遼寧省小型水庫運(yùn)行管理現(xiàn)狀及對策建議

莊文新

(彰武縣水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 彰武 123200)

調(diào)查顯示，截至2018年底遼寧省已建小型水庫685座，其中小(2)型412座，小(1)型273座，總庫容9.2億 m3，興利庫容5.0億 m3，調(diào)洪庫容4.1億 m3，控制流域面積9 235 km2。在2005-2020年期間，相繼完成492座小型水庫的除險(xiǎn)加固整治，其中“十一五”、“十二五”、“十三五”期間分別完成171座、192座、77座水庫的加固，現(xiàn)有14座水庫正在實(shí)施加固整治，對于城市供水、農(nóng)田灌溉、防洪抗旱、水產(chǎn)養(yǎng)殖以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等小型水庫發(fā)揮著重要作用。然而，在運(yùn)行管理方面小型水庫還存在諸多問題，如何提高水庫的運(yùn)行管理水平已成為各級水管部門亟待解決的問題[1-2]。

1 小型水庫運(yùn)行管理現(xiàn)狀

1.1 建設(shè)管理方面

降等與報(bào)廢工作滯后。一些小型水庫因嚴(yán)重的泥沙淤積，其原有的作用與功能基本喪失；上游已建成的山區(qū)控制性水利工程已替代下游一些小型平原水庫，發(fā)揮相應(yīng)的供水、灌溉、防洪等功能；個(gè)別被鑒定為“三類壩”的小型水庫大壩加固工程，在經(jīng)濟(jì)上不合理或經(jīng)濟(jì)上不可行，并且失去加固整治的必要。同時(shí)，水庫管理單位、水行政主管部門和政府對水庫降等與報(bào)廢工作的必要性、重要性認(rèn)識不足，甚至對水庫降等與報(bào)廢所采取的必要措施、申請、論證、驗(yàn)收等程序不了解，資金投入嚴(yán)重不足；除險(xiǎn)加固后部分水庫未及時(shí)組織竣工驗(yàn)收和蓄水階段驗(yàn)收，以上因素都在一定程度上影響了降等報(bào)廢工作的開展[3]。

安全監(jiān)測設(shè)施不完善。部分水庫的建設(shè)年代久遠(yuǎn)，建設(shè)初期就沒有配備水雨情測報(bào)、大壩滲漏、位移等觀測設(shè)施；加固整治過程中，部分水庫因缺少配套資金，未能按批復(fù)要求完成監(jiān)測與觀測設(shè)施的同步建設(shè)；即使配備了一定的監(jiān)測設(shè)施，但因缺少有效的維修養(yǎng)護(hù)，加之長期運(yùn)行、年久失修，監(jiān)測數(shù)據(jù)大多未及時(shí)整編或者可靠度較低。此外，有的水庫甚至根本就未建設(shè)水情測報(bào)設(shè)施，也無法充分利用已建的氣象、水文等站網(wǎng)，測報(bào)的水雨情信息不夠準(zhǔn)確，編制的預(yù)警方案可行性較低。按照水利部有關(guān)要求，2018-2019年部分水庫雖然配備了險(xiǎn)情預(yù)報(bào)預(yù)警聯(lián)絡(luò)員，但受限于人居條件差、山區(qū)通訊不暢等因素，采取直觀的方式還難以掌握水庫上游來水情況，觀測的水雨情信息精度較低。

病險(xiǎn)隱患多。從1995年起，對于病險(xiǎn)水庫的加固整治逐漸引起各級政府的高度重視，為了改善小型水庫運(yùn)行管理和基礎(chǔ)設(shè)施條件，全面開展了水管體制改革，但依然存在泄洪通道不通暢、壩體滲水、泥沙淤積嚴(yán)重、水庫防洪標(biāo)準(zhǔn)低等問題，對水庫安全運(yùn)行構(gòu)成了潛在的威脅，帶來了極為不利的影響[4]。

建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低。20世紀(jì)60～70年代屬于遼寧省中小型水庫興建期，其中1955-1970年修建的水庫占60%以上。受當(dāng)時(shí)施工標(biāo)準(zhǔn)、管理水平、建筑材料、技術(shù)條件、資金投入等多種因素的限制，大部分小型水庫存在滲漏、防洪標(biāo)準(zhǔn)低、壩體填筑不合格、壩基處理不徹底、工程質(zhì)量差、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、設(shè)計(jì)深度與前期勘察不夠等諸多問題。

1.2 運(yùn)行管理方面

水庫供水水價(jià)不合理。結(jié)合相關(guān)要求，遼寧省各地區(qū)正積極推進(jìn)水價(jià)改革，但不同地區(qū)自然環(huán)境、氣候條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等存在較大差異，部分市縣存在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、組織管理和保障措施不到位等問題，農(nóng)業(yè)用水價(jià)格僅占2015年供水成本的30%～45%。水庫供水水價(jià)偏低，工程管護(hù)費(fèi)用不足難以落實(shí)日常運(yùn)行管理工作，這在很大程度上降低了水庫工程的功能效應(yīng)。

公益性維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足。一般地，小型水庫發(fā)揮著防洪排澇、農(nóng)田灌溉等功能，但因地方財(cái)力有限，難以貫徹執(zhí)行維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)，無法落實(shí)公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)和各級公益性人員基本支出；工程維修費(fèi)用不足、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)過低等問題普遍存在于各地區(qū)，許多地區(qū)仍然執(zhí)行2008年的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查顯示，2019年遼寧省小型水庫維修養(yǎng)護(hù)的經(jīng)費(fèi)需求為9 819萬元，而實(shí)際到位的只有5 426萬元，人員管護(hù)經(jīng)費(fèi)需求為16 842萬元，但實(shí)際到位的僅有10 185萬元，經(jīng)費(fèi)不足直接導(dǎo)致了無法及時(shí)維修水庫工程，最終造成工程設(shè)施的破損。

專業(yè)管護(hù)人員少。大部分小型水庫缺少專業(yè)的管理人員，水利管理單位與水庫管理人員職責(zé)不清，編制混亂，缺乏管護(hù)責(zé)任意識，整體管理水平不高；現(xiàn)有管理人員60%～70%在50歲以上，年齡結(jié)構(gòu)不合理，但受限于“只減不增”的編制條件新人難以招錄，具備專業(yè)與管理能力的長期聘用人員無法入編，對技術(shù)人才的培養(yǎng)和管理人員的補(bǔ)充造成了極大的影響；小型水庫管理權(quán)限下放給企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，專職管理人員較少且不固定；小型水庫大多處于自然環(huán)境惡劣、地理位置偏遠(yuǎn)的山區(qū)，艱苦的生活與工作條件致使管理人員更換頻繁，專業(yè)管理人員嚴(yán)重流失[5]。

管理體制不順暢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由水利系統(tǒng)管理的小型水庫占比達(dá)到90%以上，但運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)大多數(shù)并未單獨(dú)批復(fù)，通常對轄區(qū)內(nèi)的水管單位和運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)一起批復(fù)，與水閘、灌區(qū)等聯(lián)合管控，工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)不分，管理體制不暢；此外，在水利行業(yè)部門備案或者注冊登記的小型水庫，由企業(yè)、電力部門等單位負(fù)責(zé)管理，水行政主管部門受行業(yè)管理的限制，其監(jiān)管能力明顯不足；同時(shí)，個(gè)別小型水庫由市、縣水利局負(fù)責(zé)技術(shù)監(jiān)管、由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)日常管理?？傮w而言，小型水庫存在監(jiān)督管理體制不順、屬地權(quán)責(zé)不清等問題，并導(dǎo)致水管部門履職不到位或責(zé)任不明確，無法充分發(fā)揮水資源優(yōu)化配置和統(tǒng)一管理的功能，尚未形成良性運(yùn)行的水庫工程管理機(jī)制。

管理制度不健全。目前，對于大中型水庫的運(yùn)行管理，我國已基本形成比較完善的制度體系、法律法規(guī)，但尚未建立健全小型水庫管理制度，對降低標(biāo)準(zhǔn)還是直接套用大中型水庫制度缺乏依據(jù)。對轄區(qū)內(nèi)的小型水庫，水行政主管部門未及時(shí)制定管理細(xì)則，截止當(dāng)前仍未出臺適用于小型水庫管理的指導(dǎo)意見或?qū)嵤┘?xì)則，缺乏符合小型水庫事宜的指導(dǎo)依據(jù)和運(yùn)行管理有章可循的抓手。2019年，遼寧省多次開展的水庫整治“回頭看”檢查和拉網(wǎng)式安全隱患排查，均發(fā)現(xiàn)小型水庫存在安全搶險(xiǎn)避險(xiǎn)方案、運(yùn)行調(diào)度方案、預(yù)測預(yù)報(bào)方案審批不規(guī)范和巡查、技術(shù)、安全度汛行政等責(zé)任人履職不力的問題。

2 加強(qiáng)水庫運(yùn)行管理的對策

2.1 推進(jìn)水庫除險(xiǎn)加固

小型病險(xiǎn)水庫被鑒定為“三類壩”時(shí)，應(yīng)及時(shí)組織實(shí)施加固整治。水庫加固前期工作應(yīng)引起各級水管單位的高度重視，切實(shí)保障前期工作進(jìn)度和工作質(zhì)量；對于小型病險(xiǎn)水庫各級財(cái)政和中央財(cái)政要加大投資力度，小型病險(xiǎn)水庫由其他經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村集體所有時(shí)，水庫所有者或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要多渠道籌措資金，保證加固整治進(jìn)度。

2.2 完善監(jiān)測基礎(chǔ)設(shè)施

從監(jiān)測數(shù)據(jù)分析、運(yùn)行維護(hù)、更新改造、監(jiān)測設(shè)施監(jiān)測等入手，水庫管理單位和各級水行政主管部門要增強(qiáng)水庫安全監(jiān)測能力。對損壞的監(jiān)測設(shè)施要及時(shí)給予修復(fù)，增設(shè)必要的項(xiàng)目和測點(diǎn)，對水庫安全監(jiān)測預(yù)警員實(shí)行培訓(xùn)上崗制。綜合考慮各方面因素編制科學(xué)的預(yù)警方案，切實(shí)提升小型水庫安全監(jiān)測能力。針對重點(diǎn)小(2)型和小(1)型水庫，加強(qiáng)視頻監(jiān)視系統(tǒng)建設(shè)，接入互聯(lián)網(wǎng)，逐步建設(shè)信息化安全管理系統(tǒng)。

2.3 加快管理體制改革

積極探索市場化、規(guī)?；?、專業(yè)化小型水庫管理體制，可以采取購買服務(wù)的方式將小型水庫運(yùn)行管理，委托給專業(yè)化管護(hù)隊(duì)伍實(shí)行物業(yè)化集中管理；因地制宜的實(shí)行以大代小管理模式，即委托大中型水利管理單位對小型水庫實(shí)行專業(yè)化管理；對區(qū)域內(nèi)的小型水庫，可以成立縣級水利服務(wù)隊(duì)伍實(shí)行規(guī)范化、統(tǒng)一管理。積極探索社會化小型水庫管理模式，可采取股份合作、承包、租賃等多種方式，吸引社會資本的參與水庫管理的運(yùn)行管理和經(jīng)營活動。

2.4 落實(shí)水庫管護(hù)經(jīng)費(fèi)

(1) 結(jié)合工程管護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保證公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)和各級公益性人員基本支出的足額到位。對準(zhǔn)公益性的小型水庫工程，在公益性和水費(fèi)收入無法維持工程管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)需求的情況下應(yīng)由縣級財(cái)政足額撥付。

(2) 根據(jù)遼寧省農(nóng)業(yè)水價(jià)改革要求盡快完成水價(jià)成本核算，以2020年為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革基準(zhǔn)年，使水庫完全成本總體達(dá)到供水價(jià)格。加快建立用水管理、工程建設(shè)與管護(hù)、節(jié)水獎勵與精準(zhǔn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)水價(jià)形成4項(xiàng)機(jī)制，充分利用水價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制和杠桿作用保證水利工程的良性運(yùn)行。

(3) 積極推行小型水庫管養(yǎng)分離制度，由受益者和各級財(cái)政分擔(dān)水庫經(jīng)營服務(wù)以及公共部分，多元化水庫管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源，為實(shí)現(xiàn)水庫良性運(yùn)行和有效管理提供資金保障。

2.5 健全水庫管理機(jī)構(gòu)

單獨(dú)批復(fù)小型水庫管理單位，逐步轉(zhuǎn)變混合批復(fù)轄區(qū)內(nèi)水管單位的局面，貫徹落實(shí)定崗定員的水利工程管理標(biāo)準(zhǔn)，保證水庫管理人員的配齊、配足。對于小(1)型和重點(diǎn)(2)型水庫配備不少于3名、2名的專職管理人員，并且是從水利專業(yè)人員中抽取水庫專職管理人員。

2.6 優(yōu)化水庫管理制度

根據(jù)2015年以來多次開展的水庫運(yùn)行管理調(diào)研、檢查和排查工作，結(jié)合小型水庫管理辦法、水庫大壩安全管理?xiàng)l例等盡快制定小型水庫建設(shè)與管理工作意見，為保障小型水庫的安全運(yùn)行建立健全水庫管理制度。

2.7 強(qiáng)化責(zé)任履職能力

(1) 實(shí)行地方行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的管理辦法，明確政府責(zé)任人對水庫安全負(fù)總責(zé)，并協(xié)調(diào)各個(gè)部門做好相應(yīng)的管理，避免由一人擔(dān)任轄區(qū)所有水庫主管部門責(zé)任人或由一名行政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任轄區(qū)所有水庫政府責(zé)任人。采取逐庫、逐級簽訂責(zé)任書的方式夯實(shí)主體管理責(zé)任，為進(jìn)一步提升管理效力，可以在政府年度目標(biāo)考核中納入水庫安全管理內(nèi)容。

(2) 水庫的“三責(zé)任人”要通力配合、各盡其責(zé)、各司其職，切實(shí)做好防汛抗旱工作和水庫安全管理，規(guī)范開展安全鑒定、人員培訓(xùn)、注冊登記等工作，實(shí)行降等報(bào)廢、除險(xiǎn)加固、年度檢查等工作，認(rèn)真落實(shí)水毀工程修復(fù)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、實(shí)施水庫調(diào)度、工程養(yǎng)護(hù)以及巡視檢查等日常安全管理工作。

(3) 逐步推行培訓(xùn)上崗制，通過定期組織培訓(xùn)提高水庫管理水平。對水庫巡查管護(hù)人員和日常管理人員，各級水管部門要加強(qiáng)崗位技術(shù)培訓(xùn)，每年定期組織學(xué)習(xí)，貫徹落實(shí)先培訓(xùn)、后上崗制度，讓所有管護(hù)人員深入理解、全面掌握水庫管理辦法和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。

3 結(jié)語

在工程建設(shè)和運(yùn)行管理方面遼寧省小型水庫仍存在許多問題，既有堤防特殊性又有全國普遍性，針對以上問題必須給予高度重視，通過制定科學(xué)有效的解決方案，貫徹落實(shí)除險(xiǎn)加固、安全鑒定、防汛搶險(xiǎn)、檢查監(jiān)測、調(diào)度運(yùn)行、注冊登記等重要制度，加快推行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革及水利工程管理體制改革，切實(shí)完善“強(qiáng)監(jiān)管、補(bǔ)短板”工作，為充分發(fā)揮小型水庫的功能效應(yīng)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)水庫的長期穩(wěn)定運(yùn)行提供保障。