預(yù)算管理一體化背景下內(nèi)蒙氣象預(yù)算編制改革的探究

李效強(qiáng) 張輝 張學(xué)佼 張瀟 蘇若昕 內(nèi)蒙古自治區(qū)氣象局財務(wù)核算中心

引言

隨著財政部預(yù)算改革的推進(jìn)，一體化系統(tǒng)的推廣已成為氣象部門進(jìn)一步深化財務(wù)管理體制改革的一項(xiàng)重要工作，按照改革要求，預(yù)算編制、政府采購、資產(chǎn)管理、會計(jì)核算、財務(wù)報表的應(yīng)用均因一體化系統(tǒng)的上線發(fā)生了較大變化，其中預(yù)算編制應(yīng)用的好壞不僅影響單位的正常收支，還關(guān)系到一體化系統(tǒng)在內(nèi)蒙古氣象部門的落地。

一、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀

2019年6月，一體化系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施方案在財政部審議通過，隨之一體化系統(tǒng)的建設(shè)工作開始在全國部署。2021年3月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，明確了一體化建設(shè)的時間表和路線圖。2021年一體化系統(tǒng)在地方大部分省份已開始上線運(yùn)行，中國氣象局成為中央預(yù)算單位一體化建設(shè)首批試點(diǎn)部門之一。2022年2月9日，財政部國庫司司長、預(yù)算管理一體化建設(shè)業(yè)務(wù)組組長王小龍，農(nóng)業(yè)農(nóng)村司司長吳奇修一行前往中國氣象局，就中央預(yù)算管理一體化建設(shè)進(jìn)行調(diào)研交流，并介紹了一體化系統(tǒng)的工作安排。2022年7月內(nèi)蒙氣象局作為氣象部門第一批試點(diǎn)單位之一開始試運(yùn)行一體化系統(tǒng)，2023年預(yù)算的編制啟用新系統(tǒng)進(jìn)行，原有的預(yù)算編制流程、編制方法都發(fā)生了很大的改變，預(yù)算編制不合理將會直接影響以后年度的預(yù)算執(zhí)行。內(nèi)蒙氣象部門129個預(yù)算單位，80%以上預(yù)算單位以旗縣氣象局及以下臺站為主，業(yè)務(wù)量繁多且復(fù)雜，加之旗縣氣象局財務(wù)人員大部分以兼職為主，預(yù)算編制水平參差不齊，這就給一體化系統(tǒng)的推廣造成一定困難。如若預(yù)算編制不合理將會直接影響下一年度預(yù)算執(zhí)行，甚至影響內(nèi)蒙氣象事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

二、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)背景下新舊預(yù)算編制對比

（一）預(yù)算編制主體變更

原先由各單位相關(guān)業(yè)務(wù)人員把基本支出和項(xiàng)目支出做簡單分解以后交給核算中心財務(wù)人員，再由核算中心財務(wù)人員填報進(jìn)預(yù)算管理系統(tǒng)，提交上級部門審核。變更后核算中心財務(wù)無人員無預(yù)算編制權(quán)限，責(zé)任主體變成單位的預(yù)算編制崗、政府采購崗、資產(chǎn)管理崗、預(yù)算編制審核崗等相關(guān)崗位，先進(jìn)行項(xiàng)目入庫，項(xiàng)目細(xì)化，再由單位領(lǐng)導(dǎo)審核后提交上級部門，最后交由財政部審核。

（二）預(yù)算編制環(huán)境更加安全便捷

舊預(yù)算編制系統(tǒng)僅使用內(nèi)網(wǎng)進(jìn)行登錄，安全性相對較差，且無法匹配國產(chǎn)化系統(tǒng)。一體化系統(tǒng)新增對國產(chǎn)系統(tǒng)環(huán)境的適配，增加aTrust軟件和UK的使用，物理防護(hù)增強(qiáng)，增強(qiáng)系統(tǒng)使用的安全性。特殊情況下還可以使用VPN進(jìn)行遠(yuǎn)程登錄辦公，增加便捷性。

（三）預(yù)算編制細(xì)化，編報難度加大

將預(yù)算編制信息重新劃分為人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類、特定項(xiàng)目類三大項(xiàng)；預(yù)算編報增加了項(xiàng)目儲備和項(xiàng)目細(xì)化的工作環(huán)節(jié)，項(xiàng)目細(xì)化中對項(xiàng)目的信息要求更加精細(xì)，預(yù)算編制難度加大；合并了新增資產(chǎn)、政府采購、購買服務(wù)和住房改革預(yù)算表等部分內(nèi)容，更加全面。預(yù)算編制從基層開始就設(shè)有編制、審核兩崗，層級較多，且上級無法修改下級數(shù)據(jù)，出現(xiàn)錯誤只能退回末級單位進(jìn)行修改，逐級上報逐級退回，流程繁瑣，操作難度大。

（四）預(yù)算編報要求更加嚴(yán)格

舊系統(tǒng)無論預(yù)算編制是否合理，都可進(jìn)行相應(yīng)支付。一體化系統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行模塊采用經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化控制，如經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化不合理與下年度實(shí)際支出不符將無法完成支付，需進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整方能支付。支付業(yè)務(wù)達(dá)到政府采購要求，未編制政府采購預(yù)算或者編制金額過小，采購流程無法順利進(jìn)行也將影響資金支付效率；資產(chǎn)管理系統(tǒng)未做資產(chǎn)新增報廢預(yù)算，將會直接影響下年度的資產(chǎn)配置。

（五）雙重財務(wù)體制，預(yù)算編報口徑不完善

因單位性質(zhì)屬于中央直屬單位，執(zhí)行雙重財務(wù)體制。單位正常收支涉及中央資金、地方資金、上級補(bǔ)助資金、創(chuàng)收資金、橫向課題資金、自有資金、其他資金等多種資金。地方資金、創(chuàng)收資金、橫向課題資金受政策和市場環(huán)境影響較大，口徑難以準(zhǔn)確估算。人員、公用、基建項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)受疫情等大環(huán)境影響，資金口徑難以把握。

三、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)背景下預(yù)算編制過渡策略

（一）設(shè)置合理的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)劃分

成立預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組、預(yù)算編制組、預(yù)算主體責(zé)任組，明確預(yù)算業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的工作流程、審批權(quán)限。預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審定本單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度；審定本單位預(yù)算編制的總體目標(biāo)和總體要求；研究審定本單位的重大項(xiàng)目立項(xiàng)以及經(jīng)費(fèi)分配使用計(jì)劃；向上級單位協(xié)調(diào)解決預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的重大問題；向上級單位申請預(yù)算追加調(diào)整；審定本單位其他預(yù)算編制相關(guān)決策事項(xiàng)。預(yù)算編制組在預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組的組織下負(fù)責(zé)本單位具體預(yù)算的編制工作；擬定年度預(yù)算編制程序、方法和要求，報預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組審定；匯總本單位所有預(yù)算建議數(shù)，形成“一上”“二上”預(yù)算數(shù)據(jù)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審核后報上級主管部門審核；協(xié)同財務(wù)人員對下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)進(jìn)行指標(biāo)分解、細(xì)化調(diào)整；協(xié)調(diào)解決預(yù)算編制其他相關(guān)工作。預(yù)算主體責(zé)任組，對自己所負(fù)責(zé)的相關(guān)具體業(yè)務(wù)向預(yù)算編制組提供預(yù)算數(shù)據(jù)和需求；配合預(yù)算編制組成員對于預(yù)算進(jìn)行細(xì)化分解；并按照預(yù)算編制批復(fù)和相關(guān)規(guī)定合理合規(guī)執(zhí)行預(yù)算。

（二）掌握預(yù)算編制要求，確保預(yù)算編制合理合規(guī)

要求單位相關(guān)編制者應(yīng)該切實(shí)理解和掌握預(yù)算編制要求，確保預(yù)算編制符合國家法律法規(guī)，做到程序規(guī)范、方法科學(xué)、編制及時、內(nèi)容完整、項(xiàng)目細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確；應(yīng)按照單位年度目標(biāo)和工作計(jì)劃編制本單位預(yù)算，確保預(yù)算編制依據(jù)充分，方案符合實(shí)際，避免預(yù)算指標(biāo)過高或過低；確保預(yù)算編制過程中相關(guān)成員直接可以充分協(xié)調(diào)溝通，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與單位實(shí)際相結(jié)合，預(yù)算與資產(chǎn)配置相結(jié)合，預(yù)算與政府采購相結(jié)合，預(yù)算與單位具體工作相結(jié)合，預(yù)算與來年資金支付相結(jié)合。確保單位預(yù)算編制的合理性、準(zhǔn)確性、完整性和可行性。

（三）夯實(shí)預(yù)算測算基礎(chǔ)工作，推進(jìn)內(nèi)蒙氣象業(yè)務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)測算體系建設(shè)

一體化系統(tǒng)上線后，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化變更為預(yù)算編制細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)*次數(shù)為測算依據(jù)。人員、公用經(jīng)費(fèi)繼續(xù)按定額標(biāo)準(zhǔn)，遵循“增量調(diào)整、保持穩(wěn)定、小幅增長”的原則測算編報預(yù)算，但是業(yè)務(wù)類項(xiàng)目截至目前暫無確定的支出標(biāo)準(zhǔn)，在國家局未出臺支出標(biāo)準(zhǔn)以前先以相關(guān)項(xiàng)目三年實(shí)際支出水平為重要參考進(jìn)行測算安排，保證預(yù)算編制的合理性。

四、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)背景下預(yù)算編制口徑標(biāo)準(zhǔn)

（一）基本支出在職人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制口徑

統(tǒng)籌考慮單位下年度在職人數(shù)及可能存在的人數(shù)變化，并按人員級別進(jìn)行分類，區(qū)分管理崗和專業(yè)技術(shù)崗。在職人員工資統(tǒng)一按照勞資統(tǒng)計(jì)分類先單獨(dú)進(jìn)行測算，再匯總。原則上勞資統(tǒng)計(jì)分類分為：基本工資、國家統(tǒng)一的津貼補(bǔ)貼、規(guī)范性津貼補(bǔ)貼、改革性補(bǔ)貼、獎勵性工資及其他、年終一次性獎、在職人員不計(jì)入工資總額七大項(xiàng)組成，再由人事部門確定七大項(xiàng)里面的明細(xì)項(xiàng)目，如基本工資可按人員身份細(xì)化為崗位工資、薪級工資、職務(wù)工資、級別工資等。人事部門確定各個級別的勞資統(tǒng)計(jì)分類發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，勞資統(tǒng)計(jì)分類發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)*人數(shù)*發(fā)放月數(shù)=單項(xiàng)勞資統(tǒng)計(jì)分類全年所需金額，七大類勞資統(tǒng)計(jì)分類匯總合計(jì)即可測算出下年度在職人員工資需求額。社保及其他統(tǒng)一劃分為醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、養(yǎng)老保險、職業(yè)年金、住房公積金六大類，由人事部門按照相關(guān)部門要求確定工資測算標(biāo)準(zhǔn)，比例如表1所示。工資測算標(biāo)準(zhǔn)*單位繳納比例*繳納月份=實(shí)際需要繳納金額。社保及其他六大類需要繳納金額合計(jì)后即可測算出社保及其他所需人員經(jīng)費(fèi)總額。

表1 社保及其他繳納比例

（二）基本支出離退休人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制口徑

確定預(yù)算編制前單位離休、退休人數(shù)。離休人員工資由本單位全額承擔(dān)，測算口徑為月工資總額*發(fā)放月份+取暖補(bǔ)貼+獎勵性工資等，離休醫(yī)藥費(fèi)按往年支出先做預(yù)算。退休人員工資因已轉(zhuǎn)入社保發(fā)放，目前為止單位僅承擔(dān)93工改保留、物業(yè)補(bǔ)貼、取暖補(bǔ)貼、基礎(chǔ)績效、獎勵性工資等工資項(xiàng)目。93工改和物業(yè)補(bǔ)貼基數(shù)保持不變，按原有月份發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)*發(fā)放月份即可確定金額；取暖補(bǔ)貼、基礎(chǔ)績效、獎勵性工資等一次性發(fā)放津補(bǔ)貼按人事部門測算標(biāo)準(zhǔn)算出即可。其他喪葬費(fèi)、撫恤金等臨時性發(fā)放項(xiàng)目暫不做預(yù)算，待有實(shí)際需要后按上級部門要求補(bǔ)報預(yù)算。

（三）基本支出公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制口徑

公用經(jīng)費(fèi)原則上按照計(jì)劃上級部門分配的中央經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制數(shù)進(jìn)行預(yù)算編制，三公經(jīng)費(fèi)原則上維持不變，只減不增，工會經(jīng)費(fèi)按照工資薪金總額的2%計(jì)提，福利費(fèi)按照工資薪金總額不超2.5%比例計(jì)提，其他費(fèi)用結(jié)合近三年經(jīng)濟(jì)分類支出數(shù)據(jù)變化趨勢和下一年度單位工作計(jì)劃安排進(jìn)行測算，其中會議費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)需提前確定好培訓(xùn)和會議計(jì)劃，再進(jìn)行預(yù)算編報，以免影響明年的支出。

（四）中央預(yù)算項(xiàng)目預(yù)算編制口徑

中央預(yù)算項(xiàng)目包含行政事業(yè)類項(xiàng)目和基本建設(shè)類項(xiàng)目，中央預(yù)算控制數(shù)下達(dá)到職能部門后，由相關(guān)職能部門進(jìn)行項(xiàng)目分解，將具體工作任務(wù)和項(xiàng)目資金分解到各個單位，各單位按照上級部門任務(wù)分解進(jìn)行預(yù)算編制。先由各單位進(jìn)行項(xiàng)目入庫，財政部審核通過后各單位對立項(xiàng)依據(jù)和實(shí)施方案參照中國局總體項(xiàng)目書根據(jù)本單位具體工作任務(wù)進(jìn)行文本編寫細(xì)化，經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化按照已分解具體工作任務(wù)和財務(wù)人員充分溝通后確定經(jīng)濟(jì)分類明細(xì)。

（五）非財資金項(xiàng)目預(yù)算編制口徑

非財資金特別是地方財政安排項(xiàng)目，主要通過地方財政在下一年度具體安排。規(guī)模需結(jié)合當(dāng)年國家政策、地方債務(wù)風(fēng)險及年度政府投資需求和項(xiàng)目輕重緩急等情況統(tǒng)籌確定。即使到“二上”階段也難以準(zhǔn)確預(yù)計(jì)下一年度政府投資規(guī)模。但在預(yù)算編制時，為不影響下一年度項(xiàng)目建設(shè)，建議采取“占坑法”，即按照下一年度事業(yè)發(fā)展需求申報非財項(xiàng)目資金規(guī)模。盡可能考慮所有變量情況，留出選擇余地。但由于跨年度其實(shí)際落實(shí)規(guī)模與申報規(guī)?？赡軙休^大差異，由此也會衍生出預(yù)算預(yù)決算差異大、預(yù)算信息失真等問題。

五、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)背景下預(yù)算編制關(guān)鍵點(diǎn)注意事項(xiàng)

（一）項(xiàng)目預(yù)算編制經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化建議

人員經(jīng)費(fèi)在預(yù)算編制時經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化按照勞資統(tǒng)計(jì)分類七大項(xiàng)和社保及其他六項(xiàng)明細(xì)金額進(jìn)行細(xì)化；離退休經(jīng)費(fèi)按照預(yù)算發(fā)放的明細(xì)工資項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化；公用經(jīng)費(fèi)按照單位發(fā)展需求及三公經(jīng)費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)的測算進(jìn)行細(xì)化；項(xiàng)目資金按照項(xiàng)目安排和下一年度工作任務(wù)進(jìn)行細(xì)化。對于以上無法確定用途的資金，單位一定與上級部門積極溝通，再進(jìn)行預(yù)算編制，否則經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化不合理，第二年再進(jìn)行資金支付時，可能會導(dǎo)致出現(xiàn)一體化系統(tǒng)因經(jīng)濟(jì)分類指標(biāo)控制無法支出的情況，就會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分類調(diào)整的需求，但經(jīng)濟(jì)分類調(diào)整需要一定審批流程，層層上報，最后報財政部門審批，流程時間較長影響，可能會影響重要支出節(jié)點(diǎn)的支出進(jìn)度，影響國家局年度目標(biāo)考核任務(wù)。

（二）政府采購、資產(chǎn)管理預(yù)算編報建議

2023年開始?xì)庀蟛块T一體化系統(tǒng)政府采購和資產(chǎn)管理模塊將會上線使用，后續(xù)涉及政府采購和資產(chǎn)管理相關(guān)的預(yù)算執(zhí)行，都必須與一體化系統(tǒng)政府采購和資產(chǎn)管理的數(shù)據(jù)相聯(lián)系，政府采購、資產(chǎn)管理預(yù)算編制是否準(zhǔn)確、流程是否完整履行，都直接決定了后期資金支付業(yè)務(wù)能否順利實(shí)現(xiàn)。對于單位辦公設(shè)備的采購，提前向各科室征求意見，匯總進(jìn)行編報，否則下一度不予采購。對于項(xiàng)目中涉及氣象儀器等專用設(shè)備的采購、基建項(xiàng)目中涉及工程建設(shè)的，達(dá)到政府采購標(biāo)準(zhǔn)限額的，必須根據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃編制政府采購預(yù)算，而且應(yīng)符合項(xiàng)目實(shí)際狀況。政府采購符合條件達(dá)到面向中小企業(yè)預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)的，根據(jù)《財政部關(guān)于進(jìn)一步加大政府采購支持中小企業(yè)力度的通知》（財庫〔2022〕19號）規(guī)定編報面向中小企業(yè)預(yù)留份額。

結(jié)語

預(yù)算管理一體系統(tǒng)改革反映了政府近段時間的財政狀況與方向，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。內(nèi)蒙氣象預(yù)算改革應(yīng)重點(diǎn)圍繞黨組決策部署，堅(jiān)持“強(qiáng)規(guī)劃、穩(wěn)保障、促協(xié)調(diào)、重管理”的四大基本原則，落實(shí)深化預(yù)算管理制度改革意見和財政部預(yù)算編制要求，統(tǒng)籌各類資源，規(guī)范編制口徑，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加快支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，全面運(yùn)用一體化系統(tǒng)，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管，促使部門預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力。