基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理分析與對(duì)策

劉勝明， 鄒松林

(1.興化市水利局， 江蘇 泰州 225700； 2.東臺(tái)市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)室， 江蘇 鹽城 224200)

1 水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作的意義和現(xiàn)狀

水利工程質(zhì)量實(shí)行“項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、設(shè)計(jì)和施工單位保證、政府部門監(jiān)督”的質(zhì)量管理體系。它含質(zhì)量保證體系和質(zhì)量監(jiān)督體系兩個(gè)層次,“法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理控制、設(shè)計(jì)和施工保證”屬于質(zhì)量保證體系范疇，主要涉及項(xiàng)目法人、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工等參建單位的質(zhì)量行為，是整個(gè)管理體系的基礎(chǔ)?！罢块T監(jiān)督”屬于質(zhì)量監(jiān)督體系，在整個(gè)質(zhì)量管理體系中起到指導(dǎo)和維護(hù)質(zhì)量保證體系正常運(yùn)行的作用[1]。加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督、提升質(zhì)量管理水平是實(shí)現(xiàn)水利工程高質(zhì)量發(fā)展的前提和保障。

現(xiàn)階段，質(zhì)量管理體系在保證工程質(zhì)量、確保工程安全、發(fā)揮投資效益等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在不足，尤其對(duì)于基層中小型水利工程，各方在工程質(zhì)量管理方面給予的關(guān)注度不高，重視程度不夠,質(zhì)量管理方面存在諸多問題，質(zhì)量管理體系的作用沒有得到充分發(fā)揮。加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督，增強(qiáng)各方質(zhì)量意識(shí)，改革和創(chuàng)新質(zhì)量管理體系是當(dāng)前面臨的緊迫任務(wù)。

2 基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理常見問題分析

2.1 參建單位質(zhì)量意識(shí)薄弱

基層水利工程普遍規(guī)模較小、投資較少，各參建單位資質(zhì)要求相對(duì)較低，管理及履約能力不強(qiáng)，質(zhì)量管理體系不健全，常出現(xiàn)管理不規(guī)范、不到位等情況。在部分工程建設(shè)中，工程質(zhì)量責(zé)任主體質(zhì)量意識(shí)薄弱，加之項(xiàng)目法人管理經(jīng)驗(yàn)不足、監(jiān)管不嚴(yán)，其他相關(guān)參建方存在敷衍了事的情況，導(dǎo)致工程質(zhì)量管理體系形同虛設(shè)，質(zhì)量管理工作流于形式，工程質(zhì)量難以得到保證，給質(zhì)量監(jiān)督管理工作帶來不小的難度。這些問題主要體現(xiàn)在：①項(xiàng)目法人管理不到位，對(duì)工程質(zhì)量控制力度不夠。缺乏對(duì)施工、監(jiān)理單位的主要從業(yè)人員、設(shè)備到崗到位情況的管理，在工序和單元工程質(zhì)量評(píng)定時(shí)走過場(chǎng)現(xiàn)象嚴(yán)重，工程施工實(shí)際質(zhì)量與驗(yàn)收評(píng)定不統(tǒng)一,相關(guān)資料不完善,資料提供不及時(shí)；②勘測(cè)設(shè)計(jì)存在不足。部分工程設(shè)計(jì)深度不夠、勘測(cè)資料不準(zhǔn)確、文件錯(cuò)誤多、方案編制不合理，施工中頻繁進(jìn)行設(shè)計(jì)修改或變更，嚴(yán)重影響工程質(zhì)量和安全；③施工單位質(zhì)量意識(shí)薄弱。有些投標(biāo)單位為了獲得中標(biāo)資格，惡意壓低投標(biāo)價(jià)格，部分施工承包商存在掛靠資質(zhì)、轉(zhuǎn)分包現(xiàn)象，層層收取管理費(fèi)，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使偷工減料，任意降低工程質(zhì)量；④監(jiān)理單位履約不力。有些監(jiān)理單位為減少交通及人力成本,大量壓縮現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理時(shí)間、頻次及人員，部分監(jiān)理人員責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)工程質(zhì)量疏于管理，甚至有個(gè)別監(jiān)理人員與施工單位沆瀣一氣，工程質(zhì)量難以得到保證；⑤試驗(yàn)檢測(cè)不規(guī)范。施工單位自檢頻率和監(jiān)理抽檢頻率不滿足規(guī)范要求，部分施工單位人為降低用材標(biāo)準(zhǔn)，指使檢測(cè)單位弄虛作假，任意修改檢測(cè)數(shù)據(jù)，有些監(jiān)理開展跟蹤或平行檢測(cè)工作不到位，甚至為了省事，直接指使施工單位代為抽檢，監(jiān)理的檢查工作完全失去意義。

2.2 質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員及經(jīng)費(fèi)不足

基層水利工程多且分散, 項(xiàng)目常位于城鎮(zhèn)村居民密集區(qū)，周邊矛盾多，實(shí)施環(huán)節(jié)復(fù)雜，質(zhì)量監(jiān)督任務(wù)繁重。加之當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革對(duì)基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督站的影響很大，崗位編制控制嚴(yán)，質(zhì)監(jiān)站在人員配置上明顯不足，質(zhì)監(jiān)工作顯得力不從心，使得某些質(zhì)監(jiān)環(huán)節(jié)出現(xiàn)空白。另外，由于種種原因，質(zhì)量監(jiān)督專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)得不到保證，不能滿足質(zhì)監(jiān)工作的需要。

2.3 質(zhì)量監(jiān)督人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高

水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)能力要求高，需要熟練掌握相關(guān)規(guī)程、規(guī)范及質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；需要具有豐富的質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)；需要掌握工程結(jié)構(gòu)原理及構(gòu)造要求；了解工程使用功能；在實(shí)體質(zhì)量檢查中要能及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響結(jié)構(gòu)安全和重要使用功能的質(zhì)量問題。從事基層水利工程質(zhì)監(jiān)工作的人員大多是從水行政主管部門各科室調(diào)入的，人員流動(dòng)性大，培訓(xùn)學(xué)習(xí)時(shí)間相對(duì)較少，掌握質(zhì)量監(jiān)督管理技術(shù)的能力相對(duì)不足，對(duì)新規(guī)程、規(guī)范以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的掌握和使用不熟練，專業(yè)技術(shù)水平?jīng)]有達(dá)到監(jiān)管所需要的廣度和深度，不能真正在實(shí)際工作中發(fā)揮指導(dǎo)和督促的作用。

2.4 質(zhì)量監(jiān)督管理工作缺乏獨(dú)立性

現(xiàn)階段，基層水利工程建管不分家的現(xiàn)象普遍存在，項(xiàng)目法人一般由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)或水行政主管部門臨時(shí)組建，項(xiàng)目法人既是執(zhí)行者又是監(jiān)管者，質(zhì)量管理工作無法做到客觀公正。

基層水利工程質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人一般為同一水行政主管部門下的同級(jí)職能單位，在主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展相關(guān)工作，在工程實(shí)踐中暴露出質(zhì)量監(jiān)管體系的組織缺乏獨(dú)立性，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立有效地開展工作[2]。有些項(xiàng)目法人對(duì)接受政府質(zhì)量監(jiān)督缺乏主動(dòng)性，不支持配合質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，甚至存在一定的抵觸情緒，這是制約質(zhì)監(jiān)工作有效開展的重要因素之一。

2.5 考核機(jī)制不健全，質(zhì)量監(jiān)督工作缺乏權(quán)威性

依法行政作為水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的管理措施，是履行政府賦予其質(zhì)量監(jiān)督職能的法律基礎(chǔ)?；鶎铀こ探ㄔO(shè)之所以出現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督效能不到位問題，歸根到底是因?yàn)橐婪ㄐ姓臋?quán)威性不夠。質(zhì)量監(jiān)督管理意識(shí)薄弱在基層水利工程各參建單位中普遍存在，在質(zhì)量監(jiān)督上重于形式，流于表面，對(duì)于整改意見的執(zhí)行力不夠，弱化了質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)威性。在質(zhì)監(jiān)工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，各參建方對(duì)質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)提出的質(zhì)量問題整改執(zhí)行力不夠，根本原因在于質(zhì)監(jiān)工作對(duì)觸動(dòng)各參建方利益的手段不足，不能引起各方重視。相關(guān)質(zhì)量管理考核職責(zé)常分散于水行政主管部門的各同級(jí)職能單位，在缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制的情況下存在各自為政的現(xiàn)象，使質(zhì)量監(jiān)督管理工作難以落到實(shí)處。

2.6 質(zhì)量監(jiān)督效率不高、工作缺乏創(chuàng)新手段

借助信息化系統(tǒng)將原來依托人力操作的環(huán)節(jié)由線下轉(zhuǎn)為線上，是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代提升業(yè)務(wù)水平的重要方式之一。當(dāng)前，基層水利工程質(zhì)監(jiān)工作現(xiàn)代化技術(shù)利用普遍不足，各環(huán)節(jié)之間存在流程孤立、數(shù)據(jù)割裂、無法共享等情況，既不利于建設(shè)單位項(xiàng)目申報(bào)、資料傳送，又不利于質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)開展工作，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)調(diào)取、利用相關(guān)材料需要耗費(fèi)大量人力，且效率低下。同時(shí)，質(zhì)量監(jiān)督相關(guān)資料存在碎片化，易遺漏和丟失，需要大量人力進(jìn)行整理補(bǔ)充，造成人力、物力的浪費(fèi)，不利于效率的提升。

3 對(duì)策與措施

3.1 強(qiáng)化水利工程質(zhì)量監(jiān)督措施

進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)工程質(zhì)量責(zé)任主體的質(zhì)量管理體系的檢查力度，具體措施如下：①?gòu)?qiáng)化對(duì)參建單位的質(zhì)量行為監(jiān)督，嚴(yán)格督促各參建單位的人員、設(shè)備、技術(shù)管理力量按合同和有關(guān)規(guī)定及時(shí)到崗到位；②把好工程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的審查關(guān)，抓好質(zhì)量監(jiān)督委托、項(xiàng)目劃分審查、基礎(chǔ)等重要隱蔽和關(guān)鍵部位工程驗(yàn)收、單位工程驗(yàn)收等節(jié)點(diǎn)的監(jiān)督，任何工程未經(jīng)驗(yàn)收不得投入使用或進(jìn)行下一階段作業(yè)；③提高工程檢測(cè)監(jiān)控水平,強(qiáng)化工程實(shí)體監(jiān)督，全面推行第三方質(zhì)量檢測(cè)制度；④強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，嚴(yán)格質(zhì)量等級(jí)核定，堅(jiān)持質(zhì)監(jiān)工作的公正客觀性；⑤建立和落實(shí)質(zhì)量責(zé)任獎(jiǎng)懲制，將質(zhì)量管理與各參建單位的考評(píng)及誠(chéng)信、個(gè)人績(jī)效及征信掛鉤，在績(jī)效考評(píng)、工程招投標(biāo)、預(yù)選承包商、人員上崗等環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，進(jìn)一步提高各參建方及人員在質(zhì)量管理方面的緊迫感、獲得感、成就感。鼓勵(lì)各級(jí)水行政主管部門或項(xiàng)目法人設(shè)立質(zhì)量管理專項(xiàng)基金，對(duì)質(zhì)量監(jiān)督和管理先進(jìn)單位、先進(jìn)個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。

3.2 合理采用評(píng)標(biāo)方法，推行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)激勵(lì)機(jī)制

實(shí)踐證明，最低價(jià)招標(biāo)方式是制約工程質(zhì)量難以提升的原因之一。水利工程項(xiàng)目法人應(yīng)合理采用評(píng)標(biāo)方法，推行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，在招標(biāo)文件中明確以創(chuàng)建優(yōu)良工程為目標(biāo)，全面推進(jìn)精品工程建設(shè)，以此激發(fā)各責(zé)任主體主動(dòng)提升工程質(zhì)量的熱情，減少質(zhì)量違法行為，為促進(jìn)水利工程高質(zhì)量發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

3.3 穩(wěn)定質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍，提高人員業(yè)務(wù)素質(zhì)

為了加強(qiáng)基層質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍的建設(shè)，需要水行政主管部門與有關(guān)單位加強(qiáng)溝通宣傳，通過對(duì)人事制度的改革，保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員崗位編制的穩(wěn)定；爭(zhēng)取更多的質(zhì)量監(jiān)督專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入，以滿足質(zhì)監(jiān)工作的需要；建立人員培訓(xùn)常態(tài)化機(jī)制，強(qiáng)化質(zhì)監(jiān)人員對(duì)規(guī)程規(guī)范、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)監(jiān)管理技術(shù)、工程結(jié)構(gòu)原理及使用功能的掌握能力，豐富監(jiān)督人員的質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)，使質(zhì)監(jiān)工作能真正發(fā)揮指導(dǎo)和督促的作用。

3.4 改革監(jiān)管模式，提高質(zhì)監(jiān)工作的獨(dú)立性

(1)改革水利工程建設(shè)與管理模式，理順建設(shè)與管理關(guān)系

積極探索水利工程建設(shè)與管理模式，在建管模式方面出臺(tái)制度推動(dòng)創(chuàng)新。現(xiàn)階段，可推行工程建設(shè)代建制，待條件成熟后全面實(shí)行工程建設(shè)與管理分離制，即項(xiàng)目法人由政府投資平臺(tái)公司或其他機(jī)構(gòu)組建，水行政主管部門不再組建項(xiàng)目法人，僅負(fù)責(zé)水利工程的監(jiān)督管理工作，這是解決質(zhì)監(jiān)工作獨(dú)立性最有效的辦法。質(zhì)量監(jiān)督管理職責(zé)是由地方人民政府賦予的，政府投資平臺(tái)公司與水行政主管部門均隸屬于地方人民政府，建管分離不違背《江蘇省水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》第十條 “誰組建項(xiàng)目法人，誰負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督”的規(guī)定。建管分離的管理模式可有效避免項(xiàng)目法人既是執(zhí)行者又是監(jiān)管者的弊端，避免在同一體系內(nèi)同級(jí)監(jiān)管缺乏獨(dú)立性及監(jiān)管失效的情況發(fā)生，使質(zhì)量監(jiān)督工作更加客觀公正。

(2)完善相關(guān)政策措施，提高質(zhì)監(jiān)工作的獨(dú)立性

在建管分離的管理模式短時(shí)間無法實(shí)現(xiàn)的情況下，上一級(jí)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)加大質(zhì)量工作巡查力度，可借鑒“四不兩直”檢查制度對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)水利工程質(zhì)量管理工作進(jìn)行巡回檢查。同時(shí)，在質(zhì)量監(jiān)督管理方面，建議由上一級(jí)水行政主管部門在項(xiàng)目報(bào)建、立項(xiàng)、招標(biāo)、支付、交付使用等涉及各參建方利益的環(huán)節(jié)出臺(tái)操作性強(qiáng)的約束措施，提高政策措施制定的層級(jí)可在一定程度上破解質(zhì)量監(jiān)督在同一體系內(nèi)同級(jí)監(jiān)管遇到的難題，提高質(zhì)監(jiān)工作的獨(dú)立性和有效性。

3.5 建立健全質(zhì)量考核機(jī)制，提高質(zhì)量監(jiān)督權(quán)威性和執(zhí)行力

建立健全質(zhì)量考核機(jī)制。在水行政主管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)統(tǒng)一各職能單位的質(zhì)量管理考核職責(zé)，實(shí)行多科室聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，采用動(dòng)態(tài)核查等手段對(duì)質(zhì)量行為進(jìn)行全過程監(jiān)督。通過綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)以及技術(shù)等措施，豐富質(zhì)量監(jiān)督手段，從而提高各參建方的質(zhì)量意識(shí)，增強(qiáng)各方提升工程質(zhì)量的積極性、自覺性、主動(dòng)性，使質(zhì)監(jiān)工作的權(quán)威性和執(zhí)行力得到保證，使質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)能有效地發(fā)揮其作用。

3.6 轉(zhuǎn)變工作思路，堅(jiān)持監(jiān)管與服務(wù)相結(jié)合

有些工程質(zhì)量責(zé)任主體質(zhì)量意識(shí)薄弱，究其原因是對(duì)質(zhì)量管理工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)接受政府質(zhì)量監(jiān)督強(qiáng)制性要求理解不深。這就需要質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)除了認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，還應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)加大宣傳力度，按照監(jiān)督與指導(dǎo)、檢查與促進(jìn)相結(jié)合的原則開展工作。進(jìn)一步溝通思想，增進(jìn)了解與共識(shí)，消除抵觸情緒；經(jīng)常組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)交流，增強(qiáng)各方質(zhì)量意識(shí)；幫助各參建單位解決工程質(zhì)量中遇到的實(shí)際問題，從而提高質(zhì)監(jiān)管理效果。

3.7 創(chuàng)新工作方法，提升質(zhì)監(jiān)工作效率

創(chuàng)新工作方法、提升工作效率是當(dāng)前質(zhì)監(jiān)工作的迫切要求。充分利用電子政務(wù)的現(xiàn)代化工具、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境開展工作，將質(zhì)監(jiān)工作核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)與業(yè)務(wù)操作流程實(shí)現(xiàn)流程化，減少人為操作，從而實(shí)現(xiàn)效率提升。各質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)可根據(jù)自身實(shí)際及需求建立質(zhì)量監(jiān)督信息化管理平臺(tái)，增強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督的公開性、真實(shí)性和實(shí)時(shí)性；利用管理平臺(tái)的高效便捷性、規(guī)范透明性，彌補(bǔ)質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)人力的不足，規(guī)范質(zhì)監(jiān)管理行為，提升質(zhì)監(jiān)工作效率；積極探索互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式，做到實(shí)時(shí)監(jiān)督、全程追蹤，閉環(huán)處理；利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)及時(shí)掌握工程質(zhì)量動(dòng)態(tài)，分析和統(tǒng)計(jì)工程質(zhì)量情況，幫助質(zhì)監(jiān)人員及時(shí)掌握最新的法律法規(guī)、規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高質(zhì)量監(jiān)督水平。積極探索水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理手段。在質(zhì)監(jiān)管理方面出臺(tái)制度推動(dòng)創(chuàng)新，積極推動(dòng)有利于質(zhì)督管理提質(zhì)增效的新技術(shù)、新設(shè)備的研發(fā)和推廣應(yīng)用。

4 結(jié) 語(yǔ)

百年大計(jì)，質(zhì)量第一，質(zhì)量是工程的生命。隨著水利事業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展期，對(duì)水利工程質(zhì)量管理工作也提出了更高的要求?；鶎铀こ藤|(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)中小型工程特點(diǎn)，轉(zhuǎn)變工作思路，采取有效措施，創(chuàng)新工作方式，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督管理，督促各質(zhì)量責(zé)任主體切實(shí)履行工程質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)，為全面提升水利工程質(zhì)量管理水平、實(shí)現(xiàn)水利工程高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的作用。