需求，空間規(guī)劃體系的重塑進程正持續(xù)推進。

（2）國家治理體系的整體安排與調整：空間治理體系頂層設計。進入空間治理體系頂層設計階段（C），其核心原則是“市場在資源配置中占有決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用”，其標志是通過事權體系改革優(yōu)化政府在空間治理中的關鍵作用，讓市場機制有更為充分的作用空間。2018 年的部委機構改革⑤2018 年3 月，黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》，并經(jīng)法定程序交由第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準實施。以及一系列相關體制機制改革的出臺，明確了資源環(huán)境保護類事權強化集中，發(fā)展調控類事權精簡優(yōu)化的總體格局：①圍繞資源環(huán)境保護，將規(guī)劃編制、用途管制、生態(tài)修復、環(huán)境治理以及資源所有權代理⑥《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中明確指出“統(tǒng)一規(guī)劃體系”及“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責”。職責集中整合進入自然資源部和生態(tài)環(huán)境部兩大主體；在“最嚴格的生態(tài)保護制度”改革下，空間、資源與環(huán)境的監(jiān)管追責事權大幅加強上收⑦如“十三五”規(guī)劃中提出省級以下環(huán)保機構垂直管理，2016 年《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，以及《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》。，強化對各類主體責任的監(jiān)管制度⑧如對政府主體的資源環(huán)境目標責任制，對領導干部的環(huán)境保護和自然資源資產(chǎn)離任審計制度改革，以及生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究、生態(tài)環(huán)境信用記錄和違法黑名單等制度改革。。②發(fā)展調控類事權的精簡優(yōu)化，既包括開發(fā)建設項目的“多審合一”“多證合一”和市場準入負面清單制，通過降低制度性交易成本和精簡事權邊界來激發(fā)市場活力，優(yōu)化營商環(huán)境；也包括優(yōu)化央地調控性事權結構，發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，賦予地方更多資源配置自主權。在此頂層設計趨勢下，各類綜合機制驅動下的治理工具（E）全面升級，包括《國土空間開發(fā)保護法》《國土空間規(guī)劃法》《長江保護法》《鄉(xiāng)村振興促進法》①來自《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》。等重要立法，以及自然生態(tài)空間用途管制、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、國家公園體制等系統(tǒng)性制度建設。

（3）地域空間特征及治理尺度更易：新層次新秩序呼之欲出。隨著對空間的不斷利用與拓展，人工介入自然的程度和幅度發(fā)生深度變化：人工與自然地域彼此交錯嵌套的地域景觀，地域功能和屬性比任何時候更加復合（G）。前者使得城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、自然地域“切塊”治理模式已徹底結束，全域全要素統(tǒng)籌的系統(tǒng)性的空間干預模式開始；后者使得過于科層化的空間干預手段不再適應，以主體功能為基礎并通過多樣的干預工具網(wǎng)絡引導復合化功能和要素配置（F）開始。具體而言：①可預期的全域全要素統(tǒng)籌首先在于城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三大主體空間為底盤的全域治理格局將醞釀成形，科學劃定三條控制線（永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）作為全域管控的底線約束工具（E）；其次是基于人工與自然全要素的聯(lián)系性、流動性，突破現(xiàn)有空間單元壁壘進入跨流域、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控模式（E）。②可預期的復合化功能要素配置，一是基于“主導因素+其他復合因素”的主體功能評價進行國土空間分區(qū)以促進空間管制政策主次明晰、剛彈結合（E）；二是依托新一輪重大地域空間戰(zhàn)略作為復合性政策平臺（E）②大流域尺度包括長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，幾大城市群和區(qū)域大戰(zhàn)略如京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角區(qū)域一體化、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等。，起到空間治理風向標作用。

3 結論與展望

3.1 主要結論

時空演進的系統(tǒng)過程框架表明，不同階段復雜的社會經(jīng)濟結構呈現(xiàn)不同的利益格局和主要矛盾，形成主要的國家戰(zhàn)略導向和行動價值取向，并影響到治理體系的變革，進而塑造了不同階段的空間規(guī)劃體系特征和空間干預格局。

在空間規(guī)劃階段性演進過程中，往往是舊的治理體系與手段失效或引發(fā)問題，并通過新的治理體系的“更新?lián)Q代”加以徹底解決。如“多規(guī)交疊+沖突”問題的產(chǎn)生，不妨理解為快速增加的多元調控需求下，分立的空間治理部門直接的工具供給無法協(xié)同優(yōu)化而失序，可通過新構建的治理體系和國土空間規(guī)劃的重塑予以消除。

3.2 展望與建議

基于歷史的趨勢展望，空間規(guī)劃的本質意義將向著更有效能、更好服務和支撐地域發(fā)展與保護上不斷演進。本研究擬從以下三個方面提出方向性建議。

（1）空間規(guī)劃改革“最后一公里”問題的解決，一是需要將規(guī)劃管理全面融入基層“網(wǎng)格化”管理機制中，通過基層管理網(wǎng)格全面協(xié)同規(guī)劃干預政策和行動；二是健全基層公眾參與的體制機制，公眾參與應當下沉到規(guī)劃實施、規(guī)劃修改和規(guī)劃監(jiān)督各個過程，通過多元的參與形式調動起全民公眾參與的環(huán)境。

（2）在治理現(xiàn)代化過程中推動政府—市場和生態(tài)—發(fā)展的協(xié)同和創(chuàng)新。政府—市場關系上，將更加強調政府保護資源環(huán)境、提供均衡高質量公共服務的角色，而將經(jīng)濟發(fā)展與增長驅動更多地交給社會[22]，形成共治共贏。空間規(guī)劃的很多矛盾源于發(fā)展機會和生態(tài)保護成本。一方面應靈活運用生態(tài)補償機制，實現(xiàn)生態(tài)保護外部性的內部化；另一方面通過資源配額交易制度協(xié)調環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。

（3）在新的空間規(guī)劃體系中進一步強化環(huán)境空間治理的融入?？臻g規(guī)劃改革的淵源是生態(tài)文明體制改革，環(huán)境空間治理的有機融入是空間規(guī)劃改革的應有之義。如通過環(huán)境影響評估對規(guī)劃編制和管理實施全流程的融入；又如通過“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單）的管控工具，與國土空間規(guī)劃中的用途管控有機結合。