衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理問題與對(duì)策

潘 飛

(河北省水文勘測(cè)研究中心，河北 石家莊 050011)

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)于水利工程的投資不斷擴(kuò)大?！笆奈濉币?guī)范也重點(diǎn)提出加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并公布了國(guó)家骨干水網(wǎng)工程，包括重大引調(diào)水、供水灌溉及防洪減災(zāi)等領(lǐng)域。截至2021年年底，水利部公布150項(xiàng)重大水利工程已被批復(fù)68項(xiàng)，開工63項(xiàng)，并力爭(zhēng)今年水利建設(shè)總投資超8000億元。在水利行業(yè)高速發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注水利工程建設(shè)質(zhì)量問題，質(zhì)量監(jiān)督就顯得尤為重要。擴(kuò)大水利工程質(zhì)量監(jiān)督的專業(yè)隊(duì)伍，構(gòu)建完整的水利工程質(zhì)量監(jiān)督體系成為當(dāng)前水利工程質(zhì)量監(jiān)管的首要任務(wù)[1]。

為了能夠充分發(fā)揮地方政府水利質(zhì)量監(jiān)督相關(guān)部門的能動(dòng)性，上級(jí)政府部門將越來(lái)越多的權(quán)利下放到地方政府部門，加強(qiáng)分級(jí)管理模式。2012年9月，河北省水利廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)全省水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作的通知》明確指出要建立省、市、縣三級(jí)分級(jí)管理機(jī)制。衡水市水務(wù)局在2017月5月發(fā)布《關(guān)于明確水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理工作的通知》指出要成立市、縣兩級(jí)水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)制并明確各監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。至此，省、市、縣三級(jí)水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)制形成。但是當(dāng)前衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理面臨著諸多問題，如機(jī)構(gòu)不健全、技術(shù)力量薄弱、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)缺乏等問題。因此，如何完善衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理機(jī)制，提高水利工程質(zhì)量監(jiān)督效率，成為當(dāng)前急需解決的問題。

1 衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理現(xiàn)狀

1.1 衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理機(jī)構(gòu)情況

2007年9月，衡水市水利局成立基本建設(shè)處，2014年3月，衡水市水利局基本建設(shè)處更名為衡水市水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心，為衡水市水利局下屬的事業(yè)單位(正處級(jí))，主要負(fù)責(zé)衡水市水利工程建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量與安全監(jiān)督、水利質(zhì)量信息系統(tǒng)和預(yù)警系統(tǒng)管理以及參與水利工程建設(shè)質(zhì)量相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。目前，衡水市水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心核定事業(yè)編制12人，內(nèi)設(shè)3個(gè)業(yè)務(wù)科室和1個(gè)綜合科室，目前在崗人員為9人，其中具備水利工程質(zhì)量監(jiān)督員證書的人員為5人，人員經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政全額撥款。同年，河北省水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心掛牌成立。至此，河北省已然形成省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。

1.2 衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理運(yùn)行情況

2015年為實(shí)行水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理的第一年，衡水市的10個(gè)縣級(jí)水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心中，目前僅有7個(gè)安全技術(shù)中心能夠獨(dú)立開展工作，其中5個(gè)安全技術(shù)中心為專職人員，另外兩個(gè)安全技術(shù)中心則為兼職人員，甚至還存在建設(shè)單位與安全技術(shù)中心一個(gè)單位兩個(gè)牌子的情況。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前衡水市水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心共監(jiān)督項(xiàng)目58個(gè)，主要為小型農(nóng)村水利工程，包括農(nóng)田水利工程及村民自建水務(wù)工程等。當(dāng)前，衡水市的縣級(jí)水利工程安全技術(shù)中心的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均未獲批、為配備專有的工作車輛，其中僅有1個(gè)安全技術(shù)中心采購(gòu)了相關(guān)檢測(cè)設(shè)備。在制度建設(shè)方面，僅僅有3個(gè)安全技術(shù)中心依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身情況，制定了相應(yīng)的管理辦法。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，衡水市水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心在2019年監(jiān)督的項(xiàng)目包括：河道治理、農(nóng)田水利建設(shè)、河流治理、農(nóng)村飲水工程以及污水處理廠等項(xiàng)目。新增備案項(xiàng)目為58個(gè)，對(duì)衡水市10個(gè)區(qū)、縣共121項(xiàng)水務(wù)工程進(jìn)行了監(jiān)督檢查。其中在建項(xiàng)目71項(xiàng)，完工驗(yàn)收項(xiàng)目17項(xiàng)，通過竣工驗(yàn)收項(xiàng)目33項(xiàng)。與實(shí)行水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理之前，新增備案項(xiàng)目數(shù)量降低27%，所管理的項(xiàng)目數(shù)量降低19%?？梢钥闯?，在實(shí)行水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理之后，衡水市水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心的監(jiān)督工作量有了明顯的減少。

2 衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理存在的問題

2.1 質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)，責(zé)任范圍模糊

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)家實(shí)力不斷增強(qiáng)，在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資越來(lái)越大。雖然水利工程的建設(shè)發(fā)展不斷規(guī)范化，但是仍然存在著一些問題難以解決，如管理混亂、權(quán)責(zé)模糊等現(xiàn)象在水利工程相關(guān)部門尤為顯著。當(dāng)前，“政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)理、企業(yè)保證”的水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)體系并未全面順利推行，對(duì)于縣級(jí)水務(wù)管理部門全權(quán)負(fù)責(zé)的水利工程，容易產(chǎn)生各單位職責(zé)混淆的現(xiàn)象[2]。衡水市的縣級(jí)水務(wù)管理部門大多延續(xù)了以往的管理模式，盡管在形式上做到了主管與建設(shè)相互分離，但實(shí)際情況缺與之相反，即建設(shè)單位就是當(dāng)?shù)厮畡?wù)管理部門或水務(wù)管理部門成立的分支機(jī)構(gòu)。當(dāng)建設(shè)與監(jiān)管為一個(gè)主體時(shí)，水利工程的質(zhì)量管理工作往往會(huì)變成形式主義。

同時(shí)，衡水市有些地區(qū)并未設(shè)置縣級(jí)的水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心，因此，即便各地根據(jù)實(shí)際情況成立了縣級(jí)的質(zhì)量安全技術(shù)中心，卻無(wú)法獲得相應(yīng)的法律地位。就衡水市成立的縣級(jí)水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心的情況來(lái)看，均為當(dāng)?shù)氐木庌k批準(zhǔn)成立，辦公經(jīng)費(fèi)也得不到保障。市級(jí)的水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心有市編辦批準(zhǔn)成立，為全額撥款單位，與縣級(jí)的水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心沒有隸屬關(guān)系。因此，在水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心在法律地位上得不到認(rèn)可，在行業(yè)規(guī)范上也沒有制約因素，最終造成市、縣兩級(jí)水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心在職責(zé)人工上經(jīng)常引發(fā)矛盾，導(dǎo)致水利工程質(zhì)量監(jiān)管工作難以展開。并且，在衡水市縣級(jí)的水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心普遍存在著“一套班子、兩個(gè)牌子”的現(xiàn)象，工作人員往往具備雙重身份，導(dǎo)致工作職責(zé)難以厘清。

2.2 監(jiān)督管理人員專業(yè)技術(shù)知識(shí)欠缺

隨著科技的不斷進(jìn)步，水利工程項(xiàng)目與建設(shè)技術(shù)越來(lái)越復(fù)雜，并且衡水市水務(wù)主管部門將所有涉水工程的管理工作都一并分給水利局，使得水利局工作量大大提升，而對(duì)水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理人員的專業(yè)技術(shù)要求也隨之提高?；旧鲜霰尘?，需要水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理人員具備足夠的知識(shí)和高水平的專業(yè)技能，熟悉相關(guān)法律法規(guī)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。然而，衡水市的縣級(jí)水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心的工作人員專業(yè)知識(shí)有所欠缺，專業(yè)技能水平不過硬，對(duì)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不熟悉，導(dǎo)致水利工程的質(zhì)量監(jiān)督管理工作難以順利開展。同時(shí)，衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理還存在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不重視、監(jiān)督管理意識(shí)較弱，造成相關(guān)人員配置不足，并且配置工作人員專業(yè)與水利工程質(zhì)量監(jiān)督不匹配。

2.3 質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理缺乏專業(yè)技術(shù)手段

水利工程一般具有工程規(guī)模大、建設(shè)范圍廣的特性，涉及的工程種類眾多，施工技術(shù)與工藝也在不斷進(jìn)步[3]。以往工程質(zhì)量監(jiān)督側(cè)重于水利工程的實(shí)體質(zhì)量，往往忽視了對(duì)質(zhì)量行為與體系的監(jiān)督，且難以厘清監(jiān)督管理與監(jiān)理單位的職責(zé)范圍。并且，在對(duì)水利工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理過程中，監(jiān)督工作人員一般僅憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，缺少檢測(cè)技術(shù)與設(shè)備的支持，主要是由于缺乏專項(xiàng)資金，無(wú)法配備專業(yè)的檢測(cè)設(shè)備，管理也不規(guī)范。因此，在對(duì)水利工程建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，對(duì)質(zhì)量的評(píng)定存在很大的隨意性，也為權(quán)力尋租提供了機(jī)會(huì)[4]。

3 衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理存在問題原因分析

3.1 相關(guān)政策法規(guī)不完善

早在2000年國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》其中就對(duì)質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)做了詳細(xì)的介紹。在此基礎(chǔ)上，水利部制定了《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》以及《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》等。同時(shí)，各省市根據(jù)自身實(shí)際情況也出臺(tái)了大量的相關(guān)政策文件，在很大程度上促進(jìn)了水利工程質(zhì)量監(jiān)督體系的構(gòu)建。但是上述已有的法律法規(guī)管理對(duì)象是大中型水利工程，在小型水利工程的監(jiān)督管理方面仍是空白[5]。由于缺少關(guān)于小型水利工程建設(shè)監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定，加上縣級(jí)水利行政管理部門法律意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)常出現(xiàn)以無(wú)法可依為借口不作為或者亂作為的情況。而縣級(jí)水利工程質(zhì)量監(jiān)管部門難以正常展開，如對(duì)正在建設(shè)的水利工程項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，卻無(wú)法可依，如果不管不顧，就容易造成工程質(zhì)量問題。因此，相關(guān)政策法規(guī)的缺失為水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作設(shè)置了極大的障礙。

3.2 專業(yè)技術(shù)人員的缺乏

根據(jù)衡水市范圍內(nèi)的縣級(jí)水利質(zhì)量安全技術(shù)中心情況來(lái)看，符合標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量監(jiān)督工作人員嚴(yán)重不足。當(dāng)前衡水市縣級(jí)水利質(zhì)量安全技術(shù)中心的工作人員一般都是從其他科室抽調(diào)來(lái)的技術(shù)人員或者其他科室人員兼任，而縣級(jí)水利管理部門中具備相關(guān)資格的技術(shù)人員本就非常稀少，這就造成兼任的技術(shù)人員往往需要開展質(zhì)量監(jiān)督以外的工作。同時(shí)，水利工程具有分布廣、工作任務(wù)重的特點(diǎn)，而在對(duì)水利工程進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督工作時(shí)，需要對(duì)各方單位的質(zhì)量保證體系進(jìn)行檢查，對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和驗(yàn)收以及質(zhì)量評(píng)定等，可見水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作的強(qiáng)度之大，這對(duì)人員嚴(yán)重不足的縣級(jí)水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心來(lái)無(wú)疑是雪上加霜[6]。

3.3 專業(yè)能力不過硬，創(chuàng)新手段匱乏

目前，衡水市各級(jí)水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心的工作方式基本相同，在水利工程項(xiàng)目開工前對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行備案，根據(jù)工程實(shí)際進(jìn)展情況采取抽查的方式對(duì)關(guān)鍵部門進(jìn)行監(jiān)督、驗(yàn)收。在抽查過程中，主要對(duì)在建水利項(xiàng)目的工程資料以及施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查。對(duì)發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，一般采取現(xiàn)場(chǎng)通知，重大質(zhì)量問題進(jìn)行上報(bào)。隨著水利行業(yè)的不斷發(fā)展，水利工程涉及行業(yè)和知識(shí)面越來(lái)越廣泛，所需要的專業(yè)能力也應(yīng)當(dāng)隨之提高，但是實(shí)際的監(jiān)督工作人員的專業(yè)能力大多都有欠缺，造成在開展工作時(shí)權(quán)威性收到挑戰(zhàn)[7]。同時(shí)，在相關(guān)檢測(cè)設(shè)備缺乏的情況下，工程質(zhì)量的檢測(cè)一般由第三方進(jìn)行，而施工方承擔(dān)檢測(cè)費(fèi)用，這也嚴(yán)重的影響了檢測(cè)結(jié)果的公正性[8]。

4 衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理的對(duì)策

4.1 完善水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理機(jī)制，規(guī)避同級(jí)監(jiān)督

完善水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理機(jī)制，可以從三個(gè)方面著手。首先，完善水利部門行政管理體系，使水利工程建設(shè)涉及相關(guān)單位各負(fù)其責(zé)，建立完整的水利工程質(zhì)量監(jiān)督體系，形成省、市、縣三級(jí)管理部門聯(lián)動(dòng)，確定各級(jí)監(jiān)督管理部門的權(quán)責(zé)范圍。其次，建立健全完善的部門制度體系，設(shè)置科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制，激發(fā)各級(jí)部門及相關(guān)人員的工作主動(dòng)性。最后，應(yīng)盡快落實(shí)其法律地位問題。完整且獨(dú)立的法律地位是水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理部門執(zhí)行監(jiān)管工作的前提和基礎(chǔ)，也是完善管理體系不可或缺的部分。

4.2 積極組織相關(guān)培訓(xùn)，增強(qiáng)行業(yè)技術(shù)指導(dǎo)

針對(duì)衡水市當(dāng)前水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理的現(xiàn)狀，對(duì)縣級(jí)水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心的工作人員應(yīng)積極組織培訓(xùn)。首先，要對(duì)水利部門領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行培訓(xùn)，提高管理層的法治意識(shí)，強(qiáng)化依法行政的意識(shí)，改變領(lǐng)導(dǎo)層陳舊的工作思維觀念和工作方式。其次，深化行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)。熟練的掌握相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作的前提，對(duì)工作中經(jīng)常用到的政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)必須銘記于心。最后，時(shí)刻關(guān)注最新發(fā)布的相關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。緊跟科技發(fā)展和水利工程建設(shè)發(fā)展的腳步，并組織相關(guān)管理人員學(xué)習(xí)。同時(shí)，對(duì)縣級(jí)水利工程質(zhì)量安全技術(shù)中心加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)，加快衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理的規(guī)范化腳步，提高全市水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理水平。

4.3 落實(shí)質(zhì)量監(jiān)督相關(guān)管理經(jīng)費(fèi)

對(duì)水利工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管時(shí)政府部門的職責(zé)所在[9]。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算中全額撥款支持水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作。業(yè)主監(jiān)管業(yè)主，難以保證質(zhì)量監(jiān)督的公正性、權(quán)威性以及客觀性。同時(shí)，也可借鑒德國(guó)水利工程監(jiān)管的收費(fèi)模式，即在水利工程建設(shè)前期，將工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)用列入成本中，并由相關(guān)部門進(jìn)行計(jì)提，按照水利工程的建設(shè)進(jìn)度向質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)劃撥[10]。

5 結(jié)語(yǔ)

針對(duì)衡水市水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理存在的問題，本文提出了完善水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理機(jī)制，規(guī)避同級(jí)監(jiān)督、積極組織相關(guān)培訓(xùn)，增強(qiáng)行業(yè)技術(shù)指導(dǎo)以及落實(shí)質(zhì)量監(jiān)督相關(guān)管理經(jīng)費(fèi)等建議，該建議不僅對(duì)衡水市完善水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理具有借鑒意義，對(duì)我國(guó)其他地區(qū)來(lái)說(shuō)也具有一定的參考價(jià)值。同時(shí)，本文并未對(duì)水利工程質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理方式進(jìn)行討論，不當(dāng)?shù)馁|(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理方式會(huì)阻礙質(zhì)量監(jiān)督工作的正常開展，今后的研究將著重分析質(zhì)量監(jiān)督分級(jí)管理方式方面，以確保質(zhì)量監(jiān)督工作的順利進(jìn)行。