基礎(chǔ)教育民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

吳錦華 仙游縣學(xué)校財(cái)務(wù)管理中心

引言

在民辦教育規(guī)模逐漸擴(kuò)大的同時(shí)，我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展也獲得了更多的動(dòng)力，使社會(huì)對(duì)教育的多元化需求得到有效滿(mǎn)足，為了保證民辦學(xué)校管理工作的全面性，有效解決當(dāng)前民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題，要對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，采取有效的改善措施，推動(dòng)民辦學(xué)校的高質(zhì)量發(fā)展。

一、緒論

（一）研究背景

改革開(kāi)放后，民辦學(xué)校走過(guò)了30年的發(fā)展歷程，已經(jīng)具備一定的規(guī)模。民辦學(xué)校已經(jīng)成為我國(guó)教育事業(yè)重要一員，扮演著舉足輕重的作用。但與國(guó)際其他國(guó)家的民辦學(xué)校特別是發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的民辦學(xué)校管理，特別是財(cái)務(wù)管理具有明顯的不足，民辦教育已經(jīng)成為教育事業(yè)發(fā)展的難點(diǎn)和社會(huì)百姓關(guān)注的焦點(diǎn)熱點(diǎn)。

當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家的民辦學(xué)校，大多是大財(cái)團(tuán)興辦。社會(huì)上捐資助學(xué)已有一定規(guī)模。他們的民辦學(xué)校起點(diǎn)高、設(shè)施配備齊全，財(cái)務(wù)管理規(guī)范。辦學(xué)質(zhì)量在世界范圍內(nèi)名列前茅。與之相比，我國(guó)目前的民辦學(xué)校大多規(guī)模較小，資金緊缺，財(cái)務(wù)管理混亂。我國(guó)民辦學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制不健全、非營(yíng)利性質(zhì)與投資者尋求合理回報(bào)的沖動(dòng)一直存在的矛盾，影響著民辦教育的發(fā)展壯大。

縱觀近年來(lái)倒閉的民辦學(xué)校，最直接的原因都是財(cái)務(wù)管理問(wèn)題嚴(yán)重，導(dǎo)致資不抵債或資金鏈斷裂。因此國(guó)家近年來(lái)發(fā)布的一系列關(guān)于民辦教育的法律法規(guī)：從2017年1月19日發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》、2018年12月29日實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法》修訂案、2021年5月16日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的意見(jiàn)》，以及2021年4月7日修訂的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，都對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)的方方面面進(jìn)行規(guī)范，特別是民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理，加大了對(duì)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的法律責(zé)任。盡管如此，但仍然有相當(dāng)一部分民辦學(xué)?？刂迫顺鲇诶娴尿?qū)動(dòng)，漠視這些法律法規(guī)，通過(guò)各種手段，逃避監(jiān)管，轉(zhuǎn)移、掏空民辦學(xué)校的資產(chǎn)，使得學(xué)校經(jīng)費(fèi)被擠占挪用、被瓜分，影響學(xué)校正常運(yùn)行甚至倒閉。因此，政府對(duì)民辦學(xué)校的管理也應(yīng)該從開(kāi)始的支持鼓勵(lì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范監(jiān)管。

自2001年某縣創(chuàng)辦第一所民辦學(xué)校“某縣私立第一中學(xué)”以來(lái)，某縣的民辦學(xué)校不斷蓬勃發(fā)展壯大。截至目前，某縣有公辦學(xué)校296所，民辦學(xué)校173所，其中民辦中小學(xué)9所、民辦幼兒園126所、持證校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)38所，目前還沒(méi)有民辦職業(yè)學(xué)校和民辦高等院校。某縣民辦學(xué)校數(shù)量占比36.89%，如圖1所示。

圖1 某縣民辦與公辦學(xué)校的數(shù)量對(duì)比

某縣民辦學(xué)校除1所為社會(huì)團(tuán)體投資外，其余均為私營(yíng)企業(yè)或個(gè)人投資。投資規(guī)模小，注冊(cè)資本都沒(méi)有超過(guò)500萬(wàn)元。

（二）研究意義

分析民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題，對(duì)探索如何加強(qiáng)民辦學(xué)校監(jiān)管、促進(jìn)民辦學(xué)校健康發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容及其重要性分析

民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)管理工作的開(kāi)展范圍在于整個(gè)學(xué)校的財(cái)務(wù)活動(dòng)，在開(kāi)展過(guò)程中要有完善的財(cái)務(wù)管理制度作為依據(jù)，對(duì)校內(nèi)的經(jīng)濟(jì)秩序開(kāi)展規(guī)范化管理，將民辦學(xué)校真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況反饋出來(lái)，結(jié)合民辦學(xué)習(xí)實(shí)際的財(cái)務(wù)狀況，采取針對(duì)性的財(cái)務(wù)管理措施，保證財(cái)務(wù)制度的規(guī)范性、合理性和可行性。按照法律規(guī)定，對(duì)辦學(xué)資金進(jìn)行多渠道籌集，使各項(xiàng)資金使用的安全性和規(guī)范性得到保障，通過(guò)高效的財(cái)務(wù)管理工作避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)務(wù)問(wèn)題的發(fā)生。對(duì)于民辦學(xué)校取得的收入要經(jīng)過(guò)物價(jià)部門(mén)和相關(guān)管理部門(mén)的核準(zhǔn)備案，統(tǒng)一核算所有的收入，并將其在學(xué)校的正常的辦學(xué)費(fèi)用支出中進(jìn)行合理使用。

民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)管理工作還包括對(duì)學(xué)校預(yù)算進(jìn)行合理編制，使學(xué)校預(yù)算執(zhí)行管理和控制力度得到加強(qiáng)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)學(xué)校資源和財(cái)務(wù)支出的合理配置，推動(dòng)資金使用效益的提升。作為辦學(xué)活動(dòng)順利開(kāi)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，民辦學(xué)校的資產(chǎn)管理也是財(cái)務(wù)管理工作的內(nèi)容之一，建立財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制并對(duì)其進(jìn)行完善，避免資產(chǎn)流失或去向不明，增強(qiáng)資產(chǎn)管理，保證民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的全面性。

民辦學(xué)校開(kāi)展高效的財(cái)務(wù)管理工作，有利于學(xué)校的發(fā)展與生存，對(duì)所有投入學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)活動(dòng)的資金進(jìn)行有效管理，加強(qiáng)教務(wù)、后勤、人事等部門(mén)的聯(lián)系，通過(guò)各個(gè)部門(mén)的密切配合和協(xié)調(diào)工作，使學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)得到保證。此外，財(cái)務(wù)工作的開(kāi)展還可以加強(qiáng)資金使用中的核算、分析、調(diào)度、控制等，實(shí)現(xiàn)最大化的資金使用效益，并為學(xué)校管理決策的制定提供參考，使學(xué)校管理工作的缺陷得到進(jìn)一步改善。

三、某縣民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理存在的突出問(wèn)題

（一）學(xué)校財(cái)務(wù)管理方面存在的問(wèn)題

1.學(xué)校內(nèi)部控制制度不健全

民辦學(xué)校的內(nèi)部控制狀況差別很大。雖然大部分學(xué)校都建立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但仍有部分學(xué)校內(nèi)控制度不健全。如：沒(méi)有建立不相容崗位管理制度，造成在實(shí)際工作中，絕大部分學(xué)校的采購(gòu)、出納崗位人員與舉辦者有一定的血緣或姻親關(guān)系，不相容崗位沒(méi)有相互制約，使得整個(gè)內(nèi)部控制體系存在許多疏漏和問(wèn)題。又如：大部分學(xué)校會(huì)計(jì)素質(zhì)不高，雖然學(xué)校會(huì)設(shè)立會(huì)計(jì)和出納崗位，只有不到10%的學(xué)校會(huì)聘任合格的專(zhuān)職會(huì)計(jì)，其余大多由社會(huì)人員兼職或是請(qǐng)代理機(jī)構(gòu)做賬，這些兼職會(huì)計(jì)和代理機(jī)構(gòu)沒(méi)有參與學(xué)校管理，沒(méi)能起到監(jiān)督的作用。

2.違規(guī)收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止

雖然政府明令民辦學(xué)校禁止跨學(xué)期收費(fèi)，但民辦學(xué)校跨學(xué)期收費(fèi)、強(qiáng)制收費(fèi)、隨意增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目等違規(guī)收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止。如：本縣的個(gè)別民辦學(xué)校由于學(xué)生考試成績(jī)較好，招生收費(fèi)存在買(mǎi)方市場(chǎng)，學(xué)校在招收七年級(jí)新生時(shí)往往會(huì)提前一個(gè)學(xué)期收費(fèi)。又如，學(xué)校用包餐的方式要求寄宿學(xué)生在學(xué)期初繳納一學(xué)期的伙食費(fèi)。在政策允許范圍之外增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，如補(bǔ)課費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)費(fèi)、擇校費(fèi)等。個(gè)別學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)甚至?xí)_(dá)到每學(xué)年25000元，達(dá)到物價(jià)部門(mén)批準(zhǔn)學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)8500元的三倍。這些增設(shè)的收費(fèi)，學(xué)校不開(kāi)票據(jù)、不入賬，而作為小金庫(kù)使用。僅2021年某縣教育主管部門(mén)共收到民辦學(xué)校收費(fèi)類(lèi)投訴500多件。

3.學(xué)校收費(fèi)沒(méi)有及時(shí)存入專(zhuān)門(mén)的銀行賬戶(hù)，規(guī)避監(jiān)管

目前某縣民辦學(xué)校的主要收入來(lái)源是學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入。學(xué)費(fèi)收入按規(guī)定應(yīng)及時(shí)存入專(zhuān)門(mén)的銀行賬戶(hù)，用于學(xué)校日常開(kāi)支、教學(xué)設(shè)備購(gòu)置、基建等支出。但有的民辦學(xué)校將收費(fèi)資金直接存入舉辦者開(kāi)設(shè)的其他公司賬戶(hù)上。舉辦者根據(jù)學(xué)校需要，逐月?lián)芨顿Y金給學(xué)校；或是通過(guò)借貸的方法將學(xué)校大額資金轉(zhuǎn)到舉辦者及關(guān)聯(lián)方賬戶(hù)上，挪用學(xué)校經(jīng)費(fèi)用于個(gè)人經(jīng)營(yíng)；或是通過(guò)連鎖辦學(xué)的方式將下屬的民辦學(xué)校所有資金都集中到總公司賬戶(hù)上，總公司將資金用于開(kāi)辦新的連鎖學(xué)校甚至用于其他領(lǐng)域的投資。一旦學(xué)校舉辦者的總公司或關(guān)聯(lián)方企業(yè)發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，會(huì)把正常運(yùn)轉(zhuǎn)的民辦學(xué)校一起拖入困境。

4.資金使用不規(guī)范

民辦學(xué)校資金使用基本上由舉辦者說(shuō)了算，隨意性大，大額資金開(kāi)支沒(méi)有經(jīng)過(guò)理事會(huì)批準(zhǔn)，采購(gòu)、基建等項(xiàng)目沒(méi)有按照應(yīng)有的流程審批。許多小微民辦學(xué)校舉辦者將學(xué)校開(kāi)支與家庭開(kāi)支混在一起，資金沒(méi)有存入學(xué)校銀行賬戶(hù)。平時(shí)沒(méi)有核算，到年底主管部門(mén)年檢時(shí)才匆匆拼湊些票據(jù)入賬，會(huì)計(jì)資料失真嚴(yán)重。

5.抗風(fēng)險(xiǎn)能力差

目前，社會(huì)上捐資助學(xué)的風(fēng)氣沒(méi)有形成，民辦學(xué)校除學(xué)費(fèi)收入外，其他收入很少。而且某縣民辦學(xué)校的平均資產(chǎn)負(fù)債率較高。從規(guī)模較大的九所民辦中小學(xué)的2020年年終報(bào)表來(lái)看，平均資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)65.79%，其中四所民辦學(xué)校資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)80%，遠(yuǎn)高于行業(yè)警戒線(xiàn)60%。一旦生源減少，很容易引起破產(chǎn)。從2019年到2021年的3年間，某縣就有18所民辦學(xué)校破產(chǎn)停辦，占民辦學(xué)?？倲?shù)10.59%。

（二）外部監(jiān)管方面存在的問(wèn)題

1.政府各部門(mén)對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)監(jiān)管沒(méi)有形成合力

對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)管涉及教育、民政、市場(chǎng)監(jiān)督管理、財(cái)政、稅務(wù)、發(fā)改定價(jià)等部門(mén)。教育部門(mén)作為業(yè)務(wù)主管部門(mén)，負(fù)責(zé)頒發(fā)辦學(xué)許可證，對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督檢查側(cè)重于教學(xué)常規(guī)及安全，對(duì)財(cái)務(wù)方面監(jiān)管的手段有限。其余各部門(mén)各自負(fù)責(zé)一小部分監(jiān)管職責(zé)，民辦學(xué)校從來(lái)不是他們的工作重點(diǎn)，形成“想管的管不了，能管的不想管”的局面。政府對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)監(jiān)管沒(méi)有形成合力，沒(méi)有起到有效的威懾作用。

2.公派干部在“三重一大”問(wèn)題上沒(méi)能起到監(jiān)督作用

按照教育部要求，某縣選派公辦學(xué)校行政干部或骨干教師到所有民辦中小學(xué)擔(dān)任黨支部書(shū)記、副書(shū)記。這些公派黨員干部往往只注重黨務(wù)方面的工作，涉及學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、師生員工切身利益等重大事項(xiàng)上沒(méi)有提出自己的意見(jiàn)。

（三）國(guó)家法律對(duì)學(xué)校資產(chǎn)分配相關(guān)規(guī)定有待完善

按照《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，非營(yíng)利性民辦學(xué)校終止辦學(xué)后，學(xué)校財(cái)產(chǎn)除退還學(xué)雜費(fèi)、應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用及償還其他債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，不歸舉辦者所有，由政府將它用作其他公益事業(yè)。所以民辦學(xué)校舉辦者對(duì)這部分剩余財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)心存疑慮，不愿意直接擴(kuò)大投資，通過(guò)出借的方式來(lái)繼續(xù)維持學(xué)校運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致民辦學(xué)校的資產(chǎn)負(fù)債率普遍偏高，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。

（四）行業(yè)互助保險(xiǎn)機(jī)制沒(méi)有得到落實(shí)

新民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)探索建立行業(yè)互助保險(xiǎn)機(jī)制。通過(guò)互助保險(xiǎn)，運(yùn)用“大數(shù)法則”的規(guī)律，多數(shù)人共濟(jì)少數(shù)人特定人的損失，當(dāng)某一家民辦學(xué)校破產(chǎn)時(shí)可以最大限度地保證學(xué)生和教職員工的利益。但這一機(jī)制目前沒(méi)有得到落實(shí)。主要原因一是民辦學(xué)校不想增加這方面的成本負(fù)擔(dān)；二是地方政府缺乏這方面的具體實(shí)施。

四、民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)民辦學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督

一是政府主管部門(mén)要督促民辦學(xué)校加大內(nèi)部控制制度執(zhí)行力度，建立健全不相容崗位管理制度、物資采購(gòu)制度，資金使用審批制度等，任人唯親、采購(gòu)及資金管理混亂現(xiàn)象要予以制止。“三重一大”事項(xiàng)要通過(guò)黨組織研究。二是公派教師作為政府派駐民辦學(xué)校的代表，要切實(shí)發(fā)揮黨組織參與重大事項(xiàng)決策和監(jiān)督的作用，要擺正立場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理重大安全問(wèn)題時(shí)，要及時(shí)指出并向上級(jí)主管部門(mén)報(bào)告。

（二）強(qiáng)化外部監(jiān)管

一是建立部門(mén)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。由教育部門(mén)牽頭建立治理民辦學(xué)校亂收費(fèi)部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，定期分析形勢(shì)，研究解決遇到的問(wèn)題，及時(shí)查處群眾舉報(bào)和日常檢查中發(fā)現(xiàn)收費(fèi)問(wèn)題。把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，使監(jiān)管工作制度化、常態(tài)化、有效化。

二是強(qiáng)化日常監(jiān)督。政府職能部門(mén)對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)管理不能只停留在一年一次年檢時(shí)聽(tīng)匯報(bào)、看會(huì)計(jì)資料的淺層次檢查，這種事后檢查無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正錯(cuò)誤。要通過(guò)銀行機(jī)構(gòu)協(xié)助，對(duì)民辦學(xué)校的資金流向進(jìn)行跟蹤。每個(gè)學(xué)期初，檢查學(xué)費(fèi)是否全部存入銀行；期中有沒(méi)有異常資金轉(zhuǎn)移；期末有沒(méi)有非法分紅、抽逃辦學(xué)資金等。

三是強(qiáng)化資金監(jiān)控。目前某縣只將校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)納入銀行資金監(jiān)管平臺(tái)。應(yīng)逐步將所有民辦學(xué)校都納入資金監(jiān)管系統(tǒng)?？梢愿鶕?jù)實(shí)際實(shí)行“最低余額+大額動(dòng)賬預(yù)警”或“最低余額+分階段資金解付”資金監(jiān)管模式。杜絕“提前收費(fèi)”“多收費(fèi)”“賬外賬”等現(xiàn)象。

（三）建立行業(yè)互助保險(xiǎn)機(jī)制

保險(xiǎn)公司作為一支專(zhuān)業(yè)研究經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，已逐步形成了較為成熟的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，通過(guò)政府牽頭，民辦學(xué)校共同出資的方式購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，委托保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)施聯(lián)合監(jiān)管，可以對(duì)學(xué)校運(yùn)行過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，及時(shí)警示，而且可以在規(guī)避民辦教學(xué)校日常經(jīng)營(yíng)中面臨著群體性事件、安全事故、合同責(zé)任的履行糾紛等多方面的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮重要作用。

（四）完善國(guó)家法律制度建議

為吸引投資，改善學(xué)校財(cái)務(wù)狀況，在保證民辦學(xué)校公益性不變的前提下，建議對(duì)終止辦學(xué)的民辦學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)中舉辦者投資部分予以返還。

結(jié)語(yǔ)

民辦學(xué)校是我國(guó)教育事業(yè)中一個(gè)重要組成部分，是對(duì)公辦教育的一個(gè)重要補(bǔ)充，發(fā)揮了對(duì)照和激勵(lì)的作用。但由于自身會(huì)受政策、資金等因素影響，加大監(jiān)督力度，提高財(cái)務(wù)管理水平和財(cái)務(wù)安全就顯得十分有必要。通過(guò)增強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督管理，幫助民辦學(xué)校提升辦學(xué)效益，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展。