探索裁決規(guī)范化 化解糾紛實(shí)質(zhì)性
——杭州市富陽(yáng)區(qū)探索培育土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政裁決示范點(diǎn)

□杭州市規(guī)劃和自然資源局富陽(yáng)分局 王雙鋼

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視行政裁決工作。2018 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》，要求重點(diǎn)做好自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議等重點(diǎn)領(lǐng)域行政裁決工作。2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，要求“有關(guān)行政機(jī)關(guān)要依法開展行政調(diào)解、行政裁決工作，及時(shí)有效化解矛盾糾紛”。一系列文件對(duì)有序推進(jìn)行政裁決工作也提出明確要求。

2019 年，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的實(shí)施意見》，要求全面梳理行政裁決事項(xiàng)，將事項(xiàng)納入權(quán)力清單向社會(huì)公布。2021 年，浙江省自然資源廳印發(fā)《土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政裁決示范化建設(shè)工作試點(diǎn)方案》，要求杭州市規(guī)劃和自然資源局、杭州市規(guī)劃和自然資源局富陽(yáng)分局落實(shí)行政裁決“最佳實(shí)踐”培育試點(diǎn)，積極開展行政裁決示范建設(shè)，加強(qiáng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議方面的行政裁決工作，更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，不斷提升人民群眾對(duì)行政裁決工作的滿意度。

一、行政裁決的概念

行政裁決是行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。行政裁決是化解民事糾紛的方式之一，主要特點(diǎn)有三個(gè)。一是主體的行政性。裁決主體是法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，土地權(quán)屬爭(zhēng)議由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。二是對(duì)象的特定性。裁決的受理范圍是與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛，主要集中在自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭(zhēng)議、政府采購(gòu)活動(dòng)爭(zhēng)議等方面。三是行政裁決結(jié)果具有非終局性。當(dāng)事人不服行政裁決的，可依法向法院提起訴訟。

土地權(quán)屬爭(zhēng)議是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭(zhēng)議，它是特定范圍內(nèi)有關(guān)土地權(quán)利歸屬的民事糾紛，應(yīng)屬于行政裁決的范圍。申請(qǐng)調(diào)查處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)與爭(zhēng)議的土地有直接利害關(guān)系，有明確的請(qǐng)求處理對(duì)象、具體的處理請(qǐng)求和事實(shí)依據(jù)。土地權(quán)屬爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人對(duì)各自提出的事實(shí)和理由負(fù)有舉證責(zé)任。

二、爭(zhēng)議處理的原則

土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決過(guò)程中除了遵循一般民事和行政案件中所貫徹的原則外，還要體現(xiàn)土地案件自身的特點(diǎn)。開展土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理首先要依法調(diào)處，依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十四條、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《浙江省土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政處理程序規(guī)定》、《浙江省行政程序辦法》等規(guī)定進(jìn)行調(diào)處。其次，要從實(shí)際出發(fā)，尊重歷史，合理確定現(xiàn)有利益保護(hù)的原則。最后，要嚴(yán)格按照《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》的要求，細(xì)化土地權(quán)屬爭(zhēng)議的行政裁決程序，包括行政裁決的申請(qǐng)、受理、回避、證據(jù)、調(diào)解、審理、告知、決定、執(zhí)行、期間和送達(dá)等方面的內(nèi)容，遵循平等、規(guī)范、簡(jiǎn)便、高效的原則，便于當(dāng)事人依法提出行政裁決申請(qǐng)，保障當(dāng)事人合法權(quán)益。

三、示范點(diǎn)主要做法

土地是民生之本，發(fā)展之基。土地權(quán)屬爭(zhēng)議往往發(fā)生時(shí)間久、證據(jù)材料不足且歷年政策變化大，作出裁決決定后往往會(huì)進(jìn)入復(fù)議訴訟程序。為此，杭州市規(guī)劃和自然資源局富陽(yáng)分局切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)、厘清工作底數(shù)、優(yōu)化辦理程序、明確職責(zé)分工、加強(qiáng)人員培訓(xùn)、加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)推進(jìn)裁決工作。

（一）多方向取證，依規(guī)調(diào)查

為了切實(shí)保障各方合法權(quán)益，在取證調(diào)查階段，以爭(zhēng)議雙方提供的證據(jù)資料和調(diào)查檔案資料為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)勘察、相關(guān)知情人調(diào)查筆錄及當(dāng)事人提供的證據(jù)材料，同時(shí)加強(qiáng)與屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府、行政村等單位的溝通了解，切實(shí)將土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件事實(shí)調(diào)查清楚。在整個(gè)調(diào)查過(guò)程中嚴(yán)格依法依規(guī)，作為爭(zhēng)議案件認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)材料必須符合證據(jù)法定條件。

（二）多部門參與，制度護(hù)航

為堅(jiān)持程序正當(dāng)、實(shí)體公正原則，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件處理，建立不動(dòng)產(chǎn)登記及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處事項(xiàng)集體會(huì)審會(huì)議制度，形成了局級(jí)會(huì)審與科室會(huì)審的二級(jí)會(huì)審。會(huì)審由確權(quán)登記科召集，按照業(yè)務(wù)相關(guān)性邀請(qǐng)政策法規(guī)科、開發(fā)利用科、行政許可科、不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心等相關(guān)科室以及屬地自然資源部門參與，充分討論分析權(quán)屬爭(zhēng)議案件情況，群策群力。通過(guò)兩個(gè)“明確”確保程序合法，即明確劃分四個(gè)環(huán)節(jié)的辦理時(shí)間，明確具有執(zhí)法資格的工作人員作為承辦人員。在案件辦理過(guò)程中，對(duì)案件內(nèi)部審批文書、與申請(qǐng)人及被申請(qǐng)人往來(lái)信函文書、會(huì)議通知、調(diào)解會(huì)議筆錄等全程記錄，形成完整的案卷。

（三）多主體調(diào)解，體現(xiàn)溫度

土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件大多涉及利益較大，在保障各方合法權(quán)益的同時(shí)，按程序啟動(dòng)案件調(diào)解會(huì)，規(guī)范組織案件調(diào)解，爭(zhēng)議當(dāng)事人能充分表達(dá)訴求、陳述還原事實(shí)、及時(shí)提供證據(jù)，并以調(diào)解會(huì)筆錄的形式予以固定。對(duì)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議但有調(diào)解意愿的，調(diào)解會(huì)后仍不放棄，積極為當(dāng)事人提供面對(duì)面溝通的平臺(tái)，并且協(xié)調(diào)司法、住建、稅務(wù)等部門以及法律顧問(wèn)為當(dāng)事人提供專業(yè)援助，悉心勸解，反復(fù)溝通，努力促成行政調(diào)解，舒緩當(dāng)事人之間的對(duì)抗。在人民政府作出行政裁決前，依法作出事先告知書，充分保障當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)的同時(shí)，召集爭(zhēng)議當(dāng)事人和相關(guān)人員作最后調(diào)解，其中1 件區(qū)政府作出事先告知書后最終簽訂和解協(xié)議，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解。

（四）多角度分析，依法處理

對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的處理，從多個(gè)角度對(duì)案件分析論證：一是明確土地權(quán)屬案件的矛盾爭(zhēng)議點(diǎn)；二是明確不同時(shí)期、不同部門發(fā)布的不同規(guī)定；三是明確各當(dāng)事人主張權(quán)屬的時(shí)間。在調(diào)查處理時(shí)，嚴(yán)格按照法律法規(guī)和政策規(guī)定，在多角度分析的基礎(chǔ)上提出有利于人民群眾生產(chǎn)、生活和社會(huì)穩(wěn)定，有利于利用自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)土地所有者和使用者合法權(quán)益的處理意見。承辦部門和區(qū)政府分別委托法律顧問(wèn)、公職律師進(jìn)行合法性審查，確保提出的處理意見和作出行政裁決決定的事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備、程序合法。2021 年，當(dāng)事人不服行政裁決決定向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理認(rèn)為決定書認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，適用依據(jù)正確，維持了行政裁決決定。

四、裁決的對(duì)策建議

（一）堅(jiān)持依法決策，注重規(guī)范先行

將健全行政裁決機(jī)制作為推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要抓手。在現(xiàn)行土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合富陽(yáng)區(qū)示范點(diǎn)的實(shí)踐探索，研究制定《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處操作手冊(cè)（試行）》，明確具體要求，把握處理原則，完善辦理程序，統(tǒng)一工作時(shí)限，統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)，以提升地方政府土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政裁決工作專業(yè)化、規(guī)范化、制度化。同時(shí)將土地權(quán)屬爭(zhēng)議行政裁決工作的依據(jù)、法定職責(zé)和案件受理范圍、辦理程序、期限，以及需要提交材料的目錄和申請(qǐng)書樣式等在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、政府網(wǎng)站上公布并動(dòng)態(tài)更新，方便群眾查詢獲取。

（二）大力宣傳引導(dǎo)，夯實(shí)工作基礎(chǔ)

嚴(yán)格落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制，將行政裁決納入單位年度普法計(jì)劃和普法責(zé)任清單，明確工作要求、責(zé)任部門和責(zé)任人員。充分利用微信公眾號(hào)、政府網(wǎng)站等平臺(tái)，加大行政裁決工作宣傳，使廣大人民群眾了解行政裁決，引導(dǎo)其通過(guò)行政裁決解決相關(guān)民事糾紛。積極宣傳解讀《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》，不斷提高行政裁決在人民群眾中的認(rèn)知度。

（三）專注調(diào)查研判，厘清客觀事實(shí)

土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件時(shí)間跨度大，案情復(fù)雜，涉及重大利益。為切實(shí)保障各方合法權(quán)益，案件受理部門要在調(diào)閱原始檔案資料的基礎(chǔ)上，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)走訪勘察、衛(wèi)星影像對(duì)比、詢問(wèn)知情人士制作筆錄等多種手段，認(rèn)真細(xì)致固定收集證據(jù)，嚴(yán)格規(guī)范采納認(rèn)定證據(jù)，查清事實(shí)真相，有力保障行政裁決工作依法依規(guī)，有理有據(jù)，公平公正。

（四）依法開展調(diào)解，注重實(shí)質(zhì)化解

按程序啟動(dòng)案件調(diào)解會(huì)，規(guī)范組織案件調(diào)解，保障爭(zhēng)議當(dāng)事人能充分表達(dá)訴求、陳述還原事實(shí)、及時(shí)提供證據(jù)，并以調(diào)解會(huì)筆錄的形式予以固定。對(duì)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議但有調(diào)解意愿的，由地方政府組織相關(guān)部門開展調(diào)解，發(fā)揮行政爭(zhēng)議調(diào)解中心多元調(diào)解機(jī)制作用。

（五）形成多方合力，努力凝聚共識(shí)

土地權(quán)屬爭(zhēng)議裁決過(guò)程中，自然資源主管部門要發(fā)揮牽頭作用，會(huì)同政府辦、司法局等單位，形成“1+X”的土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件受理、調(diào)解、處理、化解合力，嚴(yán)格按照土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理程序開展工作，辦理案件做到主體認(rèn)定準(zhǔn)確、事實(shí)清楚、證據(jù)合法確實(shí)充分、定性準(zhǔn)確、適用法律正確，程序合法、處理結(jié)果適當(dāng)。積極主動(dòng)與爭(zhēng)議土地所在村（社）、屬地政府對(duì)接，摸清矛盾根源，充分發(fā)揮法律顧問(wèn)、公職律師、人民調(diào)解員等力量，共同做好案件分析、調(diào)解，認(rèn)真踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，與爭(zhēng)議當(dāng)事人面對(duì)面談心，在符合法律法規(guī)規(guī)定的前提下，尊重歷史事實(shí)，保障合法權(quán)益，把矛盾糾紛化解在基層、化解在當(dāng)?shù)兀袑?shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。