食藥領域刑附民公益訴訟能動履職路徑構建

● 趙志剛/文

“民以食為天，食以安為先”。近年來出現(xiàn)了一些重大食品藥品安全事故，違法份子在高額利誘下漠視法律與良知，大肆違規(guī)使用食品添加劑制成嚴重毒害人民身體健康的食品藥品。加強食品藥品安全治理，守護舌尖上的安全和身體上的安康成為人民群眾的心聲和對司法機關公正履職促進公益治理的期盼。積極回應廣大群眾的新要求新期待，探尋食品藥品安全治理路徑，提高精準打擊成效，讓公眾對食藥安全可感可觸，構建科學有效的治理體系和法規(guī)體系，已成為司法界和社會各界共識。

一、食藥領域刑附民公益訴訟能動履職概念的提出

（一）食藥領域刑事附帶民事公益訴訟的概念

《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20 條規(guī)定：人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。據(jù)此規(guī)定筆者認為，食藥領域刑事附帶民事公益訴訟，是指檢察機關基于刑法、刑事訴訟法等刑事法律法規(guī)依法追究刑事責任的基礎上，依據(jù)消費者權益保護法、食品藥品安全法等法律法規(guī)，向公益侵權者提出的旨在維護國家利益和社會公共利益的附帶民事訴訟活動。其理論基礎是一個行為觸犯了刑法、民法兩種法律, 受到的雙重法律制裁。

（二）食藥領域刑附民公益訴訟能動履職概念引入

所謂“能動履職”，指在監(jiān)督辦案過程中，針對個案、類案發(fā)生的原因，自覺、主動融入國家治理，通過制發(fā)檢察建議等方式，促進防范相關案件反復發(fā)生，實現(xiàn)治罪與治理并重。食藥領域刑附民公益訴訟檢察能動履職，是指在食藥安全刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機關監(jiān)督偵查、行政、審判等機關依法履職，構建對“侵權人依法打擊，被侵權人依法保護，監(jiān)管部門依法管理”的食藥治理新模式。

二、食藥領域刑附民公益訴訟的實踐分析

為探尋食藥安全實務難題，選取以某市A縣、B區(qū)兩個基層檢察院辦理食藥刑事案件為樣本，進行實例分析：

（一）A縣檢察院食藥領域案件辦理情況

2013 年8 月以來，A 縣檢察院共受理食藥領域刑事案件29 件82 人：一是“從業(yè)禁止”實現(xiàn)破冰。崔某生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品案，首次判決緩刑期內(nèi)禁止從事食品加工經(jīng)營活動。二是貫徹中央“四個最嚴”原則得到體現(xiàn)。判處5至10年有期徒刑5人，10年以上有期徒刑2人；特別是2019年辦理的一起生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品案，2被告人均被判處有期徒刑10年，罰金120萬元，懲罰性賠償金2353270元。三是危害后果嚴重，5人中毒，涉及1名兒童；死豬死狗、假藥假酒、工業(yè)用鹽案件占比較大；食藥安全監(jiān)管存有漏洞，同村3對夫妻多年違法制售熟食卻無人監(jiān)管。四是刑附民公益逐步成熟。辦理刑附民公益訴訟3件8人，2018年2人，2019年4人，2020年2人，當年度食藥刑事案件占比11.8%、80%和33.3%，且存在同案不同辦，執(zhí)法尺度不統(tǒng)一的情況。五是刑事案件與公益訴訟案件由刑檢、民行部門分別辦理，公益訴訟滯后刑事公訴；認罪認罰與懲罰性賠償未整體考量，懲罰性賠償滯后，被告人刑事追責與個人私益未得到法律公正對待。

（二）B區(qū)檢察院食藥領域犯罪案件辦理情況

2013年8月以來，B區(qū)檢察院共受理食藥領域各類刑事案件51件84人：一是“夫妻店”型犯罪較多，團伙犯罪涉案人數(shù)眾多。其中“男主外女主內(nèi)”的“夫妻店”經(jīng)營模式案件23件，占比45.1%。3人以上團伙犯罪4件36人，1件團伙犯罪涉案人員25人，存在產(chǎn)銷“一條龍”犯罪，上線下線密切現(xiàn)象。二是判處從業(yè)禁止占比較高，為14人占24.6%；出現(xiàn)免于刑事處罰判決3人。三是刑附民公益訴訟有新突破。辦理3件5人：其中2019年，2020年，2021年分別辦理1人、3人、1人，分別占當年度食品領域50%，60%和25%。同樣存有同案不同辦情況，但公益判決實現(xiàn)了從賠禮道歉到懲罰性賠償?shù)綇臉I(yè)禁止較高適用的探索；被告人懲罰性賠償與認罪認罰在刑附民公益判決中有體現(xiàn)。

相較A縣院，B區(qū)院檢察能動履職作用較為明顯，體現(xiàn)為：一是從業(yè)禁止得到較大幅度提升，占有較高比例。相比較于A縣院從業(yè)禁止辦理1人實現(xiàn)破冰，B區(qū)院對犯罪嫌疑人判處從業(yè)禁止14人，占24.6%；均為2019 年1月后辦理。這對凈化食藥環(huán)境極為可貴。二是精準監(jiān)督推進食藥領域治理。檢察機關在辦理食藥案件中，依職權對有案不立案件，監(jiān)督偵查機關立案3件，提出偵查建議5件16條意見，防止不法之徒逍遙法外。主動開展法律監(jiān)督專項行動，對一起長達4年立而不偵、偵而不結案件通過專項活動主動監(jiān)督處理，平等保護當事人。強化追訴職能，注重打擊源頭犯罪，對生產(chǎn)銷售有毒有害食品案，發(fā)現(xiàn)對其提供無根豆芽激素、消毒粉的源頭案追訴3件。三是主動作存疑不起訴終結性處理，節(jié)約司法資源。對事實不清、證據(jù)不足，作存疑不起訴1件。四是能動司法提高治理質(zhì)效。積極應對法律認識分歧，檢察機關主動與公安、法院召開聯(lián)席會，研判法律適用，形成司法共識和打擊合力。

透過某市A縣院、B區(qū)院兩個檢察院案件數(shù)據(jù)分析，食藥領域刑事附帶民事公益訴訟發(fā)揮能動履職作用亟待加強。

三、食藥領域刑附民公益訴訟能動履職的路徑構想

（一）理順辦案路徑構建檢察一體化辦案新機制

1.機制上，組建刑附民公益訴訟專職辦案團隊。最高檢2019年10月23日《關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》：“地方檢察機關結合內(nèi)設機構改革同步落實，已有25個省級檢察院單設了公益訴訟檢察機構，市、縣兩級檢察院組建了專門機構或?qū)ｉT辦案組。”據(jù)此在基層院成立公益訴訟檢察專門辦案團隊，專職辦理食藥安全領域刑附民公益案件，以統(tǒng)一執(zhí)法標準，推動類案同案同辦。

2.舉措上，監(jiān)督“前置后延”構建多元監(jiān)督模式。一是構建“檢—行”銜接機制。行政機關將食藥安全領域辦案臺賬定期移送，檢察機關篩選案件線索，并對成案價值較大線索跟進，從案件行政調(diào)查階段就開始培育。二是注重“檢—偵”銜接。堅持提前介入，從公益視角看受損程度、因果關系、賠償能力等，引導偵查機關對公益訴訟調(diào)查取證。打造綠色通道，由公益訴訟“專職檢察團隊”與偵查機關“法制大隊”建立“隊隊”聯(lián)席制度。食藥安全領域刑事犯罪案件立案后7日內(nèi)將案件材料移送同級公益訴訟“專職檢察團隊”審查。偵查終結前排除有礙偵查情形，提前發(fā)布訴前公告，以確保公告程序在審查起訴期限屆滿前作出決定。三是構建“檢—法”聯(lián)席機制。依托刑事證據(jù)固定民事公益，以刑事高壓尋求公益落地見效，將“懲罰性賠償”與犯罪嫌疑人不捕免于被“羈押”，認罪認罰減免刑期，實現(xiàn)食藥治理公益成效最大化。注重與刑庭員額法官就刑事追責、罰金、懲罰性賠償?shù)热嫱デ皽贤ǎ_保案件順利訴訟。四是構建從業(yè)禁止監(jiān)管制度。推行“從業(yè)禁止黑名單”制度，形成打擊“后半篇”文章。注重“黑名單”最大化運用，提高違法成本，讓違法犯罪者付出付不起的慘重代價。在食藥類刑附民公益案件判決有果后，應及時有效更新司法數(shù)據(jù)，監(jiān)督食藥安全監(jiān)管部門第一時間更新從業(yè)禁止黑名單，讓其終生不得從事食藥行業(yè)領域工作，防止屢禁屢犯。

（二）拓展終結路徑探索刑附民公益訴訟不起訴

強化檢察擔當，對情節(jié)較輕的依法啟用不起訴，節(jié)約司法資源，減少社會對抗。在適用條件上，因食藥領域刑附民不起訴是對“刑事”與“公益”主動終結，對“刑事”“公益”宜“雙從嚴”掌控條件：一是刑事犯罪情節(jié)較輕，社會危害不大，犯罪嫌疑人認罪認罰，符合刑事相對不起訴要件；二是被侵害人相對固定，實施危害社會公眾交易行為有證據(jù)證實，社會公益危害不大，且犯罪嫌疑人與侵權人達成諒解或和解；三是犯罪嫌疑人通過主動召回等形式最大程度減少公益損害，消除危害后果；四是犯罪嫌疑人對行政處罰無異議，并認真執(zhí)行；五是犯罪嫌疑人對懲罰性賠償款“公益懲罰”無異議，并無條件執(zhí)行；六是犯罪嫌疑人對賠禮道歉、停止侵害、從業(yè)禁止等檢察建議認真整改，按照法定期限回復。不起訴同時對有關行政執(zhí)法部門制發(fā)檢察建議予以跟蹤監(jiān)督，并作為剛性要求，確保治理成效。

（三）構建救濟路徑創(chuàng)設懲罰性賠償上下幅度機制

1.統(tǒng)一懲罰性賠償司法共識。2019年5月9日，中共中央、國務院《關于深化改革加強食品安全工作的意見》指出：“積極完善食品安全民事和行政公益訴訟，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。”中央對食藥領域懲罰性賠償制度提出頂層設計。最高檢 2019 年工作報告：“探索對危害食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償，懲罰就要痛到不敢再犯”。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第98條第（2）項規(guī)定：“食品藥品安全領域案件，可以提出要求被告召回并依法處置相關食品藥品以及承擔相關費用和懲罰性賠償?shù)仍V訟請求”。綜述這些規(guī)定，統(tǒng)一檢察機關內(nèi)部認識，理論上“每案必提”應成為司法常態(tài)。

2.堅持推行懲罰性賠償“上下限”數(shù)額論，杜絕“螞蟻大象同鞭”現(xiàn)象。一是堅持執(zhí)行固定倍數(shù)，會出現(xiàn)“同一鞭子鞭打螞蟻和大象”現(xiàn)象。有學者指出：對于經(jīng)濟實力不同的侵權行為人來說，同樣的賠償金額就如同“用一條鞭子鞭撻螞蟻和大象的區(qū)別”［1］［日］田中英夫、竹內(nèi)昭夫：《私人在法實現(xiàn)中的作用》，黃風譯，北京大學出版社2006年版，第217頁。。從實務看，A縣院、B區(qū)院辦理案件懲罰性賠償也是“倍數(shù)迥異”。二是機械執(zhí)行倍數(shù)與實際不符。大量案件判決后因懲罰性賠償數(shù)額巨大而遲遲無法執(zhí)行，導致法院判決成為一紙空文。最典型例子，如 2018 年廣東“江門毒豬肉案”高達600萬，導致不法經(jīng)營者無力償還，反而使得威懾效果落空。［2］參見劉水林：《消費者公益訴訟中的懲罰性賠償問題》，《法學》2019 年第 8 期。從判決更好執(zhí)行和維護檢法權威角度看，由單純機械“一次性倍數(shù)論”向以“現(xiàn)行法律倍數(shù)為高限，規(guī)定一定幅度”轉(zhuǎn)變，成為實務界共識。三是法理上看待“懲罰”。結合司法實務，從“懲罰到不能再犯”兼顧判決執(zhí)行，規(guī)定懲罰性賠償數(shù)額計算倍數(shù)時，應充分考慮侵權行為對公共利益、法治秩序的破壞程度，建議實行“上下限”幅度論，下限以1倍以上起步；上限10倍以內(nèi)，不得突破現(xiàn)有法律剛性規(guī)定。1倍以上10倍以下幅度供司法機關裁量，以做到損害和責任相適應，侵權人生產(chǎn)經(jīng)營狀況與履行能力相匹配。

3.推行“資格審查與檢察備案”公告期處置制度，有效解決懲罰性賠償公益與被侵權人私益難題?！皟筛摺甭?lián)合農(nóng)村農(nóng)業(yè)部等部門《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》規(guī)定，食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理使用應堅持用之于公益的原則；各地可以探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬號統(tǒng)一管理，依法統(tǒng)籌用于消費者合法權益保護?；诖丝梢搿肮嫣幹谩北O(jiān)督模式。一是實行法院資格審查和檢察監(jiān)督備案的公告方式處置。對賠償款項，由法院以公告形式，發(fā)還相應消費者；公告期內(nèi)前來認領損失的被侵權人，必須提供證據(jù)自行舉證向法院提供確定的損失，其資格由法院審查，并由檢察機關監(jiān)督；逾期未申請的，不予支持。操作實務上，在法院設立專門賬號暫管予以緩沖，應對公告期內(nèi)被侵權人主張申請消費者權益，從中依法賠償；公告期滿，若沒有主張權利或主張權利完結后將剩余款項再上繳政府專門公益基金賬號，用于專門食藥安全公益事業(yè)開支。二是嚴格公告處置監(jiān)督。以法院資格審查和檢察機關備案為必備要件，保證?？顚Ｓ谩＞C上，對懲罰性賠償，著力構建“刑事責任追究+罰金+懲罰性賠償上下限幅度+法院暫管+公告期+消費者主張+檢察備案+上繳公益專項基金”新模式。

（四）完善法治路徑出臺食藥安全領域刑附民司法解釋

1.實體上，以司法解釋明確食藥領域刑附民公益內(nèi)涵，以從業(yè)禁止判決規(guī)范公益責任。中央為司法建設指明方向：研究修訂食品安全法及其配套法規(guī)制度，修訂完善刑法中危害食品安全犯罪規(guī)定。中共中央、國務院《關于深化改革加強食品安全工作的意見》指出：加快完善辦理危害食品安全刑事案件的司法解釋，推動危害食品安全的制假售假行為“直接入刑”。鑒于刑法、民法典等法律相繼修改或新定，不宜新近再修改。建議將實體與程序一并在“兩高”司法解釋中予以完善。一是在實體上，對“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》作修改，借鑒民法典第185條關于英雄烈士規(guī)定和第1235條關于生態(tài)環(huán)境規(guī)定的列舉式模式，以司法解釋形式，明確食藥安全領域刑附民的保護內(nèi)容，侵權責任，賠償范圍，做到條文化，內(nèi)容細化，并附一兜底條款。二是增強檢察機關調(diào)查權剛性?？捎勺罡邫z出臺司法解釋，賦予檢察機關辦理刑附民公益拘留權限。在拘留措施上可設置以下條件：檢察機關調(diào)取行政規(guī)范性文件，行政部門持有文件拒不配合提供；態(tài)度惡劣，對檢察執(zhí)法人員冷橫硬推對抗執(zhí)法；圍攻毆打檢察執(zhí)法人員，尚達不到刑事責任追究；門好進，臉好看，事難辦，軟對抗，多次拒不改正等。三是規(guī)范刑附民公益從業(yè)禁止判決?！妒称钒踩ā返?35條第2款規(guī)定：因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，也不得擔任食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)食品安全管理人員。對食品犯罪刑附民公益案件，在判決中應統(tǒng)一作出從業(yè)禁止規(guī)定，由判決“緩刑期內(nèi)”或“一定年限內(nèi)”向“終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作”轉(zhuǎn)變。

2.程序上，增強操作性可行性。在法條引用上，可對刑訴法第101條第2款增加公益訴訟內(nèi)容，一并在“兩高”司法解釋予以規(guī)定。這也與民事訴訟法第55條第2款規(guī)定相銜接。