關(guān)于長江流域水生態(tài)環(huán)境保護措施的探討

雷明慧，袁素勤，周 丹，曹德生

(1.四川省水利水電勘測設(shè)計研究院有限公司，成都，610072；2.四川水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 崇州，611231；3.西藏自治區(qū)水利電力規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，拉薩，850000)

長江作為中國的第一大河，全球第三大河，總長6387km，橫貫中國的東中西部，養(yǎng)育著超過中國1/3的人口。然而，經(jīng)濟迅猛發(fā)展的同時，長江年廢水排放總量占到了全國的40%左右，重化工企業(yè)沿江密布，全國近五成重金屬重點防控區(qū)位于長江經(jīng)濟帶。另外，長江流域中上游流域內(nèi)的梯級電站開發(fā)對流域內(nèi)的珍稀魚類生存環(huán)境造成一定程度威脅，中下游地區(qū)則人口密集，強度較大的人類活動干擾使得流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境破碎化、湖泊富營養(yǎng)化[1]。長江流域的地理位置和經(jīng)濟地位決定了對長江流域進行水資源和水生態(tài)保護是一項長期堅持并重點關(guān)注的工作。早在2012年11月，黨的十八大報告就提出要“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”，“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計”[2]。2016年1月5日，在重慶召開的推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記就指出，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)。2018年4月習(xí)近平在視察長江經(jīng)濟帶發(fā)展情況后主持召開的深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會再次強調(diào)，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略[3]。2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了《長江保護法》，于2021年3月1日起施行。作為中國首部流域?qū)ｉT法律，《長江保護法》打破了之前長江“九龍治水”的局面，同時對于長江生物保護、污水治理、防洪救災(zāi)、生態(tài)修復(fù)等提出了新的要求[4]。

1 長江流域水生態(tài)保護現(xiàn)狀

1.1 水生態(tài)環(huán)境保護機制不夠健全，宣傳有待加強

2021年3月1日施行的《長江保護法》是長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護的法律依據(jù)，是我國法治化進程不斷發(fā)展而趨于完善的結(jié)果。1984年頒布并先后于1996年、2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》明確并強化了流域水資源保護機構(gòu)負責(zé)監(jiān)測省界水體水質(zhì)等職能，2002年新修訂的《中華人民共和國水法》在1988年原法的基礎(chǔ)上強化了流域管理機構(gòu)的水資源保護管理職能。《長江保護法》與之前的《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》緊密銜接，又對長江流域內(nèi)多個專項規(guī)劃進行了專門闡述，但《長江保護法》對整個流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃體系并沒有明確的規(guī)定。

長江流域保護雖有強大的法律條文作后盾，但從以往的實踐發(fā)現(xiàn)，對于帶有公共物品屬性的長江經(jīng)濟帶環(huán)境保護，民眾的參與度有限，常常局限于政府職責(zé)部門、志愿者、公益組織社會團體的參與。長江流域沿線涉及面廣、生態(tài)環(huán)境錯綜復(fù)雜，僅靠上述薄弱組織力量難以達到良好成效，需要探索更有效更廣泛的全民參與模式來實現(xiàn)長江流域的水生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

1.2 環(huán)保補償機制受限于資金投入不足

在長江流域水生態(tài)環(huán)境保護取得一定成效的同時，也應(yīng)該意識到，局部水生態(tài)保護環(huán)境形勢依然嚴峻，整治任務(wù)依然艱巨，而為此提供的資金保障明顯不足以支撐保護工作的完全、如期、順利開展。當(dāng)前，我國的環(huán)保資金以政府撥款為主要來源，再者就是社會捐贈。在全面建成小康社會的整體進程中，政府難以投入過多的資金在環(huán)保資金需求量大的長江經(jīng)濟帶區(qū)域，為此需要尋求其他資金的支持。目前很多企業(yè)不愿意投入資金的主要考慮在于長江水生態(tài)環(huán)境保護項目前期投入大、回收利潤周期長、投資利用率不高，加上國家制定相關(guān)法律政策文件時沒有吸引資金投入的激勵辦法，導(dǎo)致企業(yè)對環(huán)保補償機制持觀望態(tài)度。環(huán)保資金投入不足直接導(dǎo)致部分環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施被擱置，進而影響環(huán)保補償機制的實施效果，由此使得環(huán)保各方面舉步維艱。

1.3 水生態(tài)環(huán)境受損依然嚴重

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展對水電資源的需求日益增大，除赤水河干流之外的河流幾乎都被梯級開發(fā)，修建的大量水利水電工程在長江流域內(nèi)沿線阻隔攔截。全流域水庫大壩超過5萬座，其中各類型水電站約2萬座[5]。這些梯級電站開發(fā)不僅對流域內(nèi)的珍稀魚類生存環(huán)境造成一定程度的威脅，由此設(shè)置的河道通航工程也導(dǎo)致河流遭受不同程度的人工渠道化。中下游地區(qū)則人口密集，經(jīng)濟發(fā)展不可避免地造成圍湖造田、過度開發(fā)濕地、過度排放污水、過度開發(fā)旅游資源等，這些強度較大的人類活動干擾使得流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境破碎化、湖泊富營養(yǎng)化，嚴重地破壞了長江中下游的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量[6]。截至目前，太湖、巢湖、滇池等湖泊的水體富營養(yǎng)化問題依然沒有得到完全有效的遏制，長江口及其臨近海域的赤潮依然頻繁發(fā)生[7]。

2 長江流域水生態(tài)環(huán)境保護措施

2.1 完善水生態(tài)環(huán)保機制，力爭全民參與環(huán)保

依據(jù)《長江保護法》規(guī)定，將長江流域規(guī)劃體系定位在對長江流域生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展發(fā)揮作用，長江流域規(guī)劃體系是由發(fā)展、國土空間、生態(tài)環(huán)境保護等三大領(lǐng)域相關(guān)規(guī)劃有機組成的整體[8]?？茖W(xué)構(gòu)建長江流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃體系這一總領(lǐng)，就要求圍繞高質(zhì)量發(fā)展、空間布局、水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、水文化、岸線以及保障措施等方面進行頂層設(shè)計。

有了健全的法律體系做支撐，把環(huán)境保護宣傳做到位，落到實處就是《長江保護法》發(fā)揮其實踐指導(dǎo)作用的重點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。意識支配行動，要想環(huán)保行動在全社會范圍內(nèi)得到積極響應(yīng)，環(huán)保意識要先行，因此，要從以下幾個方面共同推進營造環(huán)保氛圍的形成。

一是相關(guān)政府職能部門由上到下統(tǒng)一思想，做好環(huán)保示范先行表率，積極通過各種官方媒體途徑多渠道宣傳環(huán)保政策法規(guī)，不限形式、不限區(qū)域開展環(huán)保普法宣傳，提高環(huán)保共抓意識；

二是多省聯(lián)動，全民參與，在政府積極主導(dǎo)下調(diào)動盡可能多的社會群體力量參與到長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護中來，讓長江經(jīng)濟帶沿線群眾意識到該區(qū)域環(huán)境已遭到嚴重破壞，而環(huán)境的好壞直接關(guān)系到經(jīng)濟的發(fā)展和他們的切身利益。

總而言之，在長江流域水生態(tài)環(huán)境保護具體實施中做到有法可依有法必依，營造共抓全民參與的環(huán)保氛圍，才能收到切實效果。

2.2 創(chuàng)新環(huán)保補償方式，吸引多方投資

在政府只能拿出有限資金投入到環(huán)境保護中的現(xiàn)實條件下，為了使得環(huán)保補償機制取得良好的實施效果，政府需要開拓更多的融資渠道，創(chuàng)新金融工具，保證工程治理效果。

首先，在融資方式上，政府可以考慮采用招投標的方式對長江流域水生態(tài)保護的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行招商引資，允許項目建成后讓利一定年限和利潤反饋給參與前期建設(shè)的社會組織團體。

其次，政府也應(yīng)該積極地制定科學(xué)合理的經(jīng)濟補償方案，明確環(huán)保補償范圍和環(huán)保補償形式的同時，防止一些不法分子通過虛假數(shù)據(jù)、違建偷工減料等方式騙取政府經(jīng)濟補償。

再次，地方政府間要跨區(qū)域、跨部門進行團結(jié)合作和資金整合，借鑒國外成熟經(jīng)驗[9]，交流并制定與我國本土相適應(yīng)的融資方式，吸引更多的社會資金投入到長江流域水生態(tài)環(huán)境保護中來。通過政府主導(dǎo)，引入市場化交易，創(chuàng)新環(huán)保補償機制，借鑒國內(nèi)外成熟融資經(jīng)驗，拓寬環(huán)保融資渠道，提供充足的環(huán)保資金，保障各項環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施能夠順利建成并投入使用。

2.3 自然恢復(fù)為主，兼顧工程措施修復(fù)

水生態(tài)保護的實質(zhì)是保護水生態(tài)系統(tǒng)適宜的環(huán)境[10]。在經(jīng)濟發(fā)展不可避免進行河流開發(fā)的進程中，要注意適度合理開發(fā)，既要滿足人民群眾生產(chǎn)和生活用水用電的經(jīng)濟要求，又要滿足流域內(nèi)水生生物生存所需的水生態(tài)系統(tǒng)平衡要求，力爭最大程度保留河岸帶和河床自然化形態(tài)，為水生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造適宜的環(huán)境。按照自然恢復(fù)為主，結(jié)合工程措施修復(fù)的原則，對長江流域沿線采取差異化針對性的保護修復(fù)措施。針對重點湖泊，積極采取多種污染源治理措施降低水體的富營養(yǎng)化；對長江流域附近濕地進行劃分保護，維護濕地生態(tài)功能和生物多樣性[11]，禁止圍湖造田，實行退耕還湖政策；堅決執(zhí)行嚴格的捕撈管理，給河流休養(yǎng)生息的時間，在長江流域重點水域十年內(nèi)禁止捕魚，盡最大可能保持長江流域水生生物完整性，加強珍稀特有水生生物比如中華鱘、江豚的就地保護和遷地保護。從各方面逐漸恢復(fù)長江流域的水生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)長江流域的高質(zhì)量發(fā)展。

3 結(jié)語

長江作為中國經(jīng)濟發(fā)展中重要的支撐力量，如何做到合理利用開發(fā)，最大可能減少對長江的破壞，是值得研究的重要課題。最近很長一段時間內(nèi)要把保護和修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)。在《長江保護法》實施之初，積極宣傳營造全社會參與的環(huán)保氛圍，創(chuàng)新融資方式，吸引更多社會資金來彌補政府資金在水生態(tài)環(huán)保投入的不足，以支撐自然修復(fù)基礎(chǔ)上的水生態(tài)環(huán)境保護工程措施，最終實現(xiàn)長江流域全線的水生態(tài)環(huán)境保護。