推進(jìn)川渝地區(qū)水安全協(xié)同保障工作的思考

吳險峰，李 翊

(1.四川行政學(xué)院，成都，610031；2.四川省都江堰水利發(fā)展中心，四川 都江堰，611830)

水安全是貫穿四川水利高質(zhì)量發(fā)展“3226”總體工作思路的一個基本要素，《四川省“十四五”水安全保障規(guī)劃》中，把成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)作為水安全保障的重要驅(qū)動。川渝兩省市在新發(fā)展格局下，在水安全保障方面有迫切的協(xié)同需求。近年來，川渝之間在水利領(lǐng)域開展了大量的合作，水安全保障協(xié)作是其核心內(nèi)容之一，也是一項需要深入持久開展的重要工作。

1 川渝共同面臨的水安全保障形勢

1.1 川渝在長江上游生態(tài)屏障建設(shè)中的使命

四川是長江上游重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)建設(shè)核心區(qū)，重慶是長江的重點生態(tài)區(qū)，川渝水系超過95%屬于長江水系，流域面積超過長江經(jīng)濟(jì)帶總面積的1/4，長江流經(jīng)重慶市的面積居長江上游各省區(qū)市首位。長江上游生態(tài)屏障是國家生態(tài)安全格局的重要組成部分，有調(diào)節(jié)與阻滯、土壤保持、水源涵養(yǎng)、水之精華、生物多樣性保育等多種功能。長江上游生態(tài)屏障得到有效保護(hù)，不僅可以服務(wù)于長江上游，對整個長江流域的生態(tài)環(huán)境都有促進(jìn)作用。反之，則長江流域?qū)⒚媾R嚴(yán)重的生態(tài)風(fēng)險，進(jìn)而威脅到國家的生態(tài)安全。

可以說，川渝地區(qū)是生態(tài)環(huán)境高度敏感區(qū)，也是水生態(tài)、水風(fēng)險高度敏感區(qū)。多年來，四川省和重慶市在長江上游的生態(tài)建設(shè)上取得了很多成就，但是，距離國家對長江上游生態(tài)屏障的期望，還有相當(dāng)大的距離?！伴L江病了，而且病得還不輕”[1]。川渝兩省市應(yīng)責(zé)無旁貸地?fù)?dān)負(fù)起保護(hù)母親河的重要使命。

1.2 川渝在流域治理中的上下游關(guān)系的困局

地方政府在治理跨域水資源風(fēng)險時，往往只愿分享利益，而不愿承擔(dān)治理成本。川渝之間、川渝地區(qū)與長江中下游之間，是流域中的上下游關(guān)系。在這種關(guān)系下，水資源作為公共品具有較為典型的“單向外溢”特征，其利益關(guān)系在上下游之間傳導(dǎo)是不可逆的。如果用博弈論的理論分析，其結(jié)果是：在沒有外部驅(qū)動的情況下，四川省作為上游區(qū)域，傾向于采取不保護(hù)、不治理的策略。而重慶市則無論四川省是否投入了治理成本，都會傾向于采取不補(bǔ)償?shù)牟呗?。在實踐中，雖然國家設(shè)立了長江流域管理機(jī)構(gòu)，但其主要的任務(wù)側(cè)重于流域資源的利用規(guī)劃，不具備對地方政府的獎懲權(quán)力，對地方政府的影響力有限。并且其推行的一些基于流域整體利益的舉措，地方政府有可能并不會積極支持，甚至還會設(shè)置障礙。

1.3 川渝之間跨界河流的環(huán)境管理難題

行政有界，流域無邊。川渝之間有眾多的跨界河流，流域面積50km2以上的河流就有81條，總長度達(dá)10311km?？缃绾雍卫?，歷來是河湖保護(hù)工作的重點和難點。由于跨域環(huán)境污染治理的法律依據(jù)不甚明確，基本上停滯于“行政區(qū)行政”的治理模式，行政部門的職能局限于本地，造成環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)法中“爭議爭執(zhí)多，推諉盲區(qū)多”，當(dāng)河流上下游、左右岸出現(xiàn)跨界風(fēng)險或危機(jī)事件時，既難以防范，又難以追責(zé)。當(dāng)前，這些區(qū)域依然存在不少亂占、亂采、亂堆、亂建現(xiàn)象，污水偷排、亂排屢禁不止，污水“零直排”也尚未實現(xiàn)。實施這些違法違規(guī)行為的主體構(gòu)成復(fù)雜，包括工業(yè)企業(yè)、建筑工地、畜禽養(yǎng)殖場、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、餐飲行業(yè)、洗車場以及城市及鎮(zhèn)街污水集中處理設(shè)施等，整治難度比較大，“誰都該管，誰都管不了”。

1.4 成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)對水資源風(fēng)險的影響

成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)將對水資源承載能力提出更高的要求。根據(jù)曾鵬等對中國十大城市群的研究，川渝城市群的水資源承載力的盈余在其中排名第六，屬于中下水平[2]。成都市近年城市人口以近4%的速度增長，對供水設(shè)施等形成了較大的壓力，供需矛盾突出。重慶也有數(shù)量眾多的過境河流，但是可取用量很有限，并且水資源在空間和時間上都存在分布不均的狀況，水資源承載能力是發(fā)展的重要制約因素。建設(shè)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈必然會促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口及各類生產(chǎn)要素合理流動和高效聚集。這無疑將對成渝地區(qū)包括水資源承載力在內(nèi)的綜合承載力構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)。

2 推進(jìn)川渝地區(qū)水安全協(xié)同保障的策略

2.1 落實落地“3226”總體工作思路，促進(jìn)川渝地區(qū)水安全協(xié)同保障

前述分析可見，川渝地區(qū)面臨的水安全既是事關(guān)國家生態(tài)安全的全局性問題，也是關(guān)系到地方發(fā)展的區(qū)域性問題。“3226”總體工作思路對水安全問題給予了高度重視，在指導(dǎo)思想上強(qiáng)調(diào)發(fā)展與安全的統(tǒng)一，要實現(xiàn)“三大供水目標(biāo)”，必然要以水安全保障為基礎(chǔ)?？梢?，水安全也是“3226”總體工作思路的基本價值導(dǎo)向，而構(gòu)建“兩大體系”則是實現(xiàn)水安全的兩個途徑，水網(wǎng)體系是水資源供給的基本條件，是水安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，現(xiàn)代化治理體系則不斷優(yōu)化節(jié)水、用水、護(hù)水、管水等系統(tǒng)性的措施，是水安全的軟保障；同時“3226”工作思路也具有充分的風(fēng)險意識，強(qiáng)調(diào)了水生態(tài)安全紅線和水旱災(zāi)害防御底線，并為堅守這兩條線提出了若干原則、目標(biāo)、策略。“3226”總體工作思路部署的“六項工作”均和水安全有著密切的聯(lián)系，進(jìn)一步明確了水安全在各項工作中的重要性，并從水利基本建設(shè)、體制機(jī)制改革創(chuàng)新、弘揚(yáng)水文化等方面著手，提高水安全保障水平。

另一方面，“3226”總體工作思路明確把中央提出的成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略作為服務(wù)目標(biāo)，對國家重大戰(zhàn)略作出了積極響應(yīng)。在與重慶市合作時，提出了充分發(fā)揮省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)省級和有關(guān)市(州)的協(xié)調(diào)聯(lián)動策略。因此，從四川省的角度出發(fā)，應(yīng)以落實落地“3226”總體工作思路為抓手，與重慶市建立深入的協(xié)作關(guān)系，共同促進(jìn)川渝地區(qū)水安全協(xié)同保障。

2.2 堅持先進(jìn)理念，扎實推進(jìn)川渝地區(qū)水安全協(xié)同保障

水安全問題具有“復(fù)雜”的自然屬性，同時還具有“公共”的社會屬性。水安全保障不僅是工程技術(shù)問題，也需要與有關(guān)的社會、經(jīng)濟(jì)、資源、生態(tài)和環(huán)境等問題相統(tǒng)籌。因此，在落實落地“3226”總體工作思路、推進(jìn)川渝地區(qū)水安全協(xié)同保障工作時，應(yīng)遵循以下理念。

2.2.1 系統(tǒng)治理

一方面要堅持全面而不是孤立地去解決水安全保障中的問題。要掌握水資源風(fēng)險治理中諸多因素的聯(lián)系，明確治理對象，統(tǒng)籌山水林田湖草中的涉水治理；在治理主體方面要整合發(fā)揮各方力量，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與；在環(huán)節(jié)上要統(tǒng)籌源頭治理、風(fēng)險防范、突發(fā)事件應(yīng)對等全過程；在方式上要綜合運(yùn)用多種治理手段。

另一方面，要抓住主要矛盾，針對川渝地區(qū)的區(qū)域特點，查找突出問題。以問題為導(dǎo)向處理好水與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系，水與生態(tài)系統(tǒng)中其他要素的關(guān)系，以及在解決水問題上政府與市場的關(guān)系，把握這些關(guān)系中的主要矛盾，確定治理重點和策略。

2.2.2 整體治理

川渝地區(qū)水安全保障首先要以長江上游的生態(tài)治理為本底，并與區(qū)域周邊貴州、云南、陜西、甘肅、湖北、湖南等地的生態(tài)治理相聯(lián)系，特別是國家重點治理主題，如川滇森林及生物多樣性、桂黔滇喀斯特石漠化防治、秦巴山區(qū)生物多樣性、三峽庫區(qū)水土保持、武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持等。在區(qū)域內(nèi)，以水為脈，將山水林田湖草聯(lián)結(jié)在一起，通盤考慮，順應(yīng)水安全的內(nèi)在規(guī)律。“以系統(tǒng)思維謀劃、以整體觀念推進(jìn)”。

2.2.3 跨域協(xié)同

跨域協(xié)同開展水安全保障是基于水資源自然屬性所要求的基本工作，長江中上游生態(tài)屏障的生態(tài)安全地位將川渝地區(qū)緊緊聯(lián)系在一起，流域的鄰接關(guān)系、數(shù)量眾多的跨界河流也必然要求多層次的治理主體間的協(xié)同。破除地方各自為政的壁壘也是成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的應(yīng)有之義。川渝地區(qū)面臨共同的水資源風(fēng)險治理需求，與成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)對體制機(jī)制創(chuàng)新的推動相契合，為跨域地系統(tǒng)治理水資源風(fēng)險提供了機(jī)遇。

2.2.4 多元共治

水資源的公共性特點決定了多元主體協(xié)同治理模式優(yōu)于單一主體治理模式。多元治理模式下，政府機(jī)構(gòu)、市場主體和普通公眾以不同的角色在水安全保障中發(fā)揮作用。政府履行主導(dǎo)、監(jiān)管職責(zé)；市場主體在責(zé)任和利益的雙重驅(qū)動下，參與水安全保障；全社會形成重視水資源保護(hù)，重視水安全保障的環(huán)境和氛圍。

3 推進(jìn)川渝地區(qū)水安全協(xié)同保障的路徑

3.1 準(zhǔn)確掌握區(qū)域水安全形勢，明確區(qū)域發(fā)展的系統(tǒng)約束

3.1.1 依據(jù)水安全保障規(guī)劃開展各項工作

2021年，四川省、重慶市均印發(fā)了“十四五”水安全保障規(guī)劃，水安全保障規(guī)劃是在充分理解水安全、水風(fēng)險的基礎(chǔ)上制定的規(guī)劃。一方面，把水安全轉(zhuǎn)化為“紅線”，作為各項工作的約束；另一方面，要把水風(fēng)險的削減作為重要的目標(biāo)，引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展方向。成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈本身具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙重職責(zé)，要主動作為，對風(fēng)險的形成、集聚、轉(zhuǎn)化進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)地干預(yù)，實現(xiàn)規(guī)劃中的具體目標(biāo)。再者，在規(guī)劃的指導(dǎo)下扎實開展水安全協(xié)同保障的能力建設(shè)，既要有“一事一策”的靈活機(jī)動和針對性，也要有常態(tài)化的協(xié)同體制機(jī)制，落實區(qū)域“一盤棋、一體化”發(fā)展要求。

3.1.2 加快面向跨域水安全及其協(xié)同保障的立法支持

川渝兩省市需要在地方立法方面加快腳步，在治理中要堅持立法優(yōu)先、標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先的原則。地方立法機(jī)構(gòu)要圍繞經(jīng)濟(jì)圈的重點規(guī)劃、重點建設(shè)，生態(tài)環(huán)境、自然資源保護(hù)，公共服務(wù)等重點領(lǐng)域，加強(qiáng)協(xié)同立法，建立相對統(tǒng)一、銜接、穩(wěn)定的法治環(huán)境。通過法治，打破行政壁壘。在法律法規(guī)指導(dǎo)下，制定多層次的跨界協(xié)議、合同、倡議書等，降低對臨時政策的依賴度。同時建立區(qū)域統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，整合川渝現(xiàn)有的各類標(biāo)準(zhǔn)資源，“一張清單管兩地，一套標(biāo)準(zhǔn)管兩地”。

3.2 完善水安全協(xié)同保障的平衡機(jī)制，激活兩省市協(xié)作的潛能

3.2.1 水安全保障的權(quán)力與責(zé)任平衡

針對水安全保障的特點，需要對水資源管理體制進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，突破現(xiàn)行的在“分級負(fù)責(zé)、屬地管理、分割治理”原則下形成的區(qū)域行政分割治理模式。

首先，各級政府涉水管理部門需理清權(quán)責(zé)，制定責(zé)任清單、明確責(zé)任邊界、設(shè)計與相關(guān)部門的交互通道、接口。理順涉水部門財政事權(quán)和支出責(zé)任，保障基本的財政投入。水安全保障實際上涉及水利、自然資源、環(huán)保、氣象等多個部門。要推動這些部門的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)由垂直化、單向度向扁平化、交互性強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。

其次，設(shè)計面向跨區(qū)域的權(quán)責(zé)配置，對現(xiàn)行的流域管理體制進(jìn)行補(bǔ)充和優(yōu)化?？梢越⒍鄬哟蔚牧饔蚬芾韰f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如以支流流域為基礎(chǔ)，市縣聯(lián)合建立流域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。特別需要對流域管理機(jī)構(gòu)更多地賦權(quán)，使其對流域政府和其他性質(zhì)的主體有監(jiān)督和獎懲權(quán)、爭端的裁決權(quán)，相應(yīng)要規(guī)范爭端處理程序。

3.2.2 水資源風(fēng)險治理的經(jīng)濟(jì)利益平衡機(jī)制

長期以來，水安全治理存在投入方和受益方錯位，責(zé)任主體單一，不利于集中社會資本投入等問題。經(jīng)過近年來在跨界流域、經(jīng)濟(jì)區(qū)的試點，已經(jīng)總結(jié)了一些可供推廣的模式，有助于消除水安全治理中經(jīng)濟(jì)利益不平衡的弊端。

首先，通過橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益平衡狀態(tài)，在上下游區(qū)域間推行橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。除了增加財政轉(zhuǎn)移支付外，要探索發(fā)揮市場機(jī)制作用，吸引社會資金投入，通過排污權(quán)、水權(quán)等交易，以市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為補(bǔ)充，進(jìn)一步完善水安全治理的利益平衡機(jī)制。

其次，在共建共享的原則下，以財稅分享為途徑，實現(xiàn)水安全治理的投入共擔(dān)、利益共享。對于投資巨大的重大水資源基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，由多方政府牽頭先行投資，或共同設(shè)立投資基金，撬動社會資本投入。投入運(yùn)行后，以經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、跨區(qū)域項目等經(jīng)營產(chǎn)生的稅收作為共享收益，依據(jù)各方投入的資金、在建設(shè)中的貢獻(xiàn)，以及對區(qū)域水環(huán)境、水資源產(chǎn)生的影響等綜合因素，協(xié)商分享收益。

3.3 提高應(yīng)對水安全突發(fā)事件的能力，有效遏制水資源風(fēng)險的集聚放大

3.3.1 加強(qiáng)成渝經(jīng)濟(jì)圈水安全突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動制度建設(shè)

發(fā)生水安全突發(fā)事故、災(zāi)難，導(dǎo)致水安全局部失衡的現(xiàn)象不可能絕對避免。提高水安全突發(fā)事件的應(yīng)對處置能力，是遏制水風(fēng)險集聚、放大、擴(kuò)散的最后防線。

總體上，我國實行以“政府領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、分級管理、屬地為主”為原則的應(yīng)急管理體制，突發(fā)事件的應(yīng)對通常要涉及到多個災(zāi)種、多個主管部門、多個區(qū)域。所以政府條塊之間的協(xié)調(diào)、地方政府的協(xié)同本身就是一個在應(yīng)急管理領(lǐng)域的難題。跨省市的協(xié)同顯然難度更大，要使川渝之間保持較高的應(yīng)急聯(lián)動水準(zhǔn)，必須有針對政策、制度和規(guī)范作彌補(bǔ)、引領(lǐng)和保障。

針對水安全突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動，主要需制定權(quán)責(zé)分配政策，如相關(guān)基層政府、部門在各類事件中承擔(dān)的責(zé)任，不僅明確部門、崗位在本行政區(qū)域的相關(guān)責(zé)任，還要明確在對方區(qū)域發(fā)生事件時，主動或應(yīng)要求需要承擔(dān)的責(zé)任；還應(yīng)對應(yīng)急聯(lián)動的運(yùn)作規(guī)則，如聯(lián)動活動的觸發(fā)條件、指揮機(jī)構(gòu)的組成和權(quán)力設(shè)計等作出制度安排，解決現(xiàn)行的行政規(guī)則與應(yīng)急狀態(tài)不兼容的矛盾；此外相關(guān)的處置程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，也應(yīng)逐步完備。

3.3.2 鞏固成渝經(jīng)濟(jì)圈應(yīng)急聯(lián)動組織保障和協(xié)調(diào)機(jī)制

在以前，涉水應(yīng)急管理的合作主要由川渝兩省市的水利、環(huán)保等部門在單線推動開展，存在綜合性不足，與屬地的結(jié)合上也不夠緊密的問題。川渝相鄰市縣也開展了不少有益的合作，但是由于層級相對較低，調(diào)集資源的能力相對較弱，行政級別的不對稱等不利因素，影響合作效果。在當(dāng)前成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)被升格為國家戰(zhàn)略的背景下，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的應(yīng)急聯(lián)動建設(shè)基礎(chǔ)上，鞏固和加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動的組織保障。

首先，提升應(yīng)急聯(lián)動的組織保障層級。建議在川渝兩省市級層面，或以成渝經(jīng)濟(jì)圈為載體，設(shè)立常態(tài)的應(yīng)急聯(lián)動和協(xié)調(diào)組織，統(tǒng)一協(xié)調(diào)川渝突發(fā)事件應(yīng)對的聯(lián)動，以適應(yīng)協(xié)同發(fā)展的整體戰(zhàn)略。生態(tài)、水資源領(lǐng)域的應(yīng)急聯(lián)動組織作為其子系統(tǒng)，與其他各子系統(tǒng)，如洪澇災(zāi)害、公共衛(wèi)生等之間要建立溝通和協(xié)同的機(jī)制。

其次，逐步擴(kuò)展水安全突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)。以現(xiàn)有的市縣級水安全突發(fā)事件聯(lián)動合作為基礎(chǔ)，建立聯(lián)動節(jié)點。在一些地方則利用現(xiàn)有的綜合應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施和資源，補(bǔ)充建設(shè)涉水應(yīng)急專業(yè)功能，使其具備水安全突發(fā)事件的處置能力。通過統(tǒng)籌資源，優(yōu)化布局，形成以區(qū)域中心為中樞的水安全突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)。

最后，隨著應(yīng)急聯(lián)動、協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的逐漸成熟，在一些合作條件較好、風(fēng)險相似度高的區(qū)域探索應(yīng)急一體化。如潼南與遂寧一帶，沿界油氣井密集，有200km天然氣管道、60km輸水管道，部分井站、管線跨界運(yùn)行，生產(chǎn)事故風(fēng)險高，衍生為水資源風(fēng)險，迫切需要兩省市密切配合，聯(lián)合處置。因此，可以朝應(yīng)急一體化方向縱深合作發(fā)展。