為何“減稅難降負(fù)”？
——基于目標(biāo)激勵的財政錦標(biāo)賽體系的解釋

徐建斌 李睿驍 鄧亞東

(江西財經(jīng)大學(xué) 財稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013)

一、引言

深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是我國重大的現(xiàn)實問題之一。減稅降費是助企紓困最公平、最直接、最有效的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革舉措。近年來，為減輕市場主體負(fù)擔(dān)、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，黨中央、國務(wù)院出臺一系列減稅降費政策。然而，宏觀層面的減稅降費舉措并未降低微觀企業(yè)的稅負(fù)痛感，出現(xiàn)了“減稅難降負(fù)”的矛盾現(xiàn)象[1-2]?！度珖髽I(yè)負(fù)擔(dān)調(diào)查評價報告》顯示，與2015年相比，企業(yè)總體負(fù)擔(dān)指數(shù)在2016年、2017年和2018年分別上升了20.18%、27.69%和15.73%[3]。國家之間的比較數(shù)據(jù)也顯示，我國企業(yè)稅負(fù)水平依然較高。根據(jù)世界銀行和普華永道聯(lián)合發(fā)布的《2020年世界納稅報告》，中國企業(yè)的總稅收和繳費率為59.2%，遠(yuǎn)高于40%的世界平均水平，在全球190個經(jīng)濟(jì)體中位列105名。

已有文獻(xiàn)主要將“減稅難降負(fù)”的現(xiàn)象歸因于稅收征管[4-8]、財政壓力[9-11]等因素，較少從目標(biāo)激勵的財政錦標(biāo)賽視角考察企業(yè)稅負(fù)。

部分文獻(xiàn)基于錦標(biāo)賽體制，認(rèn)為官員激勵是導(dǎo)致企業(yè)稅負(fù)難以下降的重要原因[3,12]。然而，官員激勵的影響通常與領(lǐng)導(dǎo)人特征相關(guān)，需要通過經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)來推斷政府的行為動機(jī)，難以直觀反映地方政府行為背后的具體目的[13]。相比之下，地方政府每年年初設(shè)定的財政收入目標(biāo)能夠直接觀察到地方政府的意圖。與此同時，財政收入目標(biāo)管理的相關(guān)研究主要集中于地方財政收入目標(biāo)對財政支出結(jié)構(gòu)、城市房價、企業(yè)勞動份額、企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)等方面的影響[14-17]。因此，本文試圖基于目標(biāo)激勵的財政錦標(biāo)賽體系，考察地方財政收入目標(biāo)對企業(yè)稅負(fù)的影響，為“減稅難降負(fù)”的現(xiàn)象提供合理解釋。在財政錦標(biāo)賽體系下，地方政府相較于中央政府更傾向于設(shè)定財政收入目標(biāo)，具有追求財政收入最大化的強(qiáng)烈動機(jī)。那么，在財政錦標(biāo)賽體系下，地方財政收入目標(biāo)對企業(yè)稅負(fù)會產(chǎn)生怎樣的影響呢？作用機(jī)制是怎樣的？為了回答上述問題，本文將從擴(kuò)大稅基和強(qiáng)化稅收征管兩個方面，深入探討目標(biāo)激勵的財政錦標(biāo)賽體系下的地方政府行為及其對企業(yè)稅負(fù)的影響。

本文可能的邊際貢獻(xiàn)體現(xiàn)在以下方面：其一，本文基于目標(biāo)激勵的財政錦標(biāo)賽體系分析“減稅難降負(fù)”現(xiàn)象，豐富和發(fā)展了政治錦標(biāo)賽視角下企業(yè)稅負(fù)影響因素的相關(guān)研究；其二，本文實證考察了地方財政收入目標(biāo)對企業(yè)稅負(fù)的影響效應(yīng)及作用機(jī)制，豐富了地方財政收入目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)后果相關(guān)文獻(xiàn)。其三，本文不僅著眼于地方財政收入目標(biāo)本身，還對地方財政收入目標(biāo)的特征約束和層層加碼進(jìn)行了刻畫。本文的研究不僅有助于進(jìn)一步解釋“減稅難降負(fù)”的矛盾現(xiàn)象，還能夠為真正降低企業(yè)稅負(fù)、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供關(guān)于財政收入目標(biāo)管理優(yōu)化的政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

針對“減稅難降負(fù)”的矛盾現(xiàn)象，已有文獻(xiàn)主要從以下三個方面進(jìn)行解釋。第一，基于稅收征管視角，將企業(yè)稅負(fù)痛感強(qiáng)烈歸因于稅收征管技術(shù)和稅收征管體制。一方面，稅收征管技術(shù)的進(jìn)步有效遏制了企業(yè)的逃稅行為[4-7]。另一方面，稅收征管體制下的稅收任務(wù)和稅收計劃顯著加劇了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)[1,8]。第二，基于財政分權(quán)視角，認(rèn)為財政分權(quán)及其引致的財政壓力是企業(yè)稅負(fù)提升的重要原因。長期以來，地方政府面臨著“壓力型”的財政收入競爭激勵[18]。財政分權(quán)體制增加了地方財政壓力，導(dǎo)致地方政府為了擴(kuò)大財政收入，傾向于強(qiáng)化稅收努力程度，從而加劇了企業(yè)稅負(fù)[9-11]。第三，基于官員激勵視角，認(rèn)為官員任期考核是企業(yè)稅負(fù)難以降低的關(guān)鍵因素。湯泰劼等(2019)[12]的研究發(fā)現(xiàn)，地方主政官員的任期越長，距離考核的時點越近，企業(yè)稅負(fù)越重。葉初升和陳曉佳(2020)[3]指出，在晉升考核的關(guān)鍵期，地方官員不僅會忽視企業(yè)降費政策，還會通過強(qiáng)化征管力度、擴(kuò)大稅費征收范圍等方式來加劇企業(yè)負(fù)擔(dān)。

在財政收入目標(biāo)管理方面，已有文獻(xiàn)主要從宏觀和微觀兩個層面考察地方財政收入目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)后果。在宏觀層面，地方財政收入目標(biāo)會引導(dǎo)地方政府?dāng)U大生產(chǎn)性支出，從而對教育、科技等民生性支出產(chǎn)生擠出效應(yīng)[14]。Luo等(2022)[15]的研究表明，地方財政收入目標(biāo)擴(kuò)大了土地出讓收入，進(jìn)而導(dǎo)致城市房價上漲。在微觀層面，張少輝等(2021)[16]認(rèn)為，地方政府傾向于通過擴(kuò)大稅基和強(qiáng)化稅收征管的方式來實現(xiàn)年初設(shè)定的目標(biāo)，促進(jìn)了資本深化，從而擠壓了企業(yè)的勞動份額。王勵晴和谷雨(2022)[17]的研究發(fā)現(xiàn)，地方財政收入目標(biāo)會通過強(qiáng)化稅收征管的方式加劇企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)。

綜上，本文認(rèn)為既有研究存在以下不足之處：第一，關(guān)于“減稅難降負(fù)”矛盾現(xiàn)象的原因解釋，已有文獻(xiàn)主要從稅收征管、財政壓力和官員激勵三個方面展開討論，相對忽視了政府目標(biāo)管理的激勵效應(yīng)，缺乏對地方財政收入目標(biāo)的關(guān)注。第二，關(guān)于地方財政收入目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)后果，既有研究主要關(guān)注地方財政收入目標(biāo)對財政支出結(jié)構(gòu)、城市房價、企業(yè)勞動份額、企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)等方面的影響，鮮有文獻(xiàn)直接探討地方財政收入目標(biāo)對企業(yè)稅負(fù)的影響及其內(nèi)在機(jī)制。此外，既有研究重點關(guān)注地方財政收入目標(biāo)本身，對于財政收入目標(biāo)是否像經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)那樣存在特征約束和層層加碼現(xiàn)象的考察較少。因此，本文基于目標(biāo)激勵的財政錦標(biāo)賽體系，分析地方財政收入目標(biāo)及其特征約束和層層加碼對企業(yè)稅負(fù)的影響效應(yīng)及其作用機(jī)制。

三、制度背景與研究假設(shè)

(一)制度背景

政治錦標(biāo)賽最早用于解釋中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，其實質(zhì)為下級政府圍繞上級政府設(shè)定的考核指標(biāo)進(jìn)行競賽，相對績效較高的官員將獲得晉升[19]。其中，地方財政收入增長作為重要的經(jīng)濟(jì)績效考核指標(biāo)，是決定官員晉升的重要因素[20-21]。地方財政收入增長與經(jīng)濟(jì)增長不僅不可分割，還是地方官員通過策略性財政支出吸引投資的重要前提[12]。因此，政治錦標(biāo)賽的一個重要表現(xiàn)就是財政錦標(biāo)賽。在此背景下，各級地方政府傾向于在年初的政府工作報告中設(shè)定具體的財政收入目標(biāo)，并圍繞這一目標(biāo)展開激烈的錦標(biāo)賽競爭，即目標(biāo)激勵的財政錦標(biāo)賽體系。

為了描述目標(biāo)激勵的財政錦標(biāo)賽體系，本文手工收集和整理各級地方政府的財政收入目標(biāo)數(shù)據(jù)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)類似，地方財政收入目標(biāo)也存在特征約束和層層加碼現(xiàn)象。本文借鑒余泳澤等(2019)[22]的做法對此加以界定。具體而言，特征約束通過各級政府年度工作報告設(shè)定財政收入目標(biāo)時使用的用語或提法來識別。本文將使用“以上”“確保”“力爭”“達(dá)到”等用語的財政收入目標(biāo)設(shè)定為硬約束，使用“左右”用語或“區(qū)間”提法的財政收入目標(biāo)設(shè)定為軟約束。層層加碼通過不同層級政府設(shè)定的財政收入目標(biāo)的差額來識別，當(dāng)下級政府設(shè)定的目標(biāo)高于上級政府時，則表明存在層層加碼現(xiàn)象[23]。

表1 2013-2019年各城市財政收入目標(biāo)的設(shè)定情況

表1和圖1分別反映了地方財政收入目標(biāo)的設(shè)定存在特征約束和層層加碼的特征事實(1)表1和圖1為筆者手工收集和整理的2013-2019年中央、省級(不含直轄市)、市級政府的財政收入目標(biāo)的數(shù)據(jù)。本文借鑒呂冰洋和張兆強(qiáng)(2022)[13]的做法，將財政收入目標(biāo)界定為一般公共預(yù)算收入增長目標(biāo)。中央政府的財政收入目標(biāo)從上一年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與本年中央和地方預(yù)算草案的報告中獲取，即地方一般公共預(yù)算本級收入增長目標(biāo)。省級和市級政府的財政收入目標(biāo)絕大部分源于歷年年初的政府工作報告，少數(shù)通過地方政府當(dāng)年的計劃草案予以補(bǔ)充。地方一般公共預(yù)算收入增長目標(biāo)，包括一般公共預(yù)算收入增長目標(biāo)、公共財政預(yù)算收入增長目標(biāo)、財政預(yù)算收入增長目標(biāo)和一般預(yù)算收入增長目標(biāo)這四種表述。。首先，從特征約束來看，由表1可知，2013-2019年間，地方政府使用“左右”和“以上”作為修飾詞的最多，其他用語或“區(qū)間”提法的使用次數(shù)很少。區(qū)分時間范圍發(fā)現(xiàn)，2015年以前地方財政收入目標(biāo)使用“以上”用語的更多，2015年以后，越來越多的地方政府傾向于使用“左右”用語。其次，從層層加碼來看，由圖1可知，2013-2019年，中央、省級和市級政府設(shè)定的年平均增長目標(biāo)分別為6.71%、8.42%和9.15%，省級財政收入目標(biāo)的均值均顯著高于中央財政收入目標(biāo)，且市級財政收入目標(biāo)均值均高于省級財政收入目標(biāo)，即存在層層加碼現(xiàn)象。

圖1 2013-2019年中央財政收入目標(biāo)與省市財政收入目標(biāo)均值

由此可見，在財政錦標(biāo)賽的激烈競爭中，下級政府會逐級放大上級政府設(shè)定的財政收入目標(biāo)[24]。首先，地方官員會在上級政府設(shè)定的財政收入目標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)行自我施壓[25]。一方面，地方官員傾向于使用“確?！薄耙陨稀钡缺憩F(xiàn)為硬約束特征的修飾詞來描述當(dāng)年的財政收入目標(biāo)，從而向上級政府傳達(dá)出實現(xiàn)財政收入目標(biāo)的把握和信心，以確保目標(biāo)超額完成[22]。另一方面，為了避免未能完成目標(biāo)的懲罰，地方官員也可能使用“左右”作為修飾詞，或采用“區(qū)間”提法以設(shè)定目標(biāo)，此時財政收入目標(biāo)表現(xiàn)為軟約束的特征[26]。

其次，地方官員會在上級設(shè)定的財政收入目標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)行加碼競爭。在實踐中，隨著財政收入目標(biāo)逐級發(fā)包至基層政府，存在一個財政收入目標(biāo)逐級放大、層層加碼的過程[27]。具體而言，省政府設(shè)定的目標(biāo)普遍高于中央目標(biāo)，市政府設(shè)定的目標(biāo)又普遍高于其所在省設(shè)定的目標(biāo)。這表明中國官員制度存在明顯的“層級負(fù)責(zé)”特征，即上一級考核下一級，下一級對上一級負(fù)責(zé)。由此可見，為了在激烈的競爭中脫穎而出，地方官員會普遍設(shè)定比上級政府更高的財政收入目標(biāo)[23]。因此，財政收入目標(biāo)的層層加碼是財政錦標(biāo)賽的必然結(jié)果。

(二)理論分析與研究假設(shè)

在“官場+市場”的理論框架下，圍繞財政錦標(biāo)賽，各級地方政府會通過各種手段干預(yù)企業(yè)，進(jìn)而實現(xiàn)年初設(shè)定的目標(biāo)[28]。具體而言，在既定的財政收入目標(biāo)約束下，地方政府會通過擴(kuò)大稅基和強(qiáng)化稅收征管兩種途徑來實現(xiàn)較高的財政收入增長。

一方面，地方政府會通過補(bǔ)貼、信貸、土地等方面的政策支持，幫助企業(yè)提高經(jīng)營績效，進(jìn)而通過擴(kuò)大稅基的方式實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)財政收入的增長。首先，地方官員為了實現(xiàn)晉升，傾向于通過財政補(bǔ)貼的形式與企業(yè)進(jìn)行談判[29]。因此，晉升壓力較大的地方政府對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的補(bǔ)貼力度更大[30]。其次，當(dāng)?shù)胤焦賳T面臨較強(qiáng)的晉升激勵時，會直接或間接干預(yù)轄區(qū)內(nèi)的銀行系統(tǒng)，幫助轄區(qū)內(nèi)企業(yè)獲取更多信貸資源[31]。例如，Ru(2018)[32]發(fā)現(xiàn)市委書記傾向于在任期的早期向國家開發(fā)銀行貸款，用于國有企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目。最后，地方政府的“扶持之手”還體現(xiàn)在“以地引資”。為了擴(kuò)大稅基，地方政府會利用廉價的土地出讓方式吸引高稅行業(yè)進(jìn)駐，進(jìn)而實現(xiàn)較高的財政收入增長[33-34]。在這種情形下，地方財政收入目標(biāo)并不會對企業(yè)稅負(fù)造成顯著影響。原因在于，企業(yè)稅收支出的增加是在其經(jīng)營績效增加的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，企業(yè)的整體稅收負(fù)擔(dān)不會顯著提高?；谝陨戏治觯疚奶岢鲆韵录僭O(shè)。

H1a地方財政收入目標(biāo)引導(dǎo)地方政府積極扶持轄區(qū)內(nèi)企業(yè)，使得企業(yè)經(jīng)營績效和稅收支出同時增長，最終對企業(yè)稅負(fù)無顯著影響。

另一方面，地方政府會通過強(qiáng)化稅收征管的方式來擴(kuò)大財政收入，完成財政收入目標(biāo)。在中國，地方政府并不享有稅收立法權(quán)，但在稅收征管方面具有較強(qiáng)的自由裁量權(quán)[35]。因此，當(dāng)財政收入作為主要的考核指標(biāo)時，地方官員會圍繞稅收征管展開“爭優(yōu)競賽”[36]。尤其是分稅制以來，地方政府面臨巨大的財政支出壓力，需要通過強(qiáng)化稅收征管來確保財政收入持續(xù)增長[16]。既有研究也指出，各級地方政府圍繞財政錦標(biāo)賽，會通過加大稅收稽查力度的方式向轄區(qū)內(nèi)企業(yè)“索取”財政資源，從而導(dǎo)致企業(yè)實際稅率的提升[12]。地方官員為了在較短的任期內(nèi)完成考核指標(biāo)，會降低對企業(yè)減負(fù)政策的關(guān)注度，通過提高稅費征管力度的方式加劇企業(yè)稅負(fù)[3]。可見，當(dāng)稅收征管力度較高時，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營績效并未顯著增加，其稅收支出卻不斷增長。此時，地方財政收入目標(biāo)會對企業(yè)稅負(fù)產(chǎn)生顯著的正向影響。基于以上分析，本文提出以下假設(shè)。

H1b地方財政收入目標(biāo)引導(dǎo)地方政府通過強(qiáng)化稅收征管的方式，提高企業(yè)稅負(fù)水平。

此外，地方財政收入目標(biāo)的特征約束和層層加碼也可能會對企業(yè)稅負(fù)產(chǎn)生顯著影響。首先，地方財政收入目標(biāo)的特征約束對應(yīng)著地方官員面臨不同強(qiáng)度的自我施壓[25]。具體而言，當(dāng)?shù)胤焦賳T采取硬約束的方式設(shè)定目標(biāo)時，會向上級傳達(dá)出實現(xiàn)目標(biāo)設(shè)定值的必勝把握和決心[22]。因此，使用硬約束方式設(shè)定財政收入目標(biāo)的官員，為了實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)績效，甚至可能采取扭曲的征稅方式。例如，地方政府為了確保財政收入目標(biāo)的實現(xiàn)，往往征收“過頭稅”，從而加劇了企業(yè)稅負(fù)[37]。與之相對應(yīng)的是，以軟約束方式設(shè)定目標(biāo)的地方官員較少采取激進(jìn)的征稅策略。因此，地方財政收入目標(biāo)的軟約束特征對企業(yè)稅負(fù)的影響可能更小?；谝陨戏治?，本文提出以下假設(shè)。

H2相較于軟約束，采用硬約束方式設(shè)定的財政收入目標(biāo)會顯著加劇企業(yè)稅負(fù)。

其次，地方財政收入目標(biāo)的層層加碼會進(jìn)一步加劇企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。在多層級的財政錦標(biāo)賽中，下級政府需要在上級政府的基礎(chǔ)上設(shè)定更高的財政收入目標(biāo)。財政收入目標(biāo)的層層加碼會進(jìn)一步加劇地方政府，尤其是基層政府的收入目標(biāo)壓力[21]。具體而言，層層加碼越嚴(yán)重，地方官員面臨的政績考核壓力越大。此時，通過正常發(fā)展戰(zhàn)略難以實現(xiàn)年初設(shè)定的目標(biāo)，因此，地方官員可能會采取較為激進(jìn)的戰(zhàn)略以尋求短期財政收入的快速增長，由此導(dǎo)致其征稅行為的扭曲[38]?；谝陨戏治觯疚奶岢鲆韵录僭O(shè)。

H3地方財政收入目標(biāo)的層層加碼會對企業(yè)稅負(fù)產(chǎn)生顯著的正向影響，層層加碼程度越高，企業(yè)稅負(fù)越高。

四、研究設(shè)計

(一)數(shù)據(jù)來源

本文選取我國滬深兩市A股上市公司作為研究樣本，除地方財政收入目標(biāo)數(shù)據(jù)來源于各級政府歷年政府工作報告外，其余數(shù)據(jù)均來自CSMAR數(shù)據(jù)庫，樣本區(qū)間為2013-2019年。在獲取樣本數(shù)據(jù)后，本文對數(shù)據(jù)進(jìn)行以下處理：(1)剔除金融行業(yè)的樣本；(2)剔除ST和*ST類的樣本；(3)剔除所有者權(quán)益和利潤總額小于0的樣本；(4)剔除數(shù)據(jù)缺失的樣本；(5)對連續(xù)變量進(jìn)行1%的上下縮尾處理，以消除異常值和極端值的影響。

(二)模型設(shè)定

為了檢驗理論分析中提出的研究假設(shè)，本文設(shè)定以下多元回歸模型。

TBit=α0+α1FRTit+α2Controlit+uind+vt+λpro+uind×vt+uind×λpro+εit

(1)

TBit=α0+α1CONSTRAINit+α2Controlit+uind+vt+λpro+uind×vt+uind×λpro+εit

(2)

TBit=α0+α1CHARGEit+α2Controlit+uind+vt+λpro+uind×vt+uind×λpro+εit

(3)

其中，i表示企業(yè)個體，t表示時間。TBit表示企業(yè)稅負(fù)，F(xiàn)RTit、CONSTRAINit和CHARGEit分別表示地方財政收入目標(biāo)及其特征約束(包含硬約束(HC)和軟約束(SC))和層層加碼。Controlit為控制變量的集合，uind、vt和λpro分別表示行業(yè)、年份和省份固定效應(yīng)。此外，樣本期間涉及固定資產(chǎn)加速折舊、營改增等減稅政策，并且這些減稅政策通常按照行業(yè)來制定[39]。因此，本文還控制了行業(yè)與時間、行業(yè)與省份的交互固定效應(yīng)，分別表示為uind×vt和uind×λpro。

(三)變量定義

1.企業(yè)稅負(fù)

已有文獻(xiàn)大多采用企業(yè)所得稅的平均有效稅率來度量企業(yè)稅負(fù)，但是這種度量方法忽略了流轉(zhuǎn)稅、財產(chǎn)稅等其他稅費的影響。為了反映企業(yè)所承擔(dān)的綜合稅負(fù)，本文借鑒劉駿和劉峰(2014)[40]的做法，基于現(xiàn)金流量表定義企業(yè)稅負(fù)。計算公式為企業(yè)稅負(fù)(TB)=企業(yè)稅負(fù)凈現(xiàn)金流/營業(yè)收入。其中，企業(yè)稅負(fù)凈現(xiàn)金流=支付的各項稅費-收到的稅費返還。

2.地方財政收入目標(biāo)及其特征約束和層層加碼

(1)地方財政收入目標(biāo)。根據(jù)前文對財政收入目標(biāo)的界定，本文借鑒呂冰洋和張兆強(qiáng)(2022)[13]的做法，采用各城市年初公布的政府工作報告中報告的地方一般公共預(yù)算收入增速目標(biāo)度量地方財政收入目標(biāo)(FRT)。針對地方財政收入目標(biāo)的不同表述，本文作以下處理：第一，對于報告了具體數(shù)值的目標(biāo)，無論是一個固定、單一的數(shù)值，還是使用了副詞進(jìn)行修飾，本文都將財政收入目標(biāo)記為該具體數(shù)值；第二，對于采用區(qū)間形式設(shè)定的目標(biāo)，本文使用該區(qū)間的中間值作為財政收入目標(biāo)(2)例如，廣東省佛山市2019年政府工作報告中提出，“地方一般公共預(yù)算收入增長6%～6.5%”，此處財政收入目標(biāo)記為6.25%。。第三，部分財政收入目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)掛鉤，并且這些經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)也大量使用了更加彈性的用語或區(qū)間提法，此時，本文以具體的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)作為地方政府提出的財政收入目標(biāo)(3)例如，河南省商丘市2016年政府工作報告中提出，“全市生產(chǎn)總值增速8.5%左右；一般公共預(yù)算收入與經(jīng)濟(jì)增長同步”，此處財政收入目標(biāo)視為8.5%左右；遼寧省大連市2016年政府工作報告中提出，“地區(qū)生產(chǎn)總值增長6.5%～7%,一般公共預(yù)算收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步”，此處財政收入目標(biāo)視為區(qū)間提法，記為6.75%。。第四，若財政收入目標(biāo)與上年持平，則記為0(4)例如，遼寧省營口市2015年政府工作報告中提出，“公共財政預(yù)算收入與上年持平”，此處財政收入目標(biāo)記為0。。第五，對于極個別的財政收入負(fù)增長目標(biāo)，本文未納入統(tǒng)計范圍(5)例如，2016年山西省政府工作報告中提出，“一般公共預(yù)算收入下降7%”，并且其所轄地級市也提出了不同程度的負(fù)增長目標(biāo)。其可能的原因在于，山西省受供給側(cè)改革的影響較大，減稅降費大大影響了當(dāng)年的財政收入。但是，當(dāng)年其他省市提出的財政收入目標(biāo)仍然為正，因此本文將2016年山西省及其所轄地級市提出的財政收入目標(biāo)作為極端值處理。。

(2)地方財政收入目標(biāo)的特征約束。對于地方財政收入目標(biāo)中存在的特征約束情況，本文將作為虛擬變量處理。借鑒余泳澤和潘研(2019)[22]關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的處理，將使用了“以上”“確?！薄傲帯薄斑_(dá)到”等用語的財政收入目標(biāo)，視為其受到了硬約束(HC)，賦值為1，其他設(shè)定方式賦值為0；對于使用了“左右”用語或“區(qū)間”提法的財政收入目標(biāo)，視為其受到了軟約束(SC)，賦值為1，其他設(shè)定方式賦值為0。

(3)地方財政收入目標(biāo)的層層加碼。借鑒容開建和宋晨晨(2018)[14]、張少輝等(2021)[13]的做法，對于地方財政收入目標(biāo)中存在的層層加碼現(xiàn)象，本文使用兩種計算方法進(jìn)行度量：一是市級財政收入目標(biāo)與所在省份財政收入目標(biāo)的差值(CHARGE1)，二是市級財政收入目標(biāo)與所在省份財政收入目標(biāo)的比值(CHARGE2)。

3.控制變量

借鑒已有研究[1，12]，本文選取以下控制變量：(1)企業(yè)規(guī)模(SIZE)，定義為期末總資產(chǎn)的自然對數(shù)；(2)資產(chǎn)收益率(ROA)，定義為期末利潤總額與期末總資產(chǎn)的比值；(3)資產(chǎn)負(fù)債率(LEV)，定義為期末總資產(chǎn)與期末總負(fù)債的比值；(4)投資收益率(ROI)，定義為期末投資收益與期末總資產(chǎn)的比值；(5)固定資產(chǎn)密集度(PPE)、存貨密集度(INVENT)、無形資產(chǎn)密集度(INTANG)，分別定義為期末固定資產(chǎn)凈值、存貨凈值、無形資產(chǎn)凈值與期末總資產(chǎn)的比值。

五、實證分析

(一)描述性統(tǒng)計

表2報告了本文主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。其中，TB的平均值和中位數(shù)分別為5.91%和5%，表明樣本中的高稅負(fù)企業(yè)所占比重較大，樣本偏右。FRT的最大值和最小值分別為32%和0，表明不同年份不同地區(qū)設(shè)定的財政收入目標(biāo)存在較大差異。HC和SC的平均值分別為0.13和0.29，表明財政收入目標(biāo)的軟約束更多。CHARGE1和CHARGE2的中位數(shù)分別為0.5%和1.07，表明超過半數(shù)的樣本存在層層加碼。

(二)地方財政收入目標(biāo)及其特征約束對企業(yè)稅負(fù)的影響

表3報告了地方財政收入目標(biāo)及其特征約束對企業(yè)稅負(fù)影響的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，在未加入控制變量時，列(1)中FRT的系數(shù)為0.11，在1%的水平上顯著為正。加入控制變量后，列(4)中FRT系數(shù)為0.10，仍然顯著為正，表明地方財政收入目標(biāo)對企業(yè)稅負(fù)具有正向影響，假設(shè)1a不成立，假設(shè)1b成立。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計

然而，就地方財政收入目標(biāo)的特征約束而言，無論是否加入控制變量，SC和HC的系數(shù)均不顯著，表明地方財政收入目標(biāo)的特征約束難以對企業(yè)稅負(fù)產(chǎn)生顯著影響，假設(shè)2不成立。本文將這一實證結(jié)論歸因于新《預(yù)算法》的實施。2014年新修訂的《預(yù)算法》第55條規(guī)定：各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。這被認(rèn)為是淡化財政收入目標(biāo)考核的重要體現(xiàn)。在此情形下，地方政府難以向稅務(wù)機(jī)關(guān)派發(fā)約束性稅收任務(wù)[8]。因此，地方財政收入目標(biāo)的特征約束可能難以顯著影響稅收征管力度，從而難以對企業(yè)稅負(fù)產(chǎn)生顯著影響。但是，地方政府不得向稅務(wù)機(jī)關(guān)下達(dá)收入目標(biāo)并不等同于稅務(wù)機(jī)關(guān)可以置人大通過的財政收入目標(biāo)于不顧[41]。地方財政收入目標(biāo)本身仍然可能會對稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管行為產(chǎn)生影響。

表3 地方財政收入目標(biāo)及其特征約束對企業(yè)稅負(fù)的影響

(三)地方財政收入目標(biāo)的層層加碼對企業(yè)稅負(fù)的影響

表4報告了地方財政收入目標(biāo)的層層加碼對企業(yè)稅負(fù)影響的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，在未加入控制變量時，CHARGE1和CHARGE2的系數(shù)分別為0.11和0.01，且在1%的水平上顯著為正，表明地方財政收入目標(biāo)的層層加碼會推動企業(yè)稅負(fù)的提高。在加入控制變量后，列(3)和列(4)中的CHARGE1和CHARGE2系數(shù)分別為0.11和0.01，仍然顯著為正?？梢姡胤截斦杖肽繕?biāo)的層層加碼會對企業(yè)稅負(fù)產(chǎn)生顯著的正向影響，層層加碼程度越高，企業(yè)稅負(fù)越高，假設(shè)3成立。

表4 地方財政收入目標(biāo)的層層加碼對企業(yè)稅負(fù)的影響

(四)穩(wěn)健性檢驗

為了增強(qiáng)上述回歸結(jié)果的可靠性，本文進(jìn)行如下穩(wěn)健性檢驗。

1.工具變量法

為了緩解研究結(jié)論可能存在的內(nèi)生性問題，本文選取上一年的地方財政收入目標(biāo)作為工具變量，進(jìn)行兩階段最小二乘估計(2SLS)。一方面，地方官員為了尋求晉升機(jī)會，需要在上一年財政收入目標(biāo)的基礎(chǔ)上，設(shè)定更高的財政收入目標(biāo)，此時省與市間的加碼也會越大。并且，地方官員需要連續(xù)加碼幾年并且實現(xiàn)目標(biāo)，才能向上級政府釋放足夠的“能力信號”，最終獲得晉升[42]。因此，上一年的地方財政收入目標(biāo)與當(dāng)年的地方財政收入目標(biāo)，以及當(dāng)年省與市間的加碼存在相關(guān)性。另一方面，當(dāng)年的企業(yè)稅負(fù)與上一年的地方財政收入目標(biāo)相關(guān)性較弱，因此選取上一年的地方財政收入目標(biāo)作為工具變量能夠滿足相關(guān)性和外生性的要求。

表5報告了工具變量法的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，列(2)中的Kleibergen-Paap rk Wald F統(tǒng)計量為11.98，在15%的水平上拒絕了弱工具變量的原假設(shè)。其余的Kleibergen-Paap rk Wald F統(tǒng)計量均大于16.38的臨界值，在10%的水平上拒絕了弱工具變量的原假設(shè)。根據(jù)工具變量法的估計結(jié)果，假設(shè)1b和假設(shè)3仍然成立，假設(shè)1a和假設(shè)2不成立。

表5 工具變量回歸結(jié)果

2.更換被解釋變量的度量指標(biāo)

在基準(zhǔn)回歸中，本文基于現(xiàn)金流量表測算企業(yè)的綜合稅負(fù)。但是，以現(xiàn)金流量表為基礎(chǔ)計算的企業(yè)稅負(fù)也存在一定的不足。例如，現(xiàn)金流量表的編制基礎(chǔ)是收付實現(xiàn)制，可能存在企業(yè)當(dāng)期應(yīng)計入的稅費和企業(yè)稅費凈現(xiàn)金流不一致的情形。為了解決這個問題，本文借鑒劉駿和劉峰(2014)[40]的做法，將分子在t-1期、t期和t+1期進(jìn)行移動平均，即企業(yè)稅負(fù)(move3_TB)=企業(yè)稅費凈現(xiàn)金流在t-1期、t期和t+1期的三年移動平均/營業(yè)收入。表6報告了更換被解釋變量的回歸結(jié)果，假設(shè)1b和假設(shè)3仍然成立，假設(shè)1a和假設(shè)2不成立。

表6 更換被解釋變量度量指標(biāo)的回歸結(jié)果

3. 排除競爭性假設(shè)

已有研究認(rèn)為，官員特征是影響地方政府設(shè)定目標(biāo)的重要因素[43]。因此，一種可能的現(xiàn)象是，處于晉升期或相對年輕的地方官員更傾向于設(shè)定較高的財政收入目標(biāo)。為了排除這一競爭性假設(shè)，本文將企業(yè)所在城市的市委書記的年齡(AGE)、任期(TERM)及其平方項(TERM_2)作為控制變量加入模型。表7的結(jié)果顯示，假設(shè)1b和假設(shè)3仍然成立，假設(shè)1a和假設(shè)2不成立。

六、拓展性研究

基準(zhǔn)回歸結(jié)論表明，地方財政收入目標(biāo)及其層層加碼對企業(yè)稅負(fù)具有顯著的正向影響，那么這種正向影響的作用機(jī)制是怎樣的？是否存在異質(zhì)性影響？下文將對基準(zhǔn)回歸結(jié)論進(jìn)行拓展性研究。

(一)機(jī)制檢驗

根據(jù)理論分析，當(dāng)?shù)胤焦賳T參與財政錦標(biāo)賽時，傾向于調(diào)整稅收征管力度，以完成年初設(shè)定的目標(biāo)。并且，大量文獻(xiàn)表明，稅收征管力度會加劇企業(yè)稅負(fù)[3-7]。因此，地方財政收入目標(biāo)及其層層加碼對企業(yè)稅負(fù)的正向影響可能通過提高稅收征管力度來實現(xiàn)。為了檢驗這一機(jī)制，本文借鑒湯泰劼等(2019)[12]的做法，利用“稅柄法”測算稅收征管力度(TE)，并建立模型(4)-(7)進(jìn)行中介效應(yīng)分析。

表7 排除競爭性假設(shè)的回歸結(jié)果

TEit=α0+α1FRTit+α2Controlit+vt+λpro+εit

(4)

TBit=α0+α1FRTit+α2TEit+α3Controlit+uind+vt+λpro+uind×vt+uind×λpro+εit

(5)

TEit=α0+α1CHARGEit+α2Controlit+vt+λpro+εit

(6)

TBit=α0+α1CHARGEit+α2TEit+α3Controlit+uind+vt+λpro+uind×vt+uind×λpro+εit

(7)

其中，模型(4)和模型(6)中的控制變量為城市層面的控制變量，具體如下：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(PGDP)，定義為地方人均國內(nèi)生產(chǎn)總值；(2)金融發(fā)展水平(FINC)，定義為年末金融機(jī)構(gòu)人民幣各項存款與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比；(3)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(IND)，定義為第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比；(4)對外開放水平(FDI)，定義為實際利用外商投資額與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比；(5)財政自給率(FSC)，定義為一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出之比。模型(5)和模型(7)中的控制變量包含上述城市層面的控制變量和基準(zhǔn)回歸模型中企業(yè)層面的控制變量。

中介變量稅收征管力度(TE)通過模型(8)進(jìn)行計算。

Tit/Yit=α0+α1PGDPit+α2IND1it+α3IND2it+εit

(8)

表8報告了機(jī)制檢驗的估計結(jié)果。列(1)中的FRT系數(shù)在1%的水平上顯著為正，表明地方財政收入目標(biāo)對企業(yè)稅負(fù)和稅收征管力度具有顯著的正向影響。列(2)中FRT和TE的系數(shù)分別在5%和10%的水平上顯著為正，表明地方財政收入目標(biāo)和稅收征管力度均顯著加劇企業(yè)稅負(fù)。此外，Sobel檢驗的Z統(tǒng)計量為2.64，在1%的水平上顯著，也表明稅收征管力度起到了部分中介效應(yīng)。

表8 機(jī)制檢驗結(jié)果

由表8列(3)和列(5)可知，CHARGE1和CHARGE2的系數(shù)均在1%的水平上顯著為正，表明地方財政收入目標(biāo)的層層加碼對稅收征管力度具有顯著的正向影響。由列(4)和列(6)可知，CHARGE1、CHARGE2和TE的系數(shù)在5%的水平上顯著為正，表明地方財政收入目標(biāo)的層層加碼和稅收征管力度均顯著加劇企業(yè)稅負(fù)。此外，Sobel檢驗的Z統(tǒng)計量分別為2.62和3.08，在1%的水平上顯著，表明稅收征管力度起到了部分中介效應(yīng)，地方財政收入目標(biāo)的層層加碼能夠通過強(qiáng)化稅收征管力度來加劇企業(yè)稅負(fù)。

表9 基于產(chǎn)權(quán)異質(zhì)性的回歸結(jié)果

(二)異質(zhì)性分析

1.產(chǎn)權(quán)異質(zhì)性

為檢驗地方財政收入目標(biāo)及其層層加碼對不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)企業(yè)稅負(fù)影響的差異性，本文依據(jù)樣本企業(yè)的最終控制人劃分國有企業(yè)和非國有企業(yè)，回歸結(jié)果如表9所示。結(jié)果顯示，相較于國有企業(yè)，地方財政收入目標(biāo)及其層層加碼會加劇非國有企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。其可能的原因在于以下幾點：第一，國有企業(yè)通常與政府有著天然的政治聯(lián)系，這使得國有企業(yè)具有很強(qiáng)的游說能力[40]。并且，國有企業(yè)往往承擔(dān)了大量的政策性任務(wù)，政府會給予國有企業(yè)更多的補(bǔ)償，導(dǎo)致國有企業(yè)能夠獲得更多的稅收優(yōu)惠和更寬松的稅收征管環(huán)境。第二，國有企業(yè)高管通常由政府主管部門直接任命，往往具有“準(zhǔn)官員”的身份，因此國有企業(yè)高管更傾向于迎合政府的政策目標(biāo)，通過承擔(dān)更高稅負(fù)或減少避稅的方式來維護(hù)政府的利益[44]。相較于國有企業(yè)，非國有企業(yè)與政府的關(guān)系更加疏遠(yuǎn)，更傾向于實現(xiàn)股東利益最大化。

2.時間異質(zhì)性

從理論層面來看，大規(guī)模減稅降費政策的實施會對財政收入目標(biāo)和企業(yè)稅負(fù)之間的關(guān)系產(chǎn)生影響。一方面，當(dāng)中央政府下決心設(shè)定減稅目標(biāo)后，中央財政收入目標(biāo)會相應(yīng)下降。例如，2016年國務(wù)院政府工作報告中提出5 000億元以上的減稅降費目標(biāo)后，當(dāng)年財政部編制的地方一般公共預(yù)算本級收入增速目標(biāo)僅為3.6%，比上一年下降3.9%，從而導(dǎo)致省級政府和市級政府設(shè)定的財政收入目標(biāo)進(jìn)一步下調(diào)。另一方面，更大規(guī)模的減稅降費政策會為企業(yè)帶來更多的稅收優(yōu)惠，引起企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)開始減輕?；谝陨戏治?，地方財政收入目標(biāo)及其層層加碼對企業(yè)稅負(fù)的影響可能存在時間異質(zhì)性。為此，本文以2016年為界，將樣本分為2013-2015年和2016-2019年兩個子樣本。

表10 基于時間異質(zhì)性的回歸結(jié)果

表10報告了時間異質(zhì)性的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，相較于2016-2019年，地方財政收入目標(biāo)及其層層加碼對2013-2015年間的企業(yè)稅負(fù)的正向影響更顯著。這表明，中央和地方政府制定和實施的大規(guī)模減稅降費政策能夠有效緩解地方財政收入目標(biāo)及其層層加碼對企業(yè)稅負(fù)的正向影響。

七、研究結(jié)論與政策建議

本文基于目標(biāo)激勵的財政錦標(biāo)賽體系，以2013-2019年中國省市兩級政府工作報告中的數(shù)據(jù)及上市公司數(shù)據(jù)為研究樣本，實證考察了地方財政收入目標(biāo)對企業(yè)稅負(fù)的影響效應(yīng)及作用機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：第一，地方財政收入目標(biāo)對企業(yè)稅負(fù)具有正向影響。第二，地方財政收入目標(biāo)的層層加碼會對企業(yè)稅負(fù)產(chǎn)生顯著的正向影響，層層加碼程度越高，企業(yè)稅負(fù)水平越高。但其特征約束對企業(yè)稅負(fù)的影響不顯著。第三，機(jī)制檢驗表明，地方財政收入目標(biāo)及其層層加碼通過提高稅收征管力度的方式加劇企業(yè)稅負(fù)。第四，異質(zhì)性分析結(jié)果顯示，地方財政收入目標(biāo)及其層層加碼對企業(yè)稅負(fù)的影響存在產(chǎn)權(quán)異質(zhì)性和時間異質(zhì)性。一方面，相較于國有企業(yè)，地方財政收入目標(biāo)及其層層加碼對非國有企業(yè)稅負(fù)的影響更為顯著。另一方面，相較于2016-2019年，地方財政收入目標(biāo)及其層層加碼對2013-2015年間企業(yè)稅負(fù)的影響更顯著。本文進(jìn)一步豐富了“減稅難降負(fù)”的制度因素以及目標(biāo)管理相關(guān)文獻(xiàn)，同時對我國深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、優(yōu)化政府財政收入目標(biāo)管理具有重要啟示意義。

基于以上研究結(jié)論，本文提出如下政策建議：第一，地方政府需要適當(dāng)調(diào)整年初設(shè)定的財政收入目標(biāo)。目前，我國仍然存在“減稅難降負(fù)”的矛盾現(xiàn)象，企業(yè)稅負(fù)居高不下。因此，地方政府需要適當(dāng)調(diào)整地方財政收入目標(biāo)，協(xié)調(diào)好轄區(qū)內(nèi)的財政收入增長與減稅降費之間的關(guān)系。第二，中央政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步弱化財政收入在地方官員政績考核指標(biāo)中的權(quán)重，減少地方財政收入目標(biāo)層層加碼現(xiàn)象的出現(xiàn)。地方財政收入目標(biāo)的層層加碼會導(dǎo)致地方政府注重短期績效，從而扭曲了地方征稅行為，不利于長期的財政收入增長。因此，中央政府需要弱化財政收入目標(biāo)在地方官員政績考核指標(biāo)中的權(quán)重，盡量避免財政收入目標(biāo)設(shè)定過程中出現(xiàn)的錦標(biāo)賽效應(yīng)。第三，地方政府在設(shè)定財政收入目標(biāo)時需要特別關(guān)注非國有企業(yè)，平衡好財政收入目標(biāo)與減稅降費政策之間的關(guān)系。具體而言，地方政府在制定和實施新一輪減稅降費政策時，需要將更多減稅降費政策落實在非國有企業(yè)身上，緩解地方財政收入目標(biāo)對非國有企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的不利影響。