中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)出讓制度演進(jìn)歷程及實(shí)踐思考

李國(guó)欣

（中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司綜合管理部）

油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度改革是中國(guó)能源體制改革的重要組成部分，是油氣上游改革的核心，對(duì)深化能源供給側(cè)改革、激發(fā)市場(chǎng)活力、培育多元市場(chǎng)主體有著重要的意義。隨著改革的不斷深入，油氣礦業(yè)權(quán)管理制度正在不斷完善，油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓試點(diǎn)工作也在逐步推進(jìn)。競(jìng)爭(zhēng)性出讓實(shí)踐中暴露出了風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足、出讓方式較為單一、出讓工作機(jī)制不完善、資料共享不暢等問(wèn)題。油氣探礦權(quán)市場(chǎng)化是專業(yè)性、技術(shù)性及政策性非常強(qiáng)的一項(xiàng)工作，如何構(gòu)建嚴(yán)格、有序、科學(xué)、合理的油氣礦業(yè)權(quán)出讓制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)礦業(yè)權(quán)資源的優(yōu)化配置作用，激發(fā)中國(guó)礦業(yè)權(quán)資源的潛力，提升國(guó)家油氣能源安全的保障能力，是當(dāng)前加強(qiáng)油氣礦業(yè)權(quán)管理和推動(dòng)油氣供給側(cè)改革的重要課題。

1 中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)出讓制度演進(jìn)歷程

油氣工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的起點(diǎn)是獲得油氣礦業(yè)權(quán)，尤其是探礦權(quán)，油氣供給側(cè)改革的起點(diǎn)就是油氣礦業(yè)權(quán)管理改革。從油氣礦業(yè)權(quán)是否可交易這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)看，中國(guó)油氣礦產(chǎn)資源有償出讓制度的形成和改革大致可劃分為兩個(gè)階段：第一階段是礦業(yè)權(quán)有償出讓制度框架的確立與完善，第二階段是油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度的建立與逐步完善。

1.1 礦業(yè)權(quán)有償出讓制度的建立與完善（1986－2016年）

1986年，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱《礦產(chǎn)資源法》）發(fā)布，規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由此確立了礦業(yè)權(quán)有償取得制度，但同時(shí)明確礦業(yè)權(quán)不得交易。

1996年，《礦產(chǎn)資源法》修正，固體礦產(chǎn)探礦權(quán)采礦權(quán)允許出讓和轉(zhuǎn)讓，但油氣礦業(yè)權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓依然被禁止。1998年，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院240號(hào)令）、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院241號(hào)令）和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（國(guó)務(wù)院242號(hào)令）三個(gè)管理辦法集中出臺(tái)。2000年，《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕309號(hào)）發(fā)布。至此，礦業(yè)權(quán)有償出讓制度框架基本建立，礦業(yè)權(quán)出讓從單純的行政管理過(guò)渡到法治管理，形成了固體探礦權(quán)采礦權(quán)出讓行政審批和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性出讓并存的格局[1]。

2003－2016年，中國(guó)陸續(xù)頒布了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2003〕197號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2005〕200號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)）、《關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)建〔2006〕694號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕200號(hào)）、《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕242號(hào)）等一系列法規(guī)文件，對(duì)固體礦產(chǎn)探礦權(quán)采礦權(quán)交易進(jìn)行了更詳細(xì)的規(guī)范，但仍然禁止油氣礦業(yè)權(quán)交易?！兜V業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》第四十五條明確規(guī)定“油氣礦業(yè)權(quán)交易不適用本規(guī)則”。但油氣探礦權(quán)采礦權(quán)登記、相關(guān)費(fèi)用收取、信息報(bào)送、資料審查等有序高效的管理程序在這一時(shí)期得以建立，為后續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度改革奠定了基礎(chǔ)。

1.2 油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度的建立與逐步完善（2017年至今）

2006－2010年，中國(guó)原油年產(chǎn)量逐步遞增，從1.85億噸增加至2.03億噸，年均增長(zhǎng)9.7%；同期原油年進(jìn)口量由1.82億噸增加至2.76億噸，年均增長(zhǎng)11.0%，增速超過(guò)產(chǎn)量[2]；2010年中國(guó)的石油對(duì)外依存度達(dá)到54.8%。國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量無(wú)法滿足消費(fèi)需求，油氣體制改革勢(shì)在必行。

2011年，油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓試點(diǎn)工作開(kāi)始進(jìn)行，為油氣礦業(yè)權(quán)出讓制度改革邁出了先導(dǎo)性的關(guān)鍵一步。2017年2月，隨著中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案〉的通知》（廳字〔2017〕12號(hào)），中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)出讓制度改革進(jìn)入第二階段，油氣礦業(yè)權(quán)從禁止交易過(guò)渡到全面競(jìng)爭(zhēng)性出讓。

1.2.1 油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度的建立

《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》明確要求以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式為主，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，下放審批權(quán)限，強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)[3]；同時(shí)提出用3年左右時(shí)間，建成“競(jìng)爭(zhēng)出讓更加全面，有償使用更加完善，事權(quán)劃分更加合理，監(jiān)管服務(wù)更加到位”的礦業(yè)權(quán)出讓制度。2017年5月21日，《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》頒布?！兜V業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》和《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》兩個(gè)綱領(lǐng)性文件的發(fā)布，標(biāo)志著油氣礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)，油氣礦業(yè)權(quán)出讓制度改革破冰，改革提速。

2017年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)），將探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益；將探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)整合為實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)；將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅；將礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金[4]；6月，《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)）發(fā)布，第十七條明確自然資源部（原國(guó)土資源部）可對(duì)油氣等重點(diǎn)礦種礦業(yè)權(quán)出讓的收益市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)、出讓收益基準(zhǔn)率、分期繳納等制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；9月，《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕7號(hào)）頒布，與2011年《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》相比，《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》適用范圍調(diào)整為“油氣礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓交易參照?qǐng)?zhí)行”，且規(guī)定油氣礦業(yè)權(quán)由自然資源部（原國(guó)土資源部）組織實(shí)施，自此明確允許油氣礦業(yè)權(quán)可以進(jìn)行交易；12月，《進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕14號(hào)）及《完善礦產(chǎn)資源開(kāi)采審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕16號(hào)）等文件陸續(xù)出臺(tái)。這一系列法規(guī)文件的出臺(tái)，使得中國(guó)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度更加完善，也標(biāo)志著中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度的確立、油氣礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)的建立。

1.2.2 油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度逐步完善

2019年底，自然資源部就《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》征求意見(jiàn)；同時(shí)下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“7號(hào)文”）。7號(hào)文規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)性出讓的方式、油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓試點(diǎn)、油氣出讓收益市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格等相關(guān)事宜，是中國(guó)礦產(chǎn)資源管理改革的里程碑，標(biāo)志著中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)出讓制度正在逐步完善過(guò)程中。

2 中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓實(shí)踐

2.1 7號(hào)文實(shí)施前油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓試點(diǎn)

7號(hào)文規(guī)定，自2020年5月1日起全面實(shí)行油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓。在此之前，全國(guó)一共進(jìn)行了11輪油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓試點(diǎn)。出讓的油氣資源類型既有常規(guī)油氣，也有頁(yè)巖氣和煤層氣；出讓方式有邀請(qǐng)招標(biāo)、招標(biāo)、掛牌和拍賣（見(jiàn)表1）；礦業(yè)權(quán)人有國(guó)有石油公司、能源類國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)及其他類型的企業(yè)，共有約40家企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得了70個(gè)油氣礦業(yè)權(quán)；出讓的油氣礦業(yè)權(quán)全部為探礦權(quán)。

表1 7號(hào)文實(shí)施前中國(guó)油氣區(qū)塊探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓試點(diǎn)

截至2019年底，先后進(jìn)行了4輪常規(guī)油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓、3輪頁(yè)巖氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓和4輪煤層氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓。在前期試點(diǎn)中，最初的出讓方式為邀請(qǐng)招標(biāo)，對(duì)礦業(yè)權(quán)人的資質(zhì)要求為擁有石油天然氣勘查資質(zhì)的國(guó)有石油公司，例如中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油、延長(zhǎng)石油、中聯(lián)煤層氣和河南煤層氣。2013年之后，停止了邀請(qǐng)招標(biāo)的方式，變更為公開(kāi)招標(biāo)、掛牌、拍賣等競(jìng)爭(zhēng)性方式。

對(duì)礦業(yè)權(quán)人的要求從擁有勘查資質(zhì)更改為以公司凈資產(chǎn)為硬性要求，凈資產(chǎn)額的要求在各輪次競(jìng)爭(zhēng)性出讓中有所不同，2億～10億不等。在2019年山西煤層氣探礦權(quán)出讓中增加了信用要求，被“礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示系統(tǒng)”“信用中國(guó)”網(wǎng)站、“國(guó)家企

業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”三個(gè)信用體系列入相關(guān)“黑名單”的企業(yè)均沒(méi)有資質(zhì)參與探礦權(quán)出讓競(jìng)爭(zhēng)[5]，也有個(gè)別出讓要求參與企業(yè)“沒(méi)有行賄犯罪記錄”。

比選規(guī)則逐步穩(wěn)定為掛牌/拍賣出讓以出讓收益為準(zhǔn)，價(jià)高者得；招標(biāo)出讓以勘查方案和綜合評(píng)分為比選標(biāo)準(zhǔn)。

探礦權(quán)出讓收益的征收嘗試不同的方式和繳納比例，例如2017年7月貴州正安頁(yè)巖氣區(qū)塊探礦權(quán)出讓收益征收分為兩個(gè)期次，首次繳納價(jià)款的60%，待探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)后繳納剩余的40%[6]。在2018年1月新疆常規(guī)油氣區(qū)塊探礦權(quán)出讓收益征收時(shí)，首次繳納比例為20%，待探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)后繳納剩余的80%[7]。到2019年1月山西煤層氣探礦權(quán)出讓時(shí)，出讓收益繳納比例變?yōu)槭状卫U納30%，待探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)后繳納剩余的70%[8]。在2019年7月和12月山西煤層氣探礦權(quán)兩次出讓中，暫時(shí)沒(méi)有收取出讓收益，但是要求“受讓方須承諾在國(guó)家礦業(yè)權(quán)出讓收益征收配套制度出臺(tái)后，按照相關(guān)規(guī)定繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益”[9-10]。

探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓前期試點(diǎn)工作結(jié)束了石油天然氣勘查開(kāi)采領(lǐng)域長(zhǎng)期由4家國(guó)有石油公司專營(yíng)的局面，豐富了石油天然氣勘查開(kāi)采市場(chǎng)主體，對(duì)出讓制度的出讓方式、比選規(guī)則、資質(zhì)要求、出讓收益征收等都進(jìn)行了多方面的嘗試，為進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)油氣出讓制度改革積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.2 7號(hào)文實(shí)施后中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓情況

7號(hào)文于2020年5月1日起實(shí)施。截至2022年9月，全國(guó)共以競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓油氣探礦權(quán)49個(gè)，其中常規(guī)油氣探礦權(quán)22個(gè)、頁(yè)巖氣探礦權(quán)8個(gè)、煤層氣探礦權(quán)19個(gè)（包括3個(gè)廢棄礦井煤層氣抽采試驗(yàn)區(qū)塊），成交47個(gè)（見(jiàn)表2），通過(guò)公開(kāi)、公平的競(jìng)爭(zhēng)方式獲取油氣礦業(yè)權(quán)逐步成為社會(huì)共識(shí)。7號(hào)文實(shí)施之后，中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓情況相比前期試點(diǎn)階段發(fā)生了一些變化。

2.2.1 出讓類型和范圍不斷增加

油氣探礦權(quán)出讓類型不斷增加。2020年9月，山西省發(fā)布公告，對(duì)5個(gè)煤炭采空區(qū)（即廢棄礦井）煤層氣區(qū)塊進(jìn)行掛牌出讓[11]。這是全國(guó)首次出讓煤炭采空區(qū)煤層氣探礦權(quán)，出讓期限為5年，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)、凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的公司可參與競(jìng)價(jià)。

油氣探礦權(quán)出讓的區(qū)域范圍在不斷擴(kuò)大。2022年5月，黑龍江松遼盆地林甸1區(qū)塊油氣探礦權(quán)掛牌出讓[12]，這是除新疆自治區(qū)之外首次有其他區(qū)域的常規(guī)油氣探礦權(quán)出讓，也是中國(guó)東部油區(qū)的首次探礦權(quán)出讓。

這些“首次”說(shuō)明，中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓已經(jīng)由試點(diǎn)省/自治區(qū)推廣到全國(guó)其他區(qū)域，并開(kāi)始逐步覆蓋各類型礦種。7號(hào)文實(shí)施后中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)出讓礦種類型分布為，常規(guī)油氣占47%，煤層氣占36%，頁(yè)巖氣占17%。

2.2.2 競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度逐步完善

競(jìng)爭(zhēng)方式以掛牌為主。目前中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)出讓以掛牌為主，7號(hào)文實(shí)施后，掛牌出讓方式占比為89%，招標(biāo)出讓方式占比為11%。掛牌出讓多為網(wǎng)上競(jìng)價(jià)，分有底價(jià)和無(wú)底價(jià)兩種，采用增價(jià)報(bào)價(jià)方式，競(jìng)價(jià)結(jié)束時(shí)價(jià)高者得。招標(biāo)方式較少，僅2021年3月貴州赤水寶源、桐梓獅溪、播州蝦子、黔西向斜西翼、長(zhǎng)順擺所5個(gè)煤層氣探礦權(quán)出讓采用了招標(biāo)方式。招標(biāo)采用綜合評(píng)估法，對(duì)勘查投入有著明確的要求：“中標(biāo)人每年完成的勘查投入應(yīng)不低于投標(biāo)時(shí)承諾的金額，并且在3年內(nèi)提交階段成果總結(jié)，5年內(nèi)提交探明地質(zhì)儲(chǔ)量。若5年內(nèi)未提交探明地質(zhì)儲(chǔ)量，確需延續(xù)探礦權(quán)的，除按規(guī)定扣減面積外，勘查投入每年還應(yīng)增加10萬(wàn)元/平方千米”[13]。

礦業(yè)權(quán)人的資質(zhì)要求基本統(tǒng)一為“凈資產(chǎn)＋信用”。7號(hào)文實(shí)施之后，對(duì)礦業(yè)權(quán)人的資質(zhì)要求已經(jīng)基本統(tǒng)一為“凈資產(chǎn)＋信用”的5條要求（見(jiàn)表2），即凈資產(chǎn)要求為3億元人民幣，為獨(dú)立法人，信用要求以未被三個(gè)信用體系列入相關(guān)“黑名單”為準(zhǔn)。個(gè)別出讓在此基礎(chǔ)上增加了要求，例如2021年貴州煤層氣招標(biāo)出讓，在“凈資產(chǎn)＋信用”的要求上，增加了“投標(biāo)人應(yīng)具備良好的財(cái)務(wù)狀況，依法繳納稅收和社會(huì)保障資金；參加本投標(biāo)活動(dòng)前3年內(nèi)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄”等相關(guān)的財(cái)務(wù)和未違紀(jì)要求[13]。

表2 7號(hào)文實(shí)施后中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓

出讓收益的收取方式基本統(tǒng)一為“金額＋收益率”。即簽訂探礦權(quán)出讓合同之后，一次性繳清出讓收益（金額部分）；待探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)后，每年按照上年度銷售收入的一定比例繳納采礦階段出讓收益（收益率部分），繳納比例按礦種不同有所不同，煤層氣、頁(yè)巖氣為0.3%，常規(guī)油氣為0.8%，即礦業(yè)權(quán)出讓收益＝礦業(yè)權(quán)出讓收益率（0.3%或0.8%）×礦產(chǎn)品年度銷售收入。

值得注意的是，在2022年新疆阜康和吉木薩爾兩次煤層氣探礦權(quán)掛牌出讓中[14-15]，出現(xiàn)了“競(jìng)買人競(jìng)得礦權(quán)后，除按規(guī)定繳納出讓收益外，還須按最終評(píng)估結(jié)果接收已形成的固定資產(chǎn)（初步評(píng)估分別為4億元、1.2億元）”的要求，這也是首次將探礦權(quán)和地面固定資產(chǎn)“打包”出讓，對(duì)探索出讓方式的多樣化有著重要意義。

根據(jù)《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》，“油氣礦業(yè)權(quán)由自然資源部組織實(shí)施”。2022年3月，自然資源部同意并委托廣西自治區(qū)自然資源廳協(xié)調(diào)組織自治區(qū)公共資源交易中心網(wǎng)上掛牌出讓柳城北區(qū)塊、鹿寨區(qū)塊頁(yè)巖氣探礦權(quán)[16]，這是首次部省聯(lián)合掛牌出讓頁(yè)巖氣探礦權(quán)，對(duì)改善區(qū)域性能源結(jié)構(gòu)、保障地方能源安全、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)具有重要意義。此次聯(lián)合掛牌出讓是否意味著頁(yè)巖氣管理權(quán)限將和煤層氣一樣下放到省級(jí)自然資源主管部門，仍有待繼續(xù)觀察。

3 出讓實(shí)踐中存在的矛盾及問(wèn)題

目前中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓已經(jīng)進(jìn)行了多輪次，在推動(dòng)油氣上游全面開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)、引進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)成分、完善油氣礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)等方面取得了一定進(jìn)展，中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度也處在不斷完善的過(guò)程中。應(yīng)該看到，在取得進(jìn)步且引起較大社會(huì)反響的同時(shí)，中國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓也存在一些問(wèn)題。

3.1 風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)與技術(shù)準(zhǔn)備不足，市場(chǎng)參與競(jìng)標(biāo)熱情高，勘探開(kāi)發(fā)成果少

中標(biāo)企業(yè)在后續(xù)工作中不僅要面臨土地征用及補(bǔ)償、項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)等方面的障礙，也面臨投資不足、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)巨大、技術(shù)力量不足等問(wèn)題，造成中標(biāo)企業(yè)承諾的勘查實(shí)施方案無(wú)法落地，實(shí)際投入和工作量與預(yù)期差距較大。2011年以來(lái)，經(jīng)過(guò)多輪次競(jìng)爭(zhēng)性出讓，已經(jīng)累計(jì)有超過(guò)40家地方國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)參與，其中不少中標(biāo)企業(yè)缺少油氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)與工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)區(qū)塊風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，且沒(méi)有自己的研究力量和作業(yè)隊(duì)伍，獲得勘探儲(chǔ)量發(fā)現(xiàn)的出讓區(qū)塊少之又少，以市場(chǎng)配置激發(fā)現(xiàn)存礦權(quán)資源潛力的成效并不顯著。以山東寶莫生物化工公司為例，2015年11月，寶莫公司參與新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)出讓項(xiàng)目，并成功中標(biāo)新疆布爾津盆地布爾津地區(qū)油氣勘查區(qū)塊。在中標(biāo)布爾津項(xiàng)目后，由于國(guó)際油價(jià)持續(xù)震蕩，寶莫公司對(duì)區(qū)塊勘查投入較為審慎，至2018年末，僅完成了資料收集整理、野外踏勘及地質(zhì)調(diào)查、部署電法勘探220.2千米、二維地震勘探240.1千米以及井位部署論證工作，項(xiàng)目進(jìn)度遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。2018年12月，寶莫公司董事會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于終止新疆布爾津區(qū)塊勘查項(xiàng)目的議案》，正式宣布退出布爾津項(xiàng)目，退還勘探區(qū)塊[17-18]。

3.2 油氣礦業(yè)權(quán)出讓方式相對(duì)單一

7號(hào)文實(shí)施之后，出讓方式以掛牌為主，比選規(guī)則為“價(jià)高者得”。以頁(yè)巖氣和常規(guī)油氣區(qū)塊探礦權(quán)掛牌出讓為例，2021年1月，貴州正安頁(yè)巖氣掛牌出讓項(xiàng)目吸引了包括中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油3家國(guó)有石油公司在內(nèi)的13家企業(yè)參加競(jìng)買，采用有底價(jià)掛牌方式，總掛牌價(jià)為351萬(wàn)元[19]。6個(gè)區(qū)塊全部完成出讓，總成交價(jià)為511萬(wàn)元[20]，溢價(jià)160萬(wàn)元，溢價(jià)率為46%，單位探礦權(quán)出讓收益為0.73萬(wàn)元/平方千米。 2022年5月，廣西柳城、鹿寨頁(yè)巖氣掛牌出讓[10]，總掛牌價(jià)為292萬(wàn)元，總成交價(jià)為873萬(wàn)元[21-22]，溢價(jià)率為199%，單位探礦權(quán)出讓收益為2.70萬(wàn)元/平方千米。2021年11月，新疆自治區(qū)塔里木盆地尉犁西2等7個(gè)區(qū)塊采用有底價(jià)掛牌方式出讓，掛牌總價(jià)為5640萬(wàn)元[22]，最終成交總價(jià)為107550萬(wàn)元[23]，溢價(jià)率為1807%，單位探礦權(quán)出讓收益為15.26萬(wàn)元/平方千米。2021年12月，新疆塔里木盆地疏勒－岳普湖等7個(gè)常規(guī)油氣區(qū)塊采用有底價(jià)掛牌方式出讓，總掛牌價(jià)為4139萬(wàn)元[24]，最終成交總價(jià)為187369萬(wàn)元[25]，溢價(jià)率高達(dá)4427%，單位探礦權(quán)出讓收益為31.17萬(wàn)元/平方千米。從近兩年礦權(quán)出讓區(qū)塊的實(shí)際看，一方面市場(chǎng)對(duì)出讓區(qū)塊的需求量大，另一方面在過(guò)高轉(zhuǎn)讓溢價(jià)的背后隱含著區(qū)塊后續(xù)經(jīng)營(yíng)的高風(fēng)險(xiǎn)。單一的“價(jià)高者得”的出讓機(jī)制，不僅增加了油氣礦業(yè)權(quán)獲取和持有成本，還可能會(huì)造成“贏者的詛咒”現(xiàn)象，未來(lái)將很大程度上阻礙交易市場(chǎng)的健康發(fā)育，降低各油氣公司及其他市場(chǎng)主體參與交易的積極性。

雖然現(xiàn)在出現(xiàn)了將探礦權(quán)和地面固定資產(chǎn)“打包”出讓、部省聯(lián)合出讓等新的方式，但后續(xù)的效果仍然需要繼續(xù)觀察。在現(xiàn)行油氣管理體制下，省級(jí)國(guó)土資源主管部門油氣監(jiān)管責(zé)權(quán)不明確、監(jiān)管方式方法單一，油氣監(jiān)管部省聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制尚未全面形成，需要警惕部省聯(lián)合出讓油氣礦業(yè)權(quán)可能造成資源浪費(fèi)或國(guó)有資產(chǎn)流失。

3.3 “凈礦”出讓工作機(jī)制仍需完善

“凈礦”出讓這一概念由“凈采礦權(quán)”出讓引申而來(lái)[26]?！皟舨傻V權(quán)”是指審批手續(xù)完備，資源儲(chǔ)量清晰，無(wú)附帶其他資產(chǎn)，礦山建設(shè)、開(kāi)發(fā)時(shí)需征（占）用土（林）地及其他附著物等有關(guān)政策已處理到位，采礦權(quán)受讓人能順利實(shí)施礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的擬出讓采礦權(quán)[27]?！皟舻V”出讓則是指組織凈采礦權(quán)出讓的有關(guān)活動(dòng)。實(shí)施“凈礦”出讓的主要目的是為采礦權(quán)受讓人順利實(shí)施開(kāi)采活動(dòng)創(chuàng)造條件[28]。

7號(hào)文將“凈礦”出讓作為11項(xiàng)改革任務(wù)之一進(jìn)行部署。2020年9月，在山西省5個(gè)煤炭采空區(qū)（廢棄礦井）煤層氣區(qū)塊出讓中，臨汾古縣柳溝、下辛佛煤層氣勘查區(qū)塊由于存在“煤礦已閉坑，尚未退還煤炭資源價(jià)款，其原礦區(qū)地面設(shè)施尚未撤除，土地復(fù)墾工作未開(kāi)始”等情況，不滿足“凈礦”出讓條件而被終止出讓[29]。這是油氣礦業(yè)權(quán)出讓中第一次由于“凈礦”問(wèn)題出現(xiàn)的出讓終止。

但是，目前為止，“凈礦”出讓還沒(méi)有統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，政策法規(guī)銜接、部門協(xié)調(diào)配合等方面還沒(méi)有規(guī)范的工作要求，“凈礦”出讓工作機(jī)制仍需要進(jìn)一步完善。

3.4 競(jìng)爭(zhēng)性出讓區(qū)塊地質(zhì)資料共享不暢

目前，中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性出讓的區(qū)塊多由兩部分組成：一部分是曾被登記但未按法律法規(guī)等要求完成最低投入或勘查工作量，依法收回區(qū)塊中的有利區(qū)塊；另一部分是在（公益性）油氣地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)中認(rèn)為具有一定勘查前景的區(qū)塊。由于油氣地質(zhì)工作較少，匯交的地質(zhì)資料更少，造成礦業(yè)權(quán)人要全面獲取某一區(qū)塊所有的油氣地質(zhì)資料難度較大，尤其是地震、鉆井的原始資料和實(shí)物資料更是難以獲取[3]，企業(yè)難以利用已有資料開(kāi)展前期研究，勘探風(fēng)險(xiǎn)較大。

以新疆第一批次競(jìng)爭(zhēng)性出讓的區(qū)塊為例，北京京能、山東寶莫、遼寧海城3家中標(biāo)企業(yè)承諾3年勘查總投入為85億元，但在中標(biāo)之后的第一年，3家公司在4個(gè)區(qū)塊累計(jì)勘查投入僅為1.5億元，投資與工作量均與預(yù)期有較大差距。第一年的工作均集中在資料研究和實(shí)施方案落實(shí)階段，這與部分區(qū)塊資料不夠詳盡周全有很大關(guān)系，地質(zhì)資料共享不暢在一定程度上影響了中標(biāo)企業(yè)對(duì)目標(biāo)區(qū)塊的研究評(píng)價(jià)及后續(xù)工作的開(kāi)展，國(guó)家油氣勘查資料共享機(jī)制難以適應(yīng)現(xiàn)階段油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革的需要。

4 油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度優(yōu)化建議

4.1 完善市場(chǎng)準(zhǔn)入條件

在多輪次的油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓實(shí)踐中，有多家能源類國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)及其他類型的企業(yè)進(jìn)入油氣礦業(yè)權(quán)一級(jí)交易市場(chǎng)，極大地促進(jìn)了油氣儲(chǔ)量資產(chǎn)的市場(chǎng)化和各個(gè)油氣公司之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)。目前，油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓的投標(biāo)人/競(jìng)買人的資質(zhì)條件為“凈資產(chǎn)＋信用”。資質(zhì)條件主要考慮了社會(huì)信用和資本能力，但對(duì)于專業(yè)能力、勘探技術(shù)實(shí)力、預(yù)期勘探投入的保證手段等未做要求。油氣資源勘探開(kāi)發(fā)行業(yè)對(duì)技術(shù)和資金實(shí)力要求都很高，從已有油氣礦業(yè)權(quán)出讓試點(diǎn)區(qū)塊可以看出，技術(shù)實(shí)力弱的公司在競(jìng)得油氣探礦權(quán)后，勘探投入收效不佳，造成資金浪費(fèi)；資金實(shí)力不足的公司在競(jìng)得油氣探礦權(quán)后，往往出現(xiàn)在承諾期限內(nèi)區(qū)塊投入不足、勘探開(kāi)發(fā)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展有限等問(wèn)題，進(jìn)而造成資源浪費(fèi)。

因此，準(zhǔn)入條件的科學(xué)合理設(shè)定，對(duì)后續(xù)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓改革的順利實(shí)施具有重要而深遠(yuǎn)的影響。建議更科學(xué)合理地設(shè)定油氣探礦權(quán)出讓準(zhǔn)入條件，在準(zhǔn)入事項(xiàng)方面，可酌情增加某些確定、可管控的內(nèi)容，例如必要的專業(yè)能力審查、投資者的實(shí)物工作量保證手段確認(rèn)等，避免無(wú)謂的重復(fù)投入與礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的資源浪費(fèi)。

4.2 完善出讓機(jī)制

第一，競(jìng)爭(zhēng)模式多元化。建議采取掛牌、招標(biāo)、協(xié)議出讓、直接談判等多元化競(jìng)爭(zhēng)出讓模式，針對(duì)不同類型礦業(yè)權(quán)、不同油氣公司實(shí)施不同的出讓方式。對(duì)于涉及國(guó)家能源安全的重要盆地油氣礦業(yè)權(quán)，可以申請(qǐng)授予、直接談判、協(xié)議出讓等方式出讓，與競(jìng)爭(zhēng)性出讓相配套，在保障國(guó)家能源安全的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮油氣礦產(chǎn)資源的最佳效益，避免重蹈20世紀(jì)中后期歐美礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)“贏者的詛咒”覆轍。

第二，基價(jià)評(píng)估規(guī)范化。建議完善相關(guān)規(guī)范細(xì)則，選擇合適的評(píng)估方法對(duì)出讓區(qū)塊的油氣資源、儲(chǔ)量及附著資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，在此基礎(chǔ)上綜合考慮能源市場(chǎng)需求、承諾的實(shí)物工作量投入、投標(biāo)企業(yè)的勘探開(kāi)發(fā)實(shí)力等，確定限定競(jìng)標(biāo)價(jià)格及浮動(dòng)比例。把掛牌底價(jià)限制在合理范圍內(nèi)，防止過(guò)高溢價(jià)或資本炒作。

第三，適度向有條件的企業(yè)傾斜。競(jìng)標(biāo)條件制定向有資料基礎(chǔ)和前期研究基礎(chǔ)、有技術(shù)實(shí)力和專業(yè)人才優(yōu)勢(shì)、有綜合管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)傾斜。競(jìng)爭(zhēng)性出讓的目的在于盤活現(xiàn)有礦權(quán)資源，加大國(guó)內(nèi)油氣勘探開(kāi)發(fā)力度，進(jìn)而全面提升保障國(guó)家能源安全的能力，若出現(xiàn)前述區(qū)塊出讓后由于資金和技術(shù)等因素被擱置的現(xiàn)象，實(shí)與政策初衷相悖。

第四，“凈礦”出讓?！皟舻V”出讓一方面涉及油氣礦產(chǎn)資源，以及相應(yīng)的土地、林地、自然保護(hù)地，另一方面涉及自然資源、林業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)境、發(fā)改委、應(yīng)急和交通等管理部門。完善“凈礦”出讓工作機(jī)制，一是要明確油氣礦業(yè)權(quán)出讓“凈礦”的要求，設(shè)立科學(xué)的可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)；二是要在出讓工作中明確各部門職責(zé)，建立部門聯(lián)席會(huì)商機(jī)制，設(shè)置切實(shí)可行的“凈礦”審核流程，強(qiáng)化協(xié)同配合；三是要健全與“凈礦”出讓相關(guān)的油氣礦產(chǎn)資源管理制度，對(duì)擬出讓區(qū)塊涉及的各類政策和礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一放入礦業(yè)權(quán)出讓項(xiàng)目庫(kù)，真正做到“凈礦”出讓。

4.3 完善配套服務(wù)市場(chǎng)

第一，完善油氣探礦權(quán)出讓的前期規(guī)劃。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性出讓的油氣探礦權(quán)，建議相關(guān)部門應(yīng)在區(qū)塊來(lái)源、出讓程序、資格準(zhǔn)入、配套財(cái)稅體系方面統(tǒng)籌規(guī)劃，提高競(jìng)爭(zhēng)性出讓的系統(tǒng)性，建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、過(guò)程透明的出讓規(guī)劃流程。加大油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓的頻次和數(shù)量，實(shí)現(xiàn)探礦權(quán)市場(chǎng)的良性發(fā)展，避免出現(xiàn)“探礦權(quán)回收多、投放少”，減少非主觀意愿造成更多的探礦權(quán)被閑置問(wèn)題。

第二，開(kāi)放地質(zhì)公益調(diào)查投入，完善地質(zhì)資料共享機(jī)制。為科學(xué)、合理地制定油氣區(qū)塊出讓規(guī)劃，建議由自然資源主管部門委托業(yè)內(nèi)有實(shí)力的公司、研究機(jī)構(gòu)和大專院校等針對(duì)特定盆地或地區(qū)開(kāi)展區(qū)塊勘查及綜合地質(zhì)研究，開(kāi)放多用戶地震，并給予參與投資此類活動(dòng)的企業(yè)一定程度區(qū)塊出讓優(yōu)先權(quán)或資料流轉(zhuǎn)銷售權(quán)。同時(shí)配套建立擬出讓區(qū)域地質(zhì)資料庫(kù)，建立出讓區(qū)塊資料有償轉(zhuǎn)讓和共享機(jī)制，便于潛在投資人提前研究，加深對(duì)區(qū)塊的了解，增加區(qū)塊對(duì)投資者的吸引力。