永州四區(qū)縣河長制運(yùn)行中的問題與對策

黃 濤 蘇曉婷 劉笑吟

(河海大學(xué)農(nóng)業(yè)科學(xué)與工程學(xué)院,江蘇 南京 211100)

河長制是由各級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長,組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作,為解決藍(lán)藻危機(jī)在無錫首先提出。 隨后中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年12 月印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》,我國部分省市開始實(shí)施不同流域的河長制流域治理模式,并取得了很多成功經(jīng)驗(yàn)。 目前,全國各級河長制已基本建立,各級河長在水污染治理、水生態(tài)保護(hù)和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用。

河長制建立的目的是在合法的前提下落實(shí)地方主體責(zé)任,協(xié)調(diào)整合各方力量,解決以水為核心的一系列問題。 在河長制建立以后,我國水環(huán)境狀況整體向好發(fā)展,但是在“打通最后一公里”上還有許多問題亟需解決。 “最后一公里”即河長制體系的末梢,主要由鄉(xiāng)、村級的河長組成,這類河長居于河流管理治理的第一線,對上要執(zhí)行上級的政策,對下要面向群眾百姓?；鶎雍娱L制的運(yùn)行狀況是“打通最后一公里”的關(guān)鍵,本文基于對永州市下屬四個(gè)縣區(qū)(冷水灘區(qū)、零陵區(qū)、東安縣、雙牌縣)的實(shí)地考察分析河長制在基層運(yùn)行存在的問題,并提出優(yōu)化建議。

1 河長制運(yùn)行存在的問題

基層河長制運(yùn)行主要在“一河一策”、考核制度、協(xié)作機(jī)制和公眾參與等方面存在問題,而這些問題也在相互影響,不斷惡化。 倘若不能正確及時(shí)地處理,只會(huì)形成負(fù)反饋的閉環(huán),愈發(fā)惡化。

1.1 “一河一策”的編制困境

“一河一策”是河長制的重要組成部分,通過對河道存在的問題進(jìn)行剖析、診斷和梳理,有針對性地提出專項(xiàng)治理保護(hù)措施,為落實(shí)河長制提供依據(jù)和技術(shù)指導(dǎo)[1]。 “一河一策”的編制通?；诤娱L六大任務(wù)和對轄區(qū)內(nèi)的基本情況調(diào)查,內(nèi)容包含河流水體問題分析、治理目標(biāo)和任務(wù)措施等內(nèi)容,合理地編制“一河一策”能夠?yàn)樵鷮?shí)推進(jìn)河長制、實(shí)現(xiàn)江河湖庫永續(xù)健康發(fā)展提供技術(shù)支撐[2-3]。 在考察過程中發(fā)現(xiàn),由于技術(shù)、人員等方面的因素,部分地區(qū)的“一河一策”存在一些問題,不能很好地發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1.1.1 過分側(cè)重上級分派任務(wù)

實(shí)地考察中發(fā)現(xiàn),永州市及其下屬四個(gè)縣區(qū)的“一河一策”的編制基本依托于上級管理部門劃定的治理任務(wù)。 現(xiàn)行的河長制體制中存在自上而下的考核系統(tǒng),上級部門通過對下級部門的考核評判河長的履職情況,并針對考核中發(fā)現(xiàn)的問題和相關(guān)發(fā)展規(guī)劃給下級部門分配后續(xù)的治理任務(wù)。 同時(shí)河長履職考核又是政績考核的重要部分,這倒逼各級河長不得不重視相關(guān)的分派任務(wù),反映到“一河一策”的編制上,就是各級“一河一策”都聚焦于完成上級分派的任務(wù)。

上級部門分配的任務(wù)一般是為了消除大面積黑臭水體、違法采砂等當(dāng)?shù)貑栴}突出、影響較大的現(xiàn)象和落實(shí)濕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等國家規(guī)劃。 “一河一策”的制定圍繞這些任務(wù)展開當(dāng)然是合理合規(guī)的,但是不應(yīng)該只關(guān)注上級的分派指標(biāo)。 類似于城市地下管道污水反復(fù)涌出等具體的細(xì)節(jié)問題雖然不如河岸線治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理等指派任務(wù)直接關(guān)乎河流治理,但是也關(guān)乎城市環(huán)境的整體情況,需要提高重視納入治理政策中,甚至可以基于民意調(diào)查對群眾反響強(qiáng)烈的問題也列入“一河一策”中重點(diǎn)治理。

1.1.2 缺乏對目標(biāo)可達(dá)性的考慮

河長辦公室成員大都是行政管理崗的非專業(yè)技術(shù)人員,對于六大任務(wù)解讀存在技術(shù)偏差,容易導(dǎo)致對方案編制措施提出過高要求的情況[4],制定出脫離實(shí)際、難以完成的目標(biāo)。 對于這種情況,編制單位應(yīng)當(dāng)在“一河一策”編制過程中引入專業(yè)力量,選派專業(yè)技術(shù)人員在編制之初對政策、任務(wù)進(jìn)行專業(yè)解讀;對編制的方案進(jìn)行可行性分析,進(jìn)行定性、定量的分析計(jì)算;參與方案的修改優(yōu)化,根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況與編制單位制定合理、可達(dá)的“一河一策”。

1.1.3 內(nèi)容同質(zhì)化導(dǎo)致“多河一策”

“一河一策”的編制需要基于實(shí)際的調(diào)研情況,因地制宜地提出任務(wù)目標(biāo)。 通過實(shí)地考察發(fā)現(xiàn),部分地區(qū)的“一河一策”內(nèi)容同質(zhì)化問題突出,對問題、規(guī)劃等都是宏觀的表述,沒有根據(jù)河流的具體情況制定保護(hù)整治、規(guī)劃利用措施。 “一河一策”僅能浮于表面,宏觀表述,泛泛而談,千篇一律,即“多河一策”,實(shí)質(zhì)與哪條河都不對應(yīng),都不適用[5]。

1.2 考核困境

河長工作的年度考核是評價(jià)河長履職能力的重要指標(biāo),基層河長的考核細(xì)則通常由上一級河長負(fù)責(zé)單位組織制定。 永州市考核細(xì)則的制定流程是由市河長辦牽頭依照上級考核評價(jià)指標(biāo),結(jié)合永州市實(shí)際情況,聯(lián)合相關(guān)職能部門如市生態(tài)環(huán)境局、市交通局、市農(nóng)業(yè)局等審定議稿,最后報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)審定。 這套流程體現(xiàn)了對上級要求落實(shí)的重視,發(fā)揮了河長制協(xié)同聯(lián)合的優(yōu)勢,體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)作用,但是缺乏對具體情況的具體分析以及社會(huì)的參與和民眾的認(rèn)同。

流域的復(fù)雜條件、治理的不同基礎(chǔ)等客觀條件決定了河長工作的復(fù)雜和艱巨,因此針對河長制運(yùn)行情況的考核應(yīng)該從多個(gè)維度、多個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)。 河流治理要求“一河一策”,那么在考察實(shí)際治理效果時(shí)也應(yīng)當(dāng)“一河一測”。 不同區(qū)域的河流具有不同的自然環(huán)境、生態(tài)條件、治理難題、區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平、上級分派任務(wù),“一刀切”式采用一套考核指標(biāo),并不能真實(shí)反映部分地區(qū)的治理成效。

對水環(huán)境問題復(fù)雜、治理難度大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的地區(qū)采取普遍的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績效考核,不能有效反映基層河長的工作情況,不理想的成績還可能打擊基層河長的工作積極性;對于原本水環(huán)境質(zhì)量好、問題處理難度小的地區(qū)在普遍標(biāo)準(zhǔn)的考核下容易取得較好的成績,但并不能反映實(shí)際的河長工作情況,虛假的工作考核成績可能會(huì)讓河長在后續(xù)的工作中放松警惕,疏忽管理。 而且單次考核均是橫向的不同地區(qū)之間的評價(jià),缺乏縱向上的比較,不容易體現(xiàn)出治理困難地區(qū)的治理成效。

河長制的考核都由各個(gè)政府行政部門擔(dān)任評委打分,但是河流的治理成效不單單只體現(xiàn)在任務(wù)、目標(biāo)完成清單上,還能為人民群眾的感受所反映,引入合理比重的社會(huì)評價(jià)能夠更加客觀地評判河長的履職情況。

1.3 協(xié)作困境

宏觀上,河長制起到了聯(lián)合協(xié)同的作用;微觀上,河長制在基層的推進(jìn)工作仍然存在“九龍治水”的亂象。 當(dāng)下,河長制的工作分配需要更加精細(xì)、更加準(zhǔn)確[6-7]。 在水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等方面需要進(jìn)一步明確責(zé)任主體。 劃分的若干個(gè)河段區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境治理監(jiān)管工作獨(dú)立性相對較強(qiáng),缺乏有效的跨區(qū)域水環(huán)境治理合作機(jī)制和跨區(qū)域不同部門的信息交流溝通機(jī)制。

處于基層的村居級河長制體系這方面問題尤為突出,基層地區(qū)的河道環(huán)境本身復(fù)雜,各方職能部門都承擔(dān)一定的防治任務(wù),但沒有強(qiáng)制設(shè)立河長辦公室作為統(tǒng)一指導(dǎo)調(diào)度機(jī)構(gòu)或者河長辦公室權(quán)力不足,基層各部門分割權(quán)力,采取不同的治理標(biāo)準(zhǔn),各司其政,從而制造了一系列流域整體治理的壁壘。

在冷水灘區(qū)的考察過程中發(fā)現(xiàn),有因不同河長分管河段交界處的治理問題引發(fā)的矛盾,上下游河段的分管河長均主張對方應(yīng)承當(dāng)治理工作,沒能展開有效的對話,導(dǎo)致矛盾無法有效地解決。 轄區(qū)河流交匯處的治理問題牽涉面廣,涉及交匯處的地理環(huán)境、人文風(fēng)俗等,還與上下游兩方責(zé)任主體有關(guān)。 針對這類問題,上下游主管部門需要進(jìn)行有效對話,落實(shí)責(zé)任主體,建立合作機(jī)制,結(jié)合實(shí)際情況確定治理方案,否則極有可能引發(fā)上下游管理部門的沖突。

1.4 參與困境

根據(jù)永州市的實(shí)地調(diào)研,依照對河長制的參與情況將人群劃分為以下兩大類:第一類人群主要分布于農(nóng)村地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn),以中老年人為主,文化教育水平普遍不高,對保護(hù)水資源的重要性認(rèn)識不足,基本不知道河長制的任何信息,從根本上缺乏環(huán)保的觀念,無意愿參與河長制;第二類人群主要分布在主城區(qū)和縣城,年齡跨度較大,縣城以青少年為主,這類人群對河長制有一定的印象或認(rèn)識,基本具有環(huán)保意識,能夠在日?；顒?dòng)中踐行愛護(hù)水資源,但是受限于參與形式單一、參與成本高等實(shí)際情況,對河長制參與的意愿不高。

公眾參與是河長制運(yùn)行的重要一環(huán),然而河長制建設(shè)過程中存在符號式參與、操縱式參與和應(yīng)付式參與等問題,未能真正將公眾參與落到實(shí)處,未能使公眾參與從有名向有實(shí)轉(zhuǎn)變[8],公眾參與意愿不高,導(dǎo)致公眾參與缺失。

導(dǎo)致公眾參與缺失的因素有很多。 胡玉等[9]認(rèn)為,公共事務(wù)治理往往將社會(huì)公眾剔除這一情況與官員對于公眾監(jiān)督和輿論影響其政績考核和晉升職位的擔(dān)憂有關(guān)。 韓園園[10]認(rèn)為,公眾參與規(guī)定的深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,公眾處于末端參與是河長制推行中公眾參與的邏輯困境之一。 詹云燕[11]認(rèn)為,當(dāng)下我國的環(huán)保公眾參與水平并不高。 這種狀況的產(chǎn)生既有政府基于管控思想,害怕民眾深度參與會(huì)導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目擱淺、施政目標(biāo)受阻乃至引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題的原因,也有民眾自身參與熱情不足的原因。

2 完善河長制運(yùn)行對策

2.1 重視獨(dú)特性和多元性

河流的自然條件、歷史情形和流經(jīng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)條件、人文風(fēng)俗等都具有獨(dú)特性,河長在履職時(shí)也要注意契合當(dāng)?shù)厍闆r的獨(dú)特性,因地制宜。 “一河一策”的編制應(yīng)當(dāng)具體河流具體分析,具體問題具體舉措,改變泛泛而談的工作習(xí)慣。 負(fù)責(zé)考核的單位部門也要重視獨(dú)特性,考核標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)留有一個(gè)針對不同地區(qū)的彈性區(qū)間,這個(gè)區(qū)間可以依照具體地方的實(shí)際情況設(shè)立不同的考核內(nèi)容,更加真實(shí)有效地反映河長的工作狀況。

河流本身就是復(fù)雜多元的系統(tǒng),在治理河流、履行河長職責(zé)時(shí)要重視河流的多元性,既要關(guān)注上級指出的突出問題,也要考慮沒被納入任務(wù)要求的其他問題,多角度地看待問題,多方面地解決問題。 針對河長的考核問責(zé)機(jī)制也應(yīng)當(dāng)多元化,拓寬考核問責(zé)機(jī)制的渠道,使其不再局限于行政內(nèi)部監(jiān)督,而是形成社會(huì)公眾高度參與、多元主體共治的制度模式[12]。

2.2 建立跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制

跨區(qū)域綜合治理、跨區(qū)域部門聯(lián)合治理是河長制運(yùn)行中不可避免的問題,為了更好應(yīng)對跨區(qū)域等復(fù)雜問題,建立一套聯(lián)合協(xié)作機(jī)制顯得尤為重要。 協(xié)作機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)以及時(shí)、完整、全面的信息共享為前提,在信息流通的基礎(chǔ)上構(gòu)建解決跨流域問題、治理糾紛問題的策略體系,合理調(diào)配上下游河長單位資源,以實(shí)現(xiàn)綜合治理為核心,以解決問題為導(dǎo)向的協(xié)作機(jī)制,從根本上消除基層河長制推行過程中可能發(fā)生的低效治理現(xiàn)象。

2.3 多種方式提高公眾參與意愿

改進(jìn)工作方式,通過多種舉措提高公眾參與意愿。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)永州市河長辦公室及其下屬縣區(qū)河長辦公室重視宣傳工作,但形式上較為傳統(tǒng),工作成效不足。 要想達(dá)到較好的宣傳效果,讓公眾積極參與到河流治理的工作中,要注重在宣傳方式上積極創(chuàng)新,不囿于傳統(tǒng)的宣傳思維,懂得順應(yīng)潮流,重視線上宣傳,適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)思維,學(xué)習(xí)央視等官方賬號“病毒式”的網(wǎng)絡(luò)模式用于吸引粉絲,進(jìn)行更加廣泛的宣傳工作,吸引公眾參與河流治理。

河長履職單位提供職業(yè)體驗(yàn)的機(jī)會(huì),讓民眾可以直接參與到河流治理的工作之中,通過職業(yè)體驗(yàn)加深公眾對河流的感情,促使更多民眾愿意了解河長制,學(xué)習(xí)相關(guān)政策法律法規(guī),志愿保護(hù)河流。

2.4 加深公眾參與的深度

在河長制的一些環(huán)節(jié)上設(shè)置民眾參與的渠道,推動(dòng)公眾參與從“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變,讓公眾能夠深入?yún)⑴c河湖治理。 在“一河一策”的編制方面,可以提前設(shè)置民眾訴求征集渠道,將合理的民眾訴求納入考慮,提高民眾對河長制的重視;在評價(jià)考核方面,設(shè)置一定比重的社會(huì)評分,通過調(diào)查問卷、邀請信等形式廣泛收集社會(huì)各界對當(dāng)?shù)睾恿髦卫頎顩r、河長履職狀況等河長制運(yùn)行的感受和評價(jià),以更客觀的視角審視河長制的運(yùn)行情況,為后續(xù)的河長制工作提供建議。

同時(shí)構(gòu)建公眾參與激勵(lì)機(jī)制,為了避免公眾參與河長制建設(shè)落入形式主義的陷阱,確保公眾實(shí)現(xiàn)持續(xù)有效參與,激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建至關(guān)重要。 在激勵(lì)的驅(qū)動(dòng)下,公眾參與機(jī)制長效化才可能實(shí)現(xiàn)[13]。

3 結(jié) 語

自河長制推行以來,我國的水資源狀況已經(jīng)大為改善,但制度運(yùn)行過程中的不足和公眾參與的缺位使得這個(gè)新生制度仍需要不斷改進(jìn)。

建立基層河長制并健康運(yùn)行才能使整個(gè)河長制完整,而基層河長制之所以運(yùn)行難度大

是因?yàn)榛鶎雍娱L直面各種實(shí)際治理問題并且直接與社會(huì)接軌,基層河長必須為各種不斷浮現(xiàn)的復(fù)雜問題提供解決方案,同時(shí)還是公眾參與的窗口。 重視獨(dú)特性和多元性在基層的河長制運(yùn)行中的特殊地位,建立跨區(qū)域的協(xié)作機(jī)制,提高公眾參與意愿,重視公眾的參與方式和深度是解決河長制長效運(yùn)行、社會(huì)積極參與河長制運(yùn)行這些難題的有效途徑。