對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有關(guān)問題的思考
——以廣西為例

封 羽，覃 婕，李 毅

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記作為構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項基礎(chǔ)性工作，是自然資源主管部門履行“兩統(tǒng)一”核心職責(zé)的重要支撐。2013 年以來，自然資源部在12 個?。▍^(qū)）、32 個試點區(qū)域開展相關(guān)工作，共劃定自然資源登記單元1 191 個，確權(quán)登記總面積186 727平方千米，重點探索了國家公園、濕地、水流、探明儲量的礦產(chǎn)資源等確權(quán)登記試點。從2019年12 月開始，廣西先后開展了125 個各種類型自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記工作。研究小組以廣西開展自治區(qū)級自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的實踐為例，對今后如何推進相關(guān)工作進行初探。

一、廣西自然資源確權(quán)登記工作開展情況

2019 年，廣西印發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮芬螅簭V西應(yīng)利用5 年時間，全面鋪開、分階段推進全區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作和自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)；到2022 年底，基本完成全區(qū)重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記；2023 年以后，通過補充完善的方式逐步實現(xiàn)對全區(qū)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等全部國土空間內(nèi)的自然資源登記全覆蓋。

廣西先后開展了125 個各種類型自然資源的確權(quán)登記工作（自治區(qū)級28 個、市縣級97個），完成28 個自治區(qū)級登記單元的確權(quán)登記主體工作（自治區(qū)級森林公園5 個、國家級自然保護區(qū)5 個、河流12 條、區(qū)直國有林場6 個），涉及面積35.96 萬公頃；完成共計56 個市縣級登記單元的確權(quán)登記主體工作（市縣級濕地公園6 個、自然保護區(qū)18 個、森林公園5 個、國有林場21 個、水庫6 個）。大桂山國家森林公園等首批7 個自治區(qū)級自然資源確權(quán)登記單元順利通過自治區(qū)級驗收。

二、廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記存在的問題

（一）預(yù)算編制缺乏標(biāo)準(zhǔn)

《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法（試行）》及《方案》都提出“利用5 年時間，基本完成重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記”的要求，廣西各地也據(jù)此制訂了分年度、分階段的工作計劃，但是，資金需求量大、管理需求與工作部署不協(xié)調(diào)等問題依然存在，影響了工作進度。

目前，國家層面尚未印發(fā)統(tǒng)一的經(jīng)費預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，如確權(quán)登記和系統(tǒng)維護費用等。因此，廣西各級只能參考第三次全國國土調(diào)查或農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查測繪定額標(biāo)準(zhǔn)來編制預(yù)算，這在一定程度上也影響了地方財政的預(yù)算編制。

（二）各部門之間的改革不同步

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的內(nèi)容包含自然狀況、權(quán)屬狀況和公共管制狀況。這些信息來源于多個部門、多項改革工作。目前，自然資源權(quán)利清單和委托代理機制還在試點摸索階段，權(quán)利主體尚未明確。

廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記按照總登記模式開展，即由登記機構(gòu)自行組織開展調(diào)查和登記。但是，生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線以及自然保護地界線都在進行優(yōu)化調(diào)整，尚未形成最終成果；全民所有自然資源資產(chǎn)中央和地方分級代理行使的清單也尚未明確，地方自然資源主管部門無法明晰國家和地方自然資源確權(quán)登記工作范圍和職責(zé)，全面推進工作仍存在一定困難。

（三）操作規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化

廣西在開展山口國家級紅樹林生態(tài)自然保護區(qū)、邕江、大桂山國家森林公園等自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記時，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的政策和指導(dǎo)文件存在指導(dǎo)性、操作性不強等問題?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法（試行）》《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》明確，自然保護地劃定要以管理或保護審批部門提供的管理或保護審批范圍界線為劃定登記單元依據(jù)，但是生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線以及自然保護地界線目前仍在進行優(yōu)化調(diào)整，尚未形成最終成果。自然保護地的劃定還要根據(jù)這些最終成果重新進行數(shù)據(jù)變更，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作進度因而受到影響。

以邕江的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記為例。邕江登記單元界線應(yīng)以水利部門的河流管理范圍線為基礎(chǔ)劃定，但是邕江江河流域情況復(fù)雜，部分河道范圍線缺失，或是只有文字描述，并沒有明確界線。而且，邕江上江心洲、江心島類型多樣，水面有很多閘、壩、水電廠房、揚水站等水工設(shè)施，這些均不在河流管理范圍線內(nèi)。目前，國家相關(guān)政策規(guī)范也還沒有明確具體的劃分方法。針對這一問題，廣西自然資源主管部門、水利部門還在進一步溝通協(xié)調(diào)。

（四）基礎(chǔ)資料收集困難，質(zhì)量良莠不齊

基礎(chǔ)資料收集是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的重要環(huán)節(jié)。目前，廣西的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記基礎(chǔ)資料歸屬自治區(qū)、市、縣不同層級不同部門管轄，協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)的難度較大，特別是在市、縣層面。主要體現(xiàn)為：一是資料缺乏科學(xué)有效的管理，數(shù)據(jù)零散、格式不統(tǒng)一；二是基礎(chǔ)資料涉及林業(yè)、水利、環(huán)保、海洋等眾多部門，協(xié)調(diào)時間周期長；三是不同部門的數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊，行業(yè)間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，數(shù)據(jù)整合難度大。

（五）社會各方認(rèn)識不足，配合度有待加強

據(jù)研究小組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)工作人員對自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作的認(rèn)識不夠清晰、全面，他們擔(dān)憂完成自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記會直接或間接地影響地方自然資源管理，包括審批權(quán)限發(fā)生轉(zhuǎn)移等。有的地方錯誤地認(rèn)為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記單元界線是一種管制邊界，將會對當(dāng)?shù)亻_發(fā)利用建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展造成影響。

據(jù)研究小組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的相關(guān)通告發(fā)布后，相關(guān)的政策解讀內(nèi)容較少，有的群眾認(rèn)為其權(quán)利受損，并對集體土地所有權(quán)的發(fā)證范圍提出質(zhì)疑；有的群眾擔(dān)憂在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記后，原有的耕種土地、居住房屋不能繼續(xù)使用等。這些現(xiàn)象都說明了社會各方對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作認(rèn)識不到位。

三、建 議

（一）完善政策體系建設(shè)，強化工作組織保障

自治區(qū)層面應(yīng)盡快制定各類自然資源確權(quán)登記的實施細(xì)則、政策文件、工作問答，分層級確定資料收集清單，明確登記單元調(diào)整的原則，指導(dǎo)地方開展資料收集、登記單元劃分等工作。廣西應(yīng)按照“統(tǒng)一謀劃，協(xié)同創(chuàng)新，共同推進”的工作理念，優(yōu)先開展自治區(qū)級自然資源確權(quán)登記，理清確權(quán)技術(shù)流程、工作組織方式和數(shù)據(jù)成果管理方式。此外，應(yīng)盡快制訂自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)地方開展確權(quán)登記工作經(jīng)費測算。

（二）協(xié)同發(fā)展，有序推進工作開展

按照工作節(jié)奏，分階段有序推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。應(yīng)充分考量自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作與國家自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分級行使等所有者權(quán)益管理改革的協(xié)同銜接，深度綁定國土、森林、草原、濕地年度調(diào)查監(jiān)測成果，及時更新確權(quán)登記單元界線、權(quán)屬界線、自然分類界線以及各類自然資源邊界、質(zhì)量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)等變化信息。

積極與林業(yè)部門對接，探索保護與開發(fā)的化解路徑，盡快印發(fā)《廣西自然保護地登記單元劃分規(guī)則（試行）》，共同申請《廣西自然保護地勘界立標(biāo)技術(shù)規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)，明確自然保護地登記單元自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記與保護地優(yōu)化調(diào)整及勘界立標(biāo)改革協(xié)調(diào)問題。

（三）著力做好頂層設(shè)計，細(xì)化規(guī)范技術(shù)規(guī)則

結(jié)合實際，盡快制定《廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記技術(shù)規(guī)程》《廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記地籍調(diào)查成果檢查驗收辦法》《廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》《廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果管理辦法》等頂層設(shè)計文件，從基礎(chǔ)資料申領(lǐng)、技術(shù)規(guī)程、單元劃分規(guī)則、成果檢查驗收、成果登記、成果管理等方面明確廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作業(yè)務(wù)全過程的系列辦法和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度體系的初步形態(tài)。

（四）強化資料收集匯總，建立數(shù)據(jù)共享機制

采取“自治區(qū)層面主要收集，市縣補充收集，廳局共享匯聚”的工作思路，會同林業(yè)、海洋、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門，建立數(shù)據(jù)領(lǐng)用共享協(xié)調(diào)機制；會同空間規(guī)劃、權(quán)益、耕保、礦產(chǎn)、監(jiān)測、林業(yè)、海洋、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門，合力推動重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。縱向推動數(shù)據(jù)資源向市、縣延伸，印發(fā)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)領(lǐng)用管理辦法，由自治區(qū)向各市、縣提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為各地開展相關(guān)工作提供保障。

（五）加強技術(shù)培訓(xùn)指導(dǎo)，做好政策解讀與宣傳

自治區(qū)層面應(yīng)及時組織開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記培訓(xùn)工作，采取線上線下相結(jié)合的方式開展工作指導(dǎo)，加強自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記理論、制度和技術(shù)的學(xué)習(xí)，宣傳政策方針和技術(shù)要求，適時開展地籍調(diào)查成果數(shù)據(jù)核查、登記成果審核工作培訓(xùn)，確保確權(quán)登記規(guī)范化。

應(yīng)通過主流媒體宣傳統(tǒng)一確權(quán)登記工作成效，并聯(lián)合市、縣不動產(chǎn)登記機構(gòu)共同開展宣傳活動，通過懸掛橫幅，設(shè)置宣傳臺，發(fā)放宣傳彩頁、小冊子，現(xiàn)場解答等形式大力向社會和群眾宣傳自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記政策，為工作的順利開展?fàn)I造良好氛圍。