廣西大中型灌區(qū)建設(shè)存在的問(wèn)題及其對(duì)策

鄒 穎，李文斌

（廣西壯族自治區(qū)水利科學(xué)研究院 廣西水工程材料與結(jié)構(gòu)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，南寧 530023）

1 廣西大中型灌區(qū)基本情況

廣西現(xiàn)有大中型灌區(qū)296 處，設(shè)計(jì)灌溉面積1 441.35萬(wàn)畝，有效灌溉面積922.95萬(wàn)畝，占全區(qū)有效灌溉面積2 569.62萬(wàn)畝的35.92%。其中，30萬(wàn)畝以上的大型灌區(qū)11 處（位于桂南的有合浦灌區(qū)、洪潮江灌區(qū)、欽靈灌區(qū)，位于桂中有達(dá)開(kāi)灌區(qū)、武思江灌區(qū)、六陳灌區(qū)、五化灌區(qū)，桂東有龜石灌區(qū)，桂東北有青獅潭灌區(qū)、峻山灌區(qū)，桂西北有右江灌區(qū)），均屬珠江流域，覆蓋土地面積13 851 km2，總耕地面積580萬(wàn)畝，設(shè)計(jì)灌溉面積441.10萬(wàn)畝，有效灌溉面積為343.67 萬(wàn)畝。1 萬(wàn)～30 萬(wàn)畝中型灌區(qū)285 處，設(shè)計(jì)灌溉面積1 000.25 萬(wàn)畝，有效灌溉面積579.28萬(wàn)畝?，F(xiàn)有大中型灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)共303 個(gè)，管理人數(shù)6765人。

2 廣西大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造發(fā)展歷程

1997—2020 年，廣西11 個(gè)大型灌區(qū)相繼列入國(guó)家大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)。規(guī)劃靜態(tài)總投資25.03億元，其中：骨干渠道工程投資19.04 億元，田間工程投資5.99 億元。規(guī)劃渠道加固襯砌防滲3558 km，建筑物配套改造10 008 座（處）。1997—2020 年，廣西11 個(gè)大型灌區(qū)共下達(dá)計(jì)劃投資22.07 億元，其中中央資金16.72 億元，地方配套資金5.35億元，骨干渠道工程投資已下達(dá)完畢。完成渠道防滲配套改造2 083.5 km，完成規(guī)劃建設(shè)任務(wù)的58.6%；建筑物配套改造12 535座（處），完成規(guī)劃任務(wù)的125%，11個(gè)大型灌區(qū)項(xiàng)目實(shí)施后，2020 年底各灌區(qū)有效灌溉面積已增加到343.67 萬(wàn)畝，比1998年增加了61.57萬(wàn)畝。

2000—2020 年，廣西61 個(gè)中型灌區(qū)列入國(guó)家中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目，共投入資金10.09 億元，其中：中央財(cái)政資金6.28 億元，地方財(cái)政資金3.81億元。共襯砌渠道1 327.28 km，配套渠系建筑物4632座。通過(guò)實(shí)施61個(gè)中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目，共新增（恢復(fù)）灌溉面積77.19萬(wàn)畝，改善灌溉面積98.86萬(wàn)畝。

經(jīng)過(guò)20年的建設(shè)，廣西大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)取得了明顯成效，工程安全性能的提升使灌溉條件得到了根本性改善，提高了灌溉保證率。大型灌區(qū)有效灌溉面積從1998年282.1萬(wàn)畝增加到343.67 萬(wàn)畝，實(shí)際灌溉面積從1998 年254.6 萬(wàn)畝增加到286.70 萬(wàn)畝。灌區(qū)灌溉水有效利用系數(shù)從0.350 提高到0.513。通過(guò)實(shí)施61 個(gè)中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目，共新增（恢復(fù)）灌溉面積77.19 萬(wàn)畝，改善灌溉面積98.86萬(wàn)畝，灌區(qū)灌溉水有效利用系數(shù)平均值從2014年的0.424提高到0.479。

“十四五”期間廣西大中型灌區(qū)的建設(shè)重點(diǎn)是大型灌區(qū)五化灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造以及15個(gè)中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目。其中五化灌區(qū)“十四五”改造面積50 萬(wàn)畝，項(xiàng)目總投資4.6 億元；15 個(gè)中型灌區(qū)改造項(xiàng)目總設(shè)計(jì)灌溉面積93 萬(wàn)畝，項(xiàng)目總投資10.81億元。目前，五化灌區(qū)改造項(xiàng)目已完成前期工作，正在開(kāi)展項(xiàng)目施工招投標(biāo)，15個(gè)中型灌區(qū)已開(kāi)工建設(shè)。通過(guò)加強(qiáng)大中型灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目建設(shè)，將進(jìn)一步完善農(nóng)村灌排工程體系，為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)提供重要基礎(chǔ)支撐，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

3 存在的主要問(wèn)題

總體上看，廣西大中型灌區(qū)建設(shè)取得了巨大的成就，為廣西糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供了基本可靠的保障。近一個(gè)時(shí)期以來(lái)，廣西以糧食主產(chǎn)區(qū)、糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、水果蔬菜桑蠶等特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)等“三區(qū)”建設(shè)為核心，以大中型灌區(qū)為基礎(chǔ)，系統(tǒng)謀劃并推進(jìn)了一批大中型灌區(qū)骨干工程建設(shè)。新建一批重大水源工程，開(kāi)展大規(guī)模的病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固，水庫(kù)蓄水能力有效恢復(fù)，水源保障能力得到有效提升，水源供水能力總體能夠滿足灌溉用水需求。當(dāng)前國(guó)家政策對(duì)推進(jìn)灌區(qū)建設(shè)形勢(shì)有利，五化灌區(qū)和一批中型灌區(qū)項(xiàng)目的推進(jìn)將進(jìn)一步提升廣西農(nóng)田水利骨干工程保障水平。

但廣西大中型灌區(qū)發(fā)展水平還有差距，保障廣西農(nóng)業(yè)農(nóng)村加快發(fā)展還需要付出更多努力。灌區(qū)現(xiàn)代化的灌排骨干體系尚未全面建成、投入保障機(jī)制不穩(wěn)定、基層服務(wù)保障體系不健全等問(wèn)題還沒(méi)有得到全面解決，同時(shí)，隨著農(nóng)田水利建設(shè)管理形勢(shì)結(jié)構(gòu)性變化，大中型灌區(qū)的建管，“最后一公里”配套和維護(hù)，農(nóng)田水利資金投入等問(wèn)題凸顯，大中型灌區(qū)建設(shè)管理面臨新的問(wèn)題，迫切需要加快解決。主要表現(xiàn)在4個(gè)方面：

（1）大中型灌區(qū)“末級(jí)渠系”建管脫節(jié)問(wèn)題明顯。2018年機(jī)構(gòu)改革前，農(nóng)田水利建設(shè)和管理職能水利部門全權(quán)負(fù)責(zé)。機(jī)構(gòu)改革后，部門職能調(diào)整，“末級(jí)渠系”建設(shè)和管理事權(quán)分開(kāi)。水利部門負(fù)責(zé)大中型灌區(qū)骨干工程建設(shè)管理，除此以外的農(nóng)田水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理職能劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。廣西改革實(shí)際中，自治區(qū)和各市、縣水利部門原來(lái)負(fù)責(zé)小型農(nóng)田水利建設(shè)的人員編制（包括項(xiàng)目建設(shè)資金）全部轉(zhuǎn)隸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。特別是縣一級(jí)，除大、中型灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)留在水利部門外，原來(lái)負(fù)責(zé)農(nóng)田水利建設(shè)管理的人員和編制全部轉(zhuǎn)隸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，農(nóng)田水利“末級(jí)渠系”名義上實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行管理分開(kāi)，但實(shí)際上建管脫節(jié)。同時(shí)，在實(shí)際工作中存在部門事權(quán)難以界定、職責(zé)不清的問(wèn)題。如“末級(jí)渠系”的渠道出現(xiàn)損毀，究竟是屬于建設(shè)問(wèn)題由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)，還是屬于運(yùn)行維護(hù)問(wèn)題由水利部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，基層部門管理中無(wú)法界定。近兩年來(lái)，群眾對(duì)“末級(jí)渠系”水利信訪投訴事項(xiàng)呈增多趨勢(shì)，但由于職責(zé)不清，基層部門出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，影響問(wèn)題的及時(shí)解決。

（2）大中型灌區(qū)“末級(jí)渠系”建設(shè)財(cái)政資金投入出現(xiàn)盲區(qū)。2018年機(jī)構(gòu)改革前，中央財(cái)政設(shè)有專項(xiàng)資金用于小型農(nóng)田水利建設(shè)，自治區(qū)財(cái)政也設(shè)有專項(xiàng)配套，中央和自治區(qū)兩級(jí)年均總規(guī)模16 億元左右，這些資金由水利部門管理，專項(xiàng)用于“末級(jí)渠系”的小型農(nóng)田水利建設(shè)，包括小水窖、小水池、小泵站、小塘壩、小渠道等“五小水利”工程、田間工程和“末級(jí)渠系”管理配套設(shè)施工程等建設(shè)。機(jī)構(gòu)改革后，這些資金全部劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，全部用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，其涵蓋的農(nóng)田水利僅包括實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍內(nèi)的田間水利工程。小型農(nóng)田水利建設(shè)資金投入出現(xiàn)“無(wú)人管”的真空區(qū)域，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍外小型灌區(qū)輸配水工程、“五小水利”灌溉工程等建設(shè)資金出現(xiàn)“斷供”。農(nóng)田灌溉系統(tǒng)“最后一公里”存在建設(shè)管理死角，將直接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和農(nóng)業(yè)的平衡發(fā)展。

（3）灌區(qū)改造資金投入缺口較大。灌區(qū)是保障糧食安全的主戰(zhàn)場(chǎng)。廣西大中型灌區(qū)建設(shè)主要依靠中央和自治區(qū)專項(xiàng)資金，近年來(lái)，雖然投入力度不斷加大，但目前的投入還遠(yuǎn)未能滿足實(shí)際需要，加之全區(qū)地方各級(jí)財(cái)政比較困難，絕大部分市縣的建設(shè)資金難以落實(shí)，灌區(qū)建設(shè)相對(duì)滯后。2020年全區(qū)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.509，全國(guó)平均為0.560。根據(jù)測(cè)算，灌溉水有效利用系數(shù)每增加0.001，需投資約6億元，廣西要達(dá)到全國(guó)平均水平，需投入約300 億元。根據(jù)水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部實(shí)施計(jì)劃，廣西“十四五”期間預(yù)計(jì)安排投資可達(dá)120 億元，但與需求相比仍存在很大缺口。

（4）大中型灌區(qū)“末級(jí)渠系”管理服務(wù)弱化，“最后一公里”功能退化速度加快。農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理模式加速調(diào)整。有的地方由于種植結(jié)構(gòu)變化，“末級(jí)渠系”得不到及時(shí)維護(hù)，造成功能退化速度加快，有的處于中上游的灌溉設(shè)施廢棄，造成灌溉水系“中梗阻”，下游區(qū)域無(wú)水可用，管理矛盾突出。從村級(jí)集體管理的水利設(shè)施看，無(wú)論是組織形式和投入結(jié)構(gòu)上，都發(fā)生了很大變化，農(nóng)民普遍存在“公家的水、自家的地”心理，農(nóng)民只管用水，不管水利設(shè)施維護(hù)。一個(gè)時(shí)期“一事一議”是開(kāi)展村內(nèi)公益性事業(yè)建設(shè)的一項(xiàng)重要措施，但農(nóng)民普遍沒(méi)有籌資投勞意愿，農(nóng)村青壯年外出打工，留守人員缺乏參與意識(shí)和決策能力等，“一事一議”操作難度大。

（5）管理體制不順，管理責(zé)任不落實(shí)。由于灌區(qū)管理單位主要負(fù)責(zé)灌區(qū)水源工程、干支渠道及渠系建筑物等骨干工程的維護(hù)和管理，其余非骨干工程農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織退出農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的主體地位，農(nóng)民的分散經(jīng)營(yíng)和農(nóng)田水利設(shè)施集體受益之間的矛盾存在加劇，斗渠以下的小型農(nóng)田水利工程大部分長(zhǎng)期處于無(wú)人管理和維護(hù)狀態(tài)，出現(xiàn)“國(guó)家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的局面。用水戶協(xié)會(huì)作用發(fā)揮還十分有限。大部份協(xié)會(huì)是以行政村、組為單元組建，管理方式仍然沿用傳統(tǒng)的村集體管理方式；很多協(xié)會(huì)無(wú)法按照協(xié)會(huì)《章程》規(guī)定的職能完全履行，只停留在收取水費(fèi)、農(nóng)業(yè)供用水的一般管理層面，部分灌區(qū)用水戶協(xié)會(huì)難以維系。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，各項(xiàng)收費(fèi)被取消，用水戶協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要靠水費(fèi)征收，水費(fèi)征收困難，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)陷入組建容易、良性運(yùn)行難的尷尬狀況。

（6）水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)低，水費(fèi)征收困難。灌區(qū)服務(wù)的對(duì)象農(nóng)民為低收入群體，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水價(jià)格的定價(jià)一直控制在比較低的水平。廣西執(zhí)行農(nóng)業(yè)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)自流灌溉水價(jià)22～40 元/（畝·年），電灌提水水價(jià)35～80 元/（畝·年），按0.05～0.12 元/m3收費(fèi)。稻谷按3 元/kg的市場(chǎng)價(jià)計(jì)算，終端水價(jià)每畝水費(fèi)為34.5 元，水稻的毛用水定額按1200 m3/畝計(jì)算，水費(fèi)為0.029 元/m3。據(jù)測(cè)算，灌區(qū)灌溉用水的成本價(jià)為0.11 元/m3，現(xiàn)行水價(jià)不到成本價(jià)的30%。農(nóng)業(yè)用水水價(jià)目前存在的突出問(wèn)題是水價(jià)沒(méi)有達(dá)到供水成本，主要原因是灌區(qū)末級(jí)渠系標(biāo)準(zhǔn)低、損毀率高、農(nóng)業(yè)用水效益低、農(nóng)民承受能力有限、末級(jí)渠系管理粗放等。其次是在國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)施減負(fù)政策，取消農(nóng)業(yè)稅及統(tǒng)籌提留等稅費(fèi)后，不少農(nóng)民產(chǎn)生了既然農(nóng)業(yè)稅都減免了，水費(fèi)也應(yīng)減免的誤解，不履行繳費(fèi)義務(wù)，隨意拖欠水費(fèi)，有的甚至拒交水費(fèi)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，廣西灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)平均收取率僅為30%左右。新的農(nóng)業(yè)供水價(jià)格難以到位，農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取日益困難，水費(fèi)收入也將進(jìn)一步減少。

4 推進(jìn)大中型灌區(qū)建設(shè)的對(duì)策

（1）把大中型灌區(qū)骨干渠道及“末級(jí)渠系”建設(shè)納入鄉(xiāng)村振興建設(shè)規(guī)劃，高位推動(dòng)大中型灌區(qū)改造與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)協(xié)同推進(jìn)。水利部辦公廳農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)大中型灌區(qū)改造與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)協(xié)同推進(jìn)工作的通知》（辦農(nóng)水〔2021〕302號(hào)）已對(duì)大中型灌區(qū)改造與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)協(xié)同推進(jìn)提出工作要求。建議進(jìn)一步壓實(shí)市、縣黨委、政府責(zé)任，打破現(xiàn)有的建設(shè)資金局限，以整縣、整灌區(qū)為單元開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)。目前，廣西有的地方已經(jīng)進(jìn)行類似實(shí)踐。如北海市由市領(lǐng)導(dǎo)、縣區(qū)黨委政府及市直職能部門主要負(fù)責(zé)人組成北海市農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施大會(huì)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大會(huì)戰(zhàn)，大會(huì)戰(zhàn)實(shí)行市轄縣區(qū)黨委、政府負(fù)責(zé)制，把建設(shè)任務(wù)和責(zé)任分解落實(shí)到各有關(guān)部門。

（2）實(shí)質(zhì)性推進(jìn)灌區(qū)管理體制改革。對(duì)于一些灌區(qū)實(shí)行分級(jí)管理的，灌區(qū)管理單位管理干渠、縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)再次設(shè)立機(jī)構(gòu)管理支渠斗渠，各管理機(jī)構(gòu)組成灌區(qū)管理委員會(huì)對(duì)灌區(qū)進(jìn)行管理。將骨干渠道納入河長(zhǎng)制管理。

（3）建立工程運(yùn)行補(bǔ)助機(jī)制。灌溉排水工程是重要的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，工程建設(shè)與管理具有較強(qiáng)的公益性。灌排工程對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收有很大的促進(jìn)作用，但工程運(yùn)行收取的是低于成本的水費(fèi)，工程的直接經(jīng)濟(jì)效益較差，難以維持正常運(yùn)行，影響服務(wù)功能。政府財(cái)政應(yīng)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、電價(jià)優(yōu)惠、水土資源補(bǔ)償?shù)确绞教剿鲗?duì)工程運(yùn)行的補(bǔ)助，間接實(shí)現(xiàn)對(duì)糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼。由于地方財(cái)力的實(shí)際情況，中央財(cái)政應(yīng)對(duì)西部和糧食主產(chǎn)區(qū)的灌區(qū)工程運(yùn)行適當(dāng)給予補(bǔ)助。

（4）建立農(nóng)業(yè)灌溉供水水價(jià)補(bǔ)償機(jī)制。按照《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，農(nóng)業(yè)供水按供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用核定，但是由于農(nóng)業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的承受能力有限，在黨和政府正著力解決“三農(nóng)”問(wèn)題、降低糧食生產(chǎn)成本的大環(huán)境下，按成本水價(jià)收費(fèi)根本不可能。在這種情況下，隨著工資制度改革和管理成本加大，灌區(qū)管理單位財(cái)務(wù)狀況不但難以改善，而且與其它行業(yè)相比，差距會(huì)越來(lái)越大。因此建議建立中央、地方財(cái)政農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制，象給農(nóng)民種子、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼一樣，將由于水價(jià)造成的政策性虧損直補(bǔ)到水利管理單位，解決農(nóng)田水利工程維護(hù)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)和水管單位健康發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，持續(xù)開(kāi)展大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，解決灌溉骨干工程病險(xiǎn)和渠道嚴(yán)重滲漏等突出問(wèn)題，推動(dòng)灌區(qū)管理體制改革，有效改善了灌區(qū)工程設(shè)施和運(yùn)行管理狀況，農(nóng)業(yè)灌溉用水效率和糧食綜合生產(chǎn)能力得到大幅提升，為實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。但由于大型灌區(qū)早期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、運(yùn)行時(shí)間久、歷史欠賬多，工程設(shè)施仍存在突出短板，灌溉水源工程建成后，相關(guān)配套設(shè)施不完善，導(dǎo)致灌溉效益發(fā)揮不充分，難以適應(yīng)新時(shí)期實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障國(guó)家糧食安全的需要。新時(shí)期，應(yīng)圍繞新思想、新要求，對(duì)大中型灌區(qū)建設(shè)和現(xiàn)代化改造作出全面部署，充分發(fā)揮灌區(qū)在保障國(guó)家糧食安全、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接中的基礎(chǔ)作用。