江西省大中型灌區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實踐探索

鄧海龍，謝亨旺

(江西省灌溉試驗中心站，江西省農(nóng)業(yè)高效節(jié)水與面源污染防治重點實驗室，江西 南昌 330201)

1 改革背景

江西是農(nóng)業(yè)大省，也是我國糧食主產(chǎn)區(qū)之一。而大中型灌區(qū)糧食生產(chǎn)約占全省總量的40%以上，是我省保障糧食安全的主戰(zhàn)場，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中一直占有重要地位。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)從粗放經(jīng)營向集約化、規(guī)?；?jīng)營轉(zhuǎn)變，勞動力從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對現(xiàn)行灌區(qū)管理模式帶來了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。目前，我省大中型灌區(qū)仍存在管理模式單一、工程設(shè)施設(shè)備完好率不高、農(nóng)業(yè)供水效率低下、運行維養(yǎng)機(jī)制不完善等問題，迫切需要深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，創(chuàng)新灌區(qū)長效運行管理機(jī)制，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐，保障灌區(qū)水利工程長久良性運行，實現(xiàn)節(jié)水減排，保障國家糧食安全和水安全。

2 摸清底數(shù)

全省有效灌溉面積3055萬畝，已建成水庫工程10809座，其中：大型水庫30座，中型水庫262座，小型水庫10517座；水閘工程11335座，泵站工程19974處。大中小型灌區(qū)18528座，其中：大中型灌區(qū)289座，有效灌溉面積1186.11萬畝，占全省有效灌溉面積的38.82%。大型灌區(qū)1座灌區(qū)沒有管護(hù)機(jī)構(gòu)；111座重點中型灌區(qū)56座沒有管護(hù)機(jī)構(gòu)；206座一般中型灌區(qū)只有12座有專管機(jī)構(gòu)；大部分灌區(qū)骨干工程均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，呈現(xiàn)管護(hù)主體“缺位”的現(xiàn)象。其次，作為南方豐水地區(qū)，工程管理和用水管理粗放，歷來無計量傳統(tǒng)，無計量經(jīng)驗，缺乏計量意識，未形成計量氛圍。隨著近年改革推進(jìn)，我省部分地區(qū)啟動安裝了計量設(shè)施，但均存在布局缺規(guī)劃、設(shè)計不合理、安裝不科學(xué)、使用不經(jīng)濟(jì)適用等問題。

3 建立問題清單

3.1 灌區(qū)供水保障程度不高，水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

目前，灌區(qū)現(xiàn)狀有效灌溉面積僅能達(dá)到設(shè)計灌溉面積的80%，骨干渠道(流量1m3/s以上干支渠道)防滲率約60%～80%，支渠防滲率約30%；而與骨干渠道相配套的斗渠以下末級渠系(含斗渠)以及渠系建筑物，工程維護(hù)和改造時不到位，輸水效率較低。排水工程設(shè)施的建設(shè)欠賬問題比較突出。

3.2 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價與工程運行維養(yǎng)成本相脫節(jié)

經(jīng)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析得出，江西省大中型灌區(qū)現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)供水價格大部分是在20世紀(jì)末21世紀(jì)初制定的，價格標(biāo)準(zhǔn)在10～25元/畝之間；經(jīng)2019年全省大中型灌區(qū)骨干工程供水成本核算數(shù)據(jù)顯示，供水成本價格在25～60元/畝之間，工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費每畝存在15～45元不等的差額，工程運行維養(yǎng)經(jīng)費不足，工程維修養(yǎng)護(hù)不到位的現(xiàn)象依舊存在，灌區(qū)灌溉保障能力存在短板。

3.3 灌區(qū)用水效率和效益偏低，供水計量手段缺乏

江西省正處于建設(shè)型社會向管理型社會轉(zhuǎn)變的艱難過渡期，社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值低之間的矛盾逐漸凸顯，江西作為南方豐水地區(qū)，農(nóng)田水利設(shè)施粗放管理與水資源粗放管理疊加，農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理制度尚未全面落實，干支渠主要分水口有閘無門，無閘無門現(xiàn)象較為普遍，計劃供水和計量用水手段缺乏。

3.4 灌區(qū)水生態(tài)水環(huán)境不容樂觀，供用水安全存在一定隱患

灌區(qū)內(nèi)人民生活污水的無序排放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥的大量使用產(chǎn)生的氮磷等污染物排放、農(nóng)村農(nóng)業(yè)廢棄物向渠道隨意丟棄；渠道水葫蘆和垃圾淤積，導(dǎo)致灌區(qū)內(nèi)塘堰濕地系統(tǒng)水體水質(zhì)變差，嚴(yán)重影響著灌區(qū)居民的生命健康。

3.5 灌區(qū)管護(hù)主體缺位，發(fā)展體制機(jī)制亟需突破

目前，大中型灌區(qū)中有灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)的灌區(qū)，由于歷史原因，灌區(qū)水管理體制改革還未到位，存在包袱沉重，人浮于事，管理效率低下等一些問題、灌溉管理與服務(wù)基本上采取傳統(tǒng)的方式，服務(wù)意識和能力比較薄弱，亟需建立一套適宜的體制機(jī)制對于深化農(nóng)田水利改革起到至關(guān)重要的作用。

4 改革技術(shù)要點

4.1 創(chuàng)新工程運行管護(hù)機(jī)制

通過政府購買服務(wù)，鼓勵和引導(dǎo)符合條件的專業(yè)化服務(wù)隊伍承擔(dān)水源工程、骨干工程的運行維養(yǎng)，實行農(nóng)田水利工程物業(yè)化管理模式。制定《灌區(qū)推行管養(yǎng)分離的實施方案》，建立《灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化管理獎懲管理辦法》。以江西省贛撫平原灌區(qū)為例，灌區(qū)采用“三步走”方式實行水利工程物業(yè)化管理改革。第一步：將省贛管局直管水利工程維修養(yǎng)護(hù)中的渠堤草坪管理，日常水面管理，分水涵閘、機(jī)電設(shè)備集中性冬季維護(hù)保養(yǎng)，防汛春灌維護(hù)保養(yǎng)等內(nèi)容通過招標(biāo)的方式擇優(yōu)確定維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)來實施。第二步：實行運維分離，將機(jī)電設(shè)備日常維護(hù)保養(yǎng)、渠堤日常維護(hù)保養(yǎng)、站院環(huán)境與衛(wèi)生等內(nèi)容通過招標(biāo)的方式擇優(yōu)確定給維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)來實施。第三步：水利工程全部的維修養(yǎng)護(hù)工作均實行專業(yè)化、社會化、市場化，通過招標(biāo)的方式擇優(yōu)確定維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)統(tǒng)一實施。

4.2 健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制

首先科學(xué)核算灌區(qū)供水成本，編制《灌區(qū)供水成本核算報告》；同時，灌區(qū)做到積極協(xié)調(diào)價格主管部門開展灌區(qū)成本監(jiān)審，核定灌區(qū)骨干工程水價。其次，制定灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價格調(diào)整方案，及時向有關(guān)上級部門申請調(diào)整供水價格，價格監(jiān)管部門召開農(nóng)業(yè)供水成本水價聽證會，制定農(nóng)業(yè)供水執(zhí)行水價。

4.3 健全農(nóng)業(yè)用水管理機(jī)制

(1)完善計量設(shè)施，實現(xiàn)供水可測可控

編制《灌區(qū)供用水計量體系規(guī)劃報告》。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理設(shè)計、分期建設(shè)、統(tǒng)一管理”的原則，建設(shè)完善灌區(qū)規(guī)模以上干支渠重要引水口、分水口、供用水分界斷面等處供水計量設(shè)施，實現(xiàn)灌區(qū)斗口以上渠道全部供水計量。結(jié)合江西省水資源管理監(jiān)測系統(tǒng)在全省的監(jiān)測布局情況；同時結(jié)合十四五灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造建設(shè)計量設(shè)施，明確計量設(shè)施的管理職責(zé)，取水、分水計量設(shè)施的日常使用、管理和維護(hù)由所屬的灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)。

(2)細(xì)化農(nóng)業(yè)水權(quán)，科學(xué)合理調(diào)配供水。

編制《灌區(qū)水量分配方案報告》。深入開展灌區(qū)調(diào)查摸底，掌握了解灌區(qū)水資源實際情況，分析研判灌區(qū)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水等需求現(xiàn)狀，明確農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)，將用水指標(biāo)細(xì)化分解，科學(xué)合理確定干渠取水總量和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組用水總量。

(3)優(yōu)化水量調(diào)度，加強(qiáng)灌區(qū)用水管理。

制定《灌區(qū)用水調(diào)度方案》。根據(jù)灌區(qū)用水需求，制定用水調(diào)度方案、進(jìn)行水量分配。制定用水管理制度，可采取水費返補(bǔ)，與用水情況直接掛鉤的方式，激勵節(jié)水灌溉少取水，建立節(jié)約用水激勵機(jī)制。在保障農(nóng)業(yè)用水需求的前提下，統(tǒng)籌兼顧生活、生產(chǎn)、生態(tài)等用水需求，鼓勵灌區(qū)開展水權(quán)交易，推行水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)水資源的合理利用和優(yōu)化配置，實現(xiàn)供水的精準(zhǔn)調(diào)度、精細(xì)管理。

4.4 研發(fā)管理信息平臺

結(jié)合灌區(qū)工程管理，工程建設(shè)、工程維養(yǎng)、用水管理等方面的需求，充實灌區(qū)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，涵蓋信息采集、量測水、水費計收、用水調(diào)度、排水排澇、工程情況、水價改革、項目建設(shè)情況等業(yè)務(wù)功能，研發(fā)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革信息平臺，提升灌區(qū)管理智能化水平，確保灌區(qū)供水穩(wěn)定、安全，為廣大用水戶提供更加優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)。

5 保障措施

5.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)或地方人民政府作為農(nóng)業(yè)水價綜合主體，應(yīng)成立灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革辦公室，建立灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作機(jī)制，進(jìn)一步提高認(rèn)識，切實落實工作主體責(zé)任，明確人員責(zé)任分工，改革辦公室充分發(fā)揮專業(yè)人員作用，圍繞改革的各項任務(wù)目標(biāo)，細(xì)化時間節(jié)點和路線圖，把握改革節(jié)奏和切入點，確保各項改革舉措落到實處。

5.2 強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)

完善灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革監(jiān)督檢查機(jī)制，落實管護(hù)職責(zé)，縣級水行政主管部門應(yīng)定期或不定期采取檢查、抽查等方式進(jìn)行專項督導(dǎo)調(diào)研，定期通報工作進(jìn)展情況，督促工程產(chǎn)權(quán)所有者和管護(hù)主體切實履行管護(hù)責(zé)任。推動灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革各項任務(wù)落到實處。

5.3 營造良好氛圍

灌區(qū)應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)灌區(qū)改革的宣傳培訓(xùn)，采用橫幅、宣傳手冊、公示牌及宣傳欄等形式開展宣傳，讓用水戶了解改革、支持改革，營造農(nóng)業(yè)水價綜合改革的良好氛圍。增強(qiáng)灌區(qū)節(jié)水設(shè)備、節(jié)水工藝、節(jié)水技術(shù)方面的宣傳，強(qiáng)化灌區(qū)管理人員的培訓(xùn)，提高思想認(rèn)識和業(yè)務(wù)水平。

6 結(jié)語

推進(jìn)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，是保障國家糧食安全和水安全的需要，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的需要，是推進(jìn)灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。在實施推進(jìn)過程中，應(yīng)從灌區(qū)實際出發(fā)，摸清改革底數(shù)，厘清存在問題，明確工作任務(wù)，制定改革方案，把握改革技術(shù)要點，分步實施；及時更新觀念，加大宣傳營造良好氛圍，實現(xiàn)江西水利工程長久良性運行，提高灌區(qū)供水效率，提升灌區(qū)供水能力和服務(wù)水平，保障國家糧食安全和水安全，實現(xiàn)灌區(qū)水利高質(zhì)量發(fā)展。