白水縣水權(quán)試點(diǎn)探索及實(shí)踐

高 磊，李 楠，劉永剛，李世平，張艷平

(1. 中國水權(quán)交易所，北京 100053；2. 陜西省水資源與河庫調(diào)度中心，陜西 西安 710000；3. 白水縣水務(wù)局，陜西 渭南 715600)

白水縣地處渭北黃河臺(tái)塬和陜北黃土高原過度的丘陵溝壑地帶，自產(chǎn)水資源量少，降雨年際變化大，年內(nèi)分配不均，水資源嚴(yán)重短缺，全縣用水總量已逼近紅線控制指標(biāo)，未來用水空間有限，水資源供需矛盾突出是制約全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立完善水權(quán)制度、明確水權(quán)歸屬、推行水權(quán)交易的決策部署，有序推進(jìn)陜西省水權(quán)改革工作，2017年1月，陜西省水利廳印發(fā)了《陜西省水權(quán)改革試點(diǎn)方案》，綜合考慮水權(quán)試點(diǎn)的代表性、地方積極性和工作基礎(chǔ)等因素，確定白水縣等4縣(區(qū))作為省級(jí)水權(quán)試點(diǎn)，通過試點(diǎn)工作開展，旨在推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的水權(quán)制度，促進(jìn)水資源的節(jié)約保護(hù)、優(yōu)化配置和高效利用。

1 試點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)

1.1 試點(diǎn)目標(biāo)

利用3年左右時(shí)間，完成全縣分類確權(quán)登記，建立相關(guān)制度辦法，健全相關(guān)程序和規(guī)則，探索開展多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)，基本形成可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，為全市、全省其他地區(qū)進(jìn)行水權(quán)改革提供示范和借鑒。

1.2 主要任務(wù)

明確區(qū)域取用水權(quán)益，將區(qū)域用水總量控制指標(biāo)明確到具體水源，制定分行業(yè)水資源配置方案；開展生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)確權(quán)登記；建立水權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)庫，搭建水權(quán)交易平臺(tái)，探索水資源使用權(quán)在轉(zhuǎn)讓方和受讓方之間流轉(zhuǎn)；開展水權(quán)制度建設(shè)，出臺(tái)水資源使用權(quán)確權(quán)登記和水權(quán)交易等方面的制度辦法；嚴(yán)格水資源用途管制。

2 試點(diǎn)工作完成情況

2.1 明確區(qū)域取用水權(quán)益

白水縣以2020年用水總量控制指標(biāo)為剛性約束，按照優(yōu)先利用地表水、充分利用非常規(guī)水、減少地下水開采的原則，將非常規(guī)水源納入可分配水量，煤礦疏干水計(jì)入用水總量控制指標(biāo)，考慮50%、75%、95%不同保證率將縣域用水總量控制指標(biāo)細(xì)化到河流、水庫和地下水等各種水源。以縣域可分配水總量為依據(jù)，綜合考慮用水現(xiàn)狀、用水水平提高、未來發(fā)展用水需求等因素，按照“生活優(yōu)先、注重生態(tài)，可以持續(xù)、有償使用”的原則，將地表水、地下水各水源的水量分配到生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等各用水行業(yè)，以此作為水權(quán)確權(quán)的基本依據(jù)。

2.2 開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記

試點(diǎn)期間，白水縣核發(fā)(換發(fā))取水許可證313本，發(fā)放水權(quán)證12本，確權(quán)水量3 403.3萬 m3。生活用水以取水許可的形式確權(quán)到陜西水務(wù)集團(tuán)白水水務(wù)公司、白水縣水管中心、石堡川水庫白水管理處，以水權(quán)證的形式確權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水站，確權(quán)水量1 295.94萬 m3。工業(yè)用水向4個(gè)獨(dú)立取水企業(yè)重新核發(fā)了取水許可證，確權(quán)水量162萬 m3。農(nóng)業(yè)用水針對灌區(qū)管理單位、農(nóng)業(yè)取水戶及小型泵站逐個(gè)登記、逐個(gè)確權(quán)，確權(quán)水量1 945.36萬 m3，確權(quán)面積19.45萬畝。

2.3 開發(fā)水權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫

開發(fā)了白水縣水權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫，具備水權(quán)證登記、取水權(quán)登記、實(shí)際用水等功能模塊，根據(jù)水資源確權(quán)對象、確權(quán)范圍，分類設(shè)定，逐步完善。水權(quán)證模塊包括取水權(quán)人名稱、權(quán)證畝數(shù)、灌溉總面積、年水權(quán)分配額、水源類型等信息；取水權(quán)模塊包括取水權(quán)人名稱、年取水總量、審批機(jī)關(guān)、水源類型、取水用途等信息；實(shí)際用水模塊能夠?qū)崿F(xiàn)生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、灌區(qū)等不同行業(yè)用水信息的即時(shí)錄入。數(shù)據(jù)庫具備水資源綜合平衡和統(tǒng)計(jì)分析功能，能夠?yàn)樗畽?quán)交易流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。

2.4 搭建水權(quán)交易平臺(tái)

依托國家水權(quán)交易系統(tǒng)搭建了白水縣水權(quán)交易平臺(tái)，能夠滿足區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易、政府回購等不同類型水權(quán)交易的需要，可以實(shí)現(xiàn)公開交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓兩種交易形式。試點(diǎn)期間，積極探索農(nóng)業(yè)用水戶與工業(yè)企業(yè)間、灌區(qū)與種植大戶間水權(quán)交易、政回購農(nóng)業(yè)水權(quán)，促成白水縣水管中心與白水牧原農(nóng)牧有限公司取水權(quán)交易，交易水量16.43萬 m3。

2.5 開展水權(quán)制度建設(shè)

圍繞水權(quán)確權(quán)、交易、水資源管理等方面，制定出臺(tái)了《白水縣水權(quán)確權(quán)登記辦法》、《白水縣水權(quán)交易管理辦法》、《白水縣水資源用途管制制度》、《白水縣水資源論證與取水許可監(jiān)管制度》等一系列政策文件，使水權(quán)試點(diǎn)工作目標(biāo)更具體、任務(wù)更明確、保障更有力，形成了一整套充滿活力、富有效率的體制機(jī)制，為水權(quán)試點(diǎn)工作開展提供了有力的制度保障。

3 試點(diǎn)工作主要做法和經(jīng)驗(yàn)

3.1 嚴(yán)格權(quán)屬管理，大幅提升取用水規(guī)范化管理水平

針對納入取水許可的取用水戶，從嚴(yán)核定許可水量，重新核發(fā)取水許可證，對多點(diǎn)取水多個(gè)取水許可證的工業(yè)用戶合并為一個(gè)取水許可證，對持有一個(gè)或多個(gè)取水許可證的農(nóng)戶，按照“一個(gè)用戶持有一個(gè)取水許可證”的原則，換發(fā)取水許可證，極大提高了取用水規(guī)范化管理水平。以水權(quán)試點(diǎn)為契機(jī)，白水縣水務(wù)局督促企業(yè)重新開展水資源論證，核定許可水量并核發(fā)取水許可證，及時(shí)足額繳納水資源稅，2018年按照實(shí)際供水?dāng)?shù)量繳納水資源稅80多萬元，比2017年之前增長100%。蒲白礦業(yè)有限公司注冊地在白水縣，5個(gè)取水井在蒲城縣，2個(gè)取水井在白水縣，分別在蒲城縣和白水縣辦有取水許可證，同時(shí)接受兩縣水行政主管部門的管理，在水資源費(fèi)繳納、日常業(yè)務(wù)辦理等方面均給企業(yè)帶了麻煩和不便，試點(diǎn)期間，在渭南市水務(wù)局的支持下，強(qiáng)化屬地管理，將取水許可證和二為一，統(tǒng)一納入白水縣管理，給企業(yè)提供了便利，提升了管理效率。

3.2 采取灌溉面積和灌溉定額“雙控制”合理確定農(nóng)業(yè)水權(quán)額度

白水縣是水資源極度匱乏地區(qū)，存在較大的用水缺口，只有確定合理的確權(quán)水量，才能發(fā)揮好可利用水資源的最大效益。農(nóng)業(yè)作為用水大戶，在開展確權(quán)時(shí)采取灌溉面積和灌溉定額“雙控制”的原則，從嚴(yán)核定確權(quán)水量。在確定灌溉面積方面，通過摸底調(diào)查，以法定承包灌溉面積和用水源可以灌溉的面積作為開展水權(quán)確權(quán)的灌溉面積，對計(jì)劃外發(fā)展的灌溉面積、年久失修報(bào)廢的老井和無人經(jīng)營的集體井覆蓋的灌溉面積，暫不配置水權(quán)，經(jīng)過反復(fù)核實(shí)，確定農(nóng)業(yè)用水確權(quán)面積19.45萬畝。在確定灌溉定額方面，白水縣蘋果種植面積占耕地面積的72%，以蘋果為主，綜合考慮其他灌溉作物類別、節(jié)水水平等因素，區(qū)分蘋果種植區(qū)和其他作物種植區(qū)，考慮高效節(jié)水等措施，分類核定相應(yīng)的灌溉定額，合理確定農(nóng)業(yè)水權(quán)額度。

3.3 將水權(quán)改革與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)緊密結(jié)合，發(fā)揮組合拳作用

白水縣在推進(jìn)水權(quán)改革過程中，與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)緊密結(jié)合，相互促進(jìn)，相得益彰。一是通過節(jié)水型社會(huì)建設(shè)顯著提高用水效率。通過水權(quán)試點(diǎn)改革，實(shí)施節(jié)水“三同時(shí)”工作成為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、各行各業(yè)的共同職責(zé)，縣發(fā)改局、住建局、水務(wù)局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水“三同時(shí)”制度的實(shí)施意見》，全縣建設(shè)節(jié)水型社會(huì)工作取得了顯著成績，大幅提高農(nóng)業(yè)灌溉率，灌溉節(jié)約的水量可以作為水權(quán)交易給工業(yè)企業(yè)，為水權(quán)改革準(zhǔn)備了物質(zhì)基礎(chǔ)。二是促進(jìn)了最嚴(yán)格水資源管制度的落實(shí)。經(jīng)過水權(quán)試點(diǎn)，取水戶密切配合，各種取水都安裝了計(jì)量設(shè)施，水務(wù)干部精誠合作，其他部門密切配合，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局配合制定階梯水價(jià)制度，工信局配合管理工業(yè)企業(yè)水權(quán)核定、節(jié)水企業(yè)建設(shè)，住房及城鄉(xiāng)建設(shè)局配合小區(qū)用水、城市排水管理，各部門積極參與、積極配合，連續(xù)三年市對縣考核最嚴(yán)格水資源管理制度白水縣都是優(yōu)秀格次。

4 試點(diǎn)工作取得的成效

4.1 大幅提升了水資源管理效能

在推進(jìn)不同行業(yè)水權(quán)確權(quán)過程中，針對納入取水許可的取用水戶，按照《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《取水許可管理辦法》的有關(guān)要求，從嚴(yán)核定許可水量，重新核發(fā)取水許可證，提高了取用水規(guī)范化管理水平。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，農(nóng)田有效灌溉面積21.37萬畝，累計(jì)建成高效節(jié)水灌溉面積13.5萬畝，高效灌溉率達(dá)到63.26%；提升計(jì)量設(shè)施安裝率，工業(yè)取水計(jì)量率達(dá)到100%，農(nóng)業(yè)取水計(jì)量率達(dá)到91%。

4.2 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整

通過確權(quán)明晰了用水戶權(quán)益，農(nóng)業(yè)種植大戶節(jié)水措施節(jié)約下來的水量可以“托管”更多農(nóng)戶的土地，全縣實(shí)施一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，托管果園3萬畝，在全省率先實(shí)施規(guī)?；?jīng)營，實(shí)現(xiàn)蘋果產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益可持續(xù)增長，相應(yīng)減少低附加值農(nóng)作物種植比例，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在用水總量的剛性約束下，形成水資源要素對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的倒逼機(jī)制，以有效的水資源支撐白水縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

4.3 探索了水權(quán)交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和實(shí)施步驟

從試點(diǎn)實(shí)踐來看，水權(quán)交易的順利實(shí)施著重把握了四個(gè)要點(diǎn)：(1)開展水權(quán)確權(quán)?？茖W(xué)合理的開展水資源使用權(quán)確權(quán)是推進(jìn)水權(quán)交易的前提和基礎(chǔ)。(2)搭建水權(quán)交易平臺(tái)。水權(quán)交易平臺(tái)是運(yùn)用市場配置水資源的有效載體，是水權(quán)交易活動(dòng)的中介組織，對于積極培育水市場、推動(dòng)水權(quán)交易具有重要作用。(3)確定合理的交易價(jià)格。合理確定水權(quán)交易價(jià)格是買賣雙方得以順利達(dá)成交易協(xié)議的關(guān)鍵，通過委托第三方合理測算，確定了白水縣水管中心與白水牧原農(nóng)牧有限公司水權(quán)交易價(jià)格。(4)制度建設(shè)和交易監(jiān)管。健全的水權(quán)交易制度是水權(quán)交易公開、公正和規(guī)范有序進(jìn)行的重要保障。出臺(tái)了《白水縣水權(quán)交易管理辦法》，履行了水權(quán)交易行政審批程序，保障水權(quán)交易的真實(shí)有效。

5 試點(diǎn)工作中存在問題

5.1 社會(huì)認(rèn)知度不高，工作開展存在阻力

水權(quán)制度建設(shè)是一項(xiàng)新生事物，社會(huì)公眾對推進(jìn)水權(quán)試點(diǎn)持觀望態(tài)度。部分取用水單位，甚至有關(guān)部門工作人員仍停留在過去管水經(jīng)驗(yàn)上，認(rèn)為水是大自然賦予的，誰能取用就是誰的，缺乏節(jié)水意識(shí)，不愿意用水交稅；開展農(nóng)業(yè)確權(quán)工作時(shí)，難以確權(quán)到戶，擔(dān)心存在權(quán)責(zé)糾紛；城市污水處理廠建設(shè)速度緩慢，加之水價(jià)機(jī)制問題，應(yīng)該使用中水的單位也不愿使用中水。

5.2 交易市場不活躍，潛在交易難以落地

水權(quán)試點(diǎn)一系列的宣傳、改革，明確了各取用戶的權(quán)益，制定了水權(quán)確權(quán)辦法和水權(quán)交易辦法，也搭建了水權(quán)交易平臺(tái)，但是卻無主動(dòng)交易的企業(yè)用戶，水資源管理仍然是供水企業(yè)一家獨(dú)大，是買方市場，用水戶尚未達(dá)到與供水企業(yè)議價(jià)的地步。取水單位自身的農(nóng)業(yè)灌溉尚不能滿足，沒有多余的水量進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。建設(shè)的高效滴水灌溉工程一定程度上只是做為一種灌溉方式去使用，節(jié)約水量并未投放市場滿足新增用水需求，一些招商引資企業(yè)受用水指標(biāo)限制難以上馬。

5.3 水權(quán)權(quán)益保障不夠，給水權(quán)管理帶來實(shí)際困難

試點(diǎn)期間，對水管站等管理單位發(fā)放了水權(quán)證，但由于《物權(quán)法》、《水法》等現(xiàn)行法律尚未對水資源使用權(quán)益做出明確規(guī)定，權(quán)利人持有水權(quán)證后可以享受什么權(quán)利、需要承擔(dān)什么義務(wù)和責(zé)任尚無法律界定，權(quán)益受損后如何得到賠償或補(bǔ)償無法可依。水行政主管部門在推進(jìn)水權(quán)改革工作中無法有效回答用水戶的質(zhì)詢，造成了工作的被動(dòng)局面；也擔(dān)心一旦用水戶水權(quán)意識(shí)被喚醒，現(xiàn)有法律無法滿足用水戶將水權(quán)作為生產(chǎn)要素，像土地一樣進(jìn)行抵(質(zhì))押等需求。

6 結(jié)語

白水縣已完成水權(quán)試點(diǎn)各項(xiàng)任務(wù)，并于2020年通過陜西省水利廳技術(shù)評估及驗(yàn)收。建議深入貫徹落實(shí)用水權(quán)市場化交易決策部署，深挖節(jié)水潛力，進(jìn)一步核定農(nóng)業(yè)節(jié)水量，完善水權(quán)交易機(jī)制，開展不同類型的水權(quán)交易，通過市場化方式實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和高效利用，以有限的水資源支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。