“多規(guī)合一”背景下湖州市國土空間規(guī)劃體系建設(shè)研究

□湖州市空間規(guī)劃編制與研究中心 孫天鉀 王一帆

2019 年5 月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并實施監(jiān)督的若干意見》文件頒布，從國家層面構(gòu)建了國土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”，規(guī)劃體系正式進入“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃時代。湖州市“五山一水四分田”，“山水林田湖草” 自然資源要素完整，還是“綠水青山就是金山銀山”理念誕生地和中國美麗鄉(xiāng)村的發(fā)源地，加快構(gòu)建面向新時代的空間規(guī)劃體系，是新時代賦予湖州的光榮使命，也是完善現(xiàn)代治理體系和提升現(xiàn)代治理能力的現(xiàn)實選擇。

一、研究背景與現(xiàn)實意義

一是為貫徹落實新時代新理念新要求。國家已進入生態(tài)文明新時代，要求統(tǒng)籌發(fā)展與安全，以“三區(qū)三線”劃定與管控為重點，加快構(gòu)建與之相適應(yīng)的空間規(guī)劃體系。

二是為深入推進規(guī)劃體系改革理清脈絡(luò)。加快建立健全湖州市國土空間規(guī)劃體系，做好“山水林田湖草”生命共同體的系統(tǒng)保護與優(yōu)化整合，是落實國家戰(zhàn)略部署的實施抓手，也是健全湖州市“一張藍圖”的必然要求。

三是為履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)建立制度化框架。建立完善國土空間規(guī)劃體系，科學(xué)指導(dǎo)國土空間保護、開發(fā)和利用同底同圖，是自然資源管理部門履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)的制度化必然選擇。

四是為國土空間現(xiàn)代化治理搭建“一張藍圖”奠定基礎(chǔ)。加快建立完善面向“兩個一百年”的國土空間規(guī)劃體系，是指導(dǎo)地方政府加強國土空間現(xiàn)代化治理，實現(xiàn)“一張藍圖”干到底、管到底的重要法定保障。

二、湖州市國土空間規(guī)劃體系建設(shè)現(xiàn)狀分析

（一）湖州市當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系概況

湖州的橫向規(guī)劃體系（4+X）。從內(nèi)容上來看，湖州市現(xiàn)有規(guī)劃體系由“發(fā)展規(guī)劃（政府五年規(guī)劃綱要）+土地規(guī)劃+城鄉(xiāng)規(guī)劃+生態(tài)環(huán)境規(guī)劃”四大主力規(guī)劃，以及水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等一批部門規(guī)劃構(gòu)成。從功能上看，四大規(guī)劃各有側(cè)重、各司其職，發(fā)展規(guī)劃定戰(zhàn)略、落項目，土地規(guī)劃保耕地、管指標，城鄉(xiāng)規(guī)劃謀空間、落坐標，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃守底線、定門檻，各專項規(guī)劃則是對總體規(guī)劃相關(guān)專項內(nèi)容、重點領(lǐng)域的深化、細化和落實，是指導(dǎo)部門開展相關(guān)規(guī)劃的依據(jù)。

現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的縱向體系。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，湖州市已形成了從市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃-分區(qū)規(guī)劃-詳細規(guī)劃的法定規(guī)劃傳導(dǎo)體系，在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，有序開展了市、縣級專項規(guī)劃編制。同時，為提高規(guī)劃的前瞻性和可操作性，有序開展了一批城市設(shè)計、戰(zhàn)略研究課題，近期建設(shè)規(guī)劃和專項行動實施計劃等項目編制，較好地實現(xiàn)了近期工作與中長遠規(guī)劃目標的有機結(jié)合。

（二）現(xiàn)存問題

經(jīng)分析研究，湖州市現(xiàn)行國土空間規(guī)劃體系主要存在四個問題。

一是規(guī)劃標準不一?，F(xiàn)行土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃適用的法律法規(guī)和規(guī)劃標準不統(tǒng)一，特別是在地類劃分標準上差別較大，未實現(xiàn)建設(shè)用地地類和非建設(shè)用地地類的一一對應(yīng)，部分地類歸屬上存在部門標準差異，兩規(guī)融合難度較大。

二是規(guī)劃銜接不暢。一方面，現(xiàn)行部門規(guī)劃在采用底圖坐標參照系、地類劃分標準和底圖精度上均有明顯差別，如灘涂用地在農(nóng)業(yè)、水利等部門規(guī)劃的地類認定中存在明顯沖突。另一方面，現(xiàn)行“三區(qū)三線”控制體系由原國土資源、環(huán)保和規(guī)劃部門分別劃定，深度銜接缺乏機制保障，尚未形成統(tǒng)一空間管控平臺。

三是要素管控失衡。城鄉(xiāng)規(guī)劃更注重建設(shè)空間，傾向非建設(shè)空間讓位建設(shè)空間，而生態(tài)規(guī)劃、土地規(guī)劃則強化對生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、耕地等非建設(shè)空間的嚴格保護，往往建設(shè)空間讓位非建設(shè)空間。

四是政策法規(guī)不完善?；凇吧剿痔锖荨弊匀毁Y源要素和“城鎮(zhèn)村”建設(shè)空間協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計政策法規(guī)文件尚未出臺，部門規(guī)劃融合和空間沖突矛盾的解決缺乏相應(yīng)的政策保障。

三、湖州市國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的對策建議

湖州市國土空間規(guī)劃體系建設(shè)應(yīng)以國家“五級三類”國土空間體系為總遵循，以構(gòu)建山水林田湖草生命共同體為目標，突出綠色生態(tài)和示范引領(lǐng)的時代使命與獨特價值，構(gòu)筑面向國土空間治理現(xiàn)代化、智慧化的規(guī)劃編制、特色魅力、政策法規(guī)、規(guī)劃管控和實施監(jiān)督五大體系。

（一）堅持改革導(dǎo)向，引領(lǐng)四個轉(zhuǎn)變

一是從技術(shù)邏輯到政策邏輯轉(zhuǎn)變。以完善現(xiàn)代治理體系、提升現(xiàn)代治理能力為目標，變技術(shù)型規(guī)劃為公共政策型規(guī)劃，完善國土空間規(guī)劃體系，加快構(gòu)筑山水林田湖草生命共同體，讓規(guī)劃真正能用、管用、好用、實用。

二是從多規(guī)融合到一張藍圖轉(zhuǎn)變。嚴肅履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，對底線管控原則的創(chuàng)造性落地，科學(xué)做好規(guī)劃的銜接、協(xié)調(diào)和融合，構(gòu)建新的國土空間一張藍圖，為各部門實施提供基礎(chǔ)性空間協(xié)同平臺。

三是從增量規(guī)劃到存量規(guī)劃轉(zhuǎn)變。順應(yīng)新時代的“存量”規(guī)劃發(fā)展大勢，并突出湖州地方特色，貫徹“控制總量、盤活存量、優(yōu)用流量、珍惜增量、提高質(zhì)量”基本要求，優(yōu)化國土空間規(guī)劃管控體系，守牢發(fā)展底線，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）強化茶文化頂層設(shè)計。一是細化茶園建設(shè)規(guī)劃。將茶葉種植與綠色發(fā)展理念、鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展深度融合，通過政策和制度引導(dǎo)激勵相關(guān)鎮(zhèn)街和茶園由粗放種植向精細管護轉(zhuǎn)變，提煉和設(shè)計好各具特色的以茶文化為主題的茶園發(fā)展規(guī)劃。二是把茶元素融入城市建設(shè)中。在特色城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、美麗社區(qū)、美麗家園等活動中植入茶文化元素，在城市雕塑、園林景觀、路燈外觀上以茶具、茶壺、茶山為造型，以各大主干道為重點，打造淡雅古樸、清新秀氣、特色鮮明的永川茶文化景觀。三是依托城市公園和濕地建設(shè)或在一些游客量大的景區(qū)，打造一批充滿濃郁巴蜀特色的茶館，凸顯出永川休閑宜居的城市品質(zhì)和茶文化特色。

四是從開發(fā)導(dǎo)向到價值導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。嚴格“三區(qū)三線”管控，統(tǒng)籌建設(shè)空間和非建設(shè)空間，做好落坐標、定規(guī)則工作，協(xié)同推進發(fā)展和保護的關(guān)系，系統(tǒng)研究實體空間和社會經(jīng)濟問題，謀求社會、經(jīng)濟和生態(tài)的最大發(fā)展公約數(shù)。

（二）堅持服務(wù)發(fā)展，優(yōu)化規(guī)劃編制體系

一是構(gòu)建“三級三類X 補”規(guī)劃編制體系。在國家確定的“五級三類四體系”總體框架下，加快湖州規(guī)劃編制體系創(chuàng)新，建立健全“三級〔市、縣（分區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)〕三類（總規(guī)、詳規(guī)和專項規(guī)劃）X 補（若干個特定類型規(guī)劃）”湖州空間規(guī)劃體系。

二是強化不同類型規(guī)劃的功能協(xié)同。率先完成總體規(guī)劃編制工作，強化其基礎(chǔ)統(tǒng)領(lǐng)作用；強化專項規(guī)劃的支撐保障作用，服務(wù)好不同行業(yè)建設(shè)發(fā)展需求；突出詳細規(guī)劃的戰(zhàn)術(shù)指導(dǎo)作用，服務(wù)好具體項目建設(shè)實施；強化其他特定類型規(guī)劃的創(chuàng)新性指導(dǎo)約束作用，服務(wù)好精細化規(guī)劃建設(shè)與管理需要。

三是強化規(guī)劃編制方式和內(nèi)容的創(chuàng)新。創(chuàng)新做好湖州的省級試點工作，采用自上而下地傳導(dǎo)落實與自下而上地摸底調(diào)研相結(jié)合的工作方式，以雙評價為基礎(chǔ)，以國土空間總體結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目標，以方便實施監(jiān)督為準則，多方案比較，多情境推演，切實為提升國土空間治理能力和治理水平提供實用性政策工具。突出“三個結(jié)合”（近期與遠期相結(jié)合、城市設(shè)計與詳細規(guī)劃相結(jié)合、規(guī)定項與加分項相結(jié)合），有序推進南太湖新區(qū)等重點板塊、濱湖一體化區(qū)域等重大戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)、郊野單元、近期實施行動規(guī)劃等規(guī)劃編制，充實規(guī)劃成果體系。

（三）堅實美麗導(dǎo)向，構(gòu)建湖州魅力體系

一是突出規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，加快構(gòu)建南太湖山景園、藍綠網(wǎng)和濕地鏈。以南太湖城市帶為突破，加快提升山、水、湖、濕地有機融合的特色魅力空間，高水平編制相關(guān)規(guī)劃設(shè)計成果，讓有生態(tài)的地方有風(fēng)景，孕育新經(jīng)濟，堅定當(dāng)好踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的樣板地、模范生，爭創(chuàng) “綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化成果示范區(qū)。

二是引領(lǐng)陸湖統(tǒng)籌，推動濱湖一體化。緊密圍繞六個一體化目標，做好五個統(tǒng)一（即：統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃編制、統(tǒng)一生態(tài)保護、統(tǒng)一重大建設(shè)、統(tǒng)一政策體系），統(tǒng)籌規(guī)劃管控陸域、湖域、低空空域和地下空間各類資源，高水平規(guī)劃設(shè)計，構(gòu)筑緊密聯(lián)動的環(huán)太湖經(jīng)濟圈閉環(huán)，讓太湖成為湖州最閃亮的名片，讓濱湖區(qū)域成為湖州市最具發(fā)展?jié)摿妥钣芯C合價值的標桿區(qū)。

三是以市域一體化融入長三角一體化，打造都市區(qū)經(jīng)濟板塊。立足“一帶兩圈一灣區(qū)”（即：杭寧生態(tài)經(jīng)濟帶、上海同城化都市圈、環(huán)太湖經(jīng)濟圈和環(huán)杭州灣大灣區(qū)）區(qū)域新經(jīng)濟空間格局，做好深度融入?yún)^(qū)域的頂層設(shè)計，優(yōu)化市域空間格局，引領(lǐng)區(qū)縣聯(lián)動發(fā)展，變縣域經(jīng)濟為都市區(qū)經(jīng)濟。

五是引領(lǐng)重點板塊，培育發(fā)展新動能。重點突出南太湖新區(qū)、臨杭經(jīng)濟帶、G60 綠色智造走廊、美麗鄉(xiāng)村示范帶等特色空間，有序開展區(qū)域?qū)ｍ椧?guī)劃設(shè)計，精細指導(dǎo)此類區(qū)域的開發(fā)建設(shè)和業(yè)態(tài)謀劃，培育壯大城市新動能。

（四）堅持凝聚合力，完善規(guī)劃管控體系

一是搭建國土空間統(tǒng)一平臺。統(tǒng)籌實現(xiàn)山水林田湖草一體化保護治理，加快完成國土空間總體規(guī)劃編制，形成“多規(guī)合一”統(tǒng)一空間信息平臺，從根源上實現(xiàn)“一張藍圖管控”，實現(xiàn)從“多龍治水”到統(tǒng)一行使國土空間資源用途管制權(quán)。

二是提高規(guī)劃成果質(zhì)量。以改革為指引，變開發(fā)型規(guī)劃編制為治理型規(guī)劃編制，科學(xué)推進新的空間規(guī)劃體系“擴面”和“瘦身”。“擴面”即圍繞全域全要素全空間管控，統(tǒng)籌地上地下、建設(shè)空間和非建設(shè)空間、物質(zhì)空間與文化空間等規(guī)劃設(shè)計，強化城市設(shè)計、郊野單元規(guī)劃等編制。“瘦身”即整合、簡化規(guī)劃類型，提升規(guī)劃效能，實現(xiàn)“用什么就編什么，管什么就審什么”，精簡規(guī)劃內(nèi)容，提升規(guī)劃質(zhì)量和實用性，避免規(guī)劃“大而空”。

三是強化規(guī)劃管理賦能。要轉(zhuǎn)變空間規(guī)劃思維模式和管理理念，盡快實現(xiàn)從編好規(guī)劃到用好規(guī)劃，搭建面向智慧互聯(lián)新時代的協(xié)同管理平臺，科學(xué)做好精細化管理和協(xié)同管理工作。

四是推進規(guī)劃管理智慧化。加快建立“可感知、能學(xué)習(xí)、善治理和自適應(yīng)”的智慧規(guī)劃，不斷提升國土空間治理體系和現(xiàn)代治理能力。

（五）堅持創(chuàng)新驅(qū)動，完善政策法規(guī)體系

一是完善規(guī)劃用途管制政策。研究制定湖州國土空間規(guī)劃用途管制相關(guān)政策，健全湖州市自然資產(chǎn)負債表，科學(xué)指導(dǎo)全市國土保護治理、資源資產(chǎn)核算和空間保護利用等方面的規(guī)劃實施與管控，為規(guī)劃決策“兜底線”“定天線”。

二是修訂完善規(guī)劃技術(shù)管理政策。要按照“全空間、全要素、全方位”管控的要求，制訂《湖州市國土空間開發(fā)利用技術(shù)管理規(guī)定》，為規(guī)劃編制、實施和管理提供地方技術(shù)準則。

三是健全地方配套政策法規(guī)。強化湖州地方立法，有序推進湖州歷史文化保護條例、三線管控實施意見等專項類地方法規(guī)政策，為特定領(lǐng)域、特定行業(yè)的規(guī)劃建設(shè)管理提供地方法律支撐。

（六）堅持數(shù)字賦能，完善實施監(jiān)督體系

從加強組織領(lǐng)導(dǎo)、上下統(tǒng)一認識、部門合力共推等角度，強化專業(yè)人才、專項經(jīng)費、專門政策等多方面的要素保障，優(yōu)化提升“山水林田湖草”生命共同體，科學(xué)實施空間規(guī)劃系列成果。建立完善規(guī)劃實施的跟蹤響應(yīng)機制，嚴格落實動態(tài)化全程實施監(jiān)管，高水平搭建智慧化監(jiān)測評估預(yù)警平臺，積極吸納社會公眾力量參與規(guī)劃實施及監(jiān)督形成風(fēng)清氣順的規(guī)劃實施環(huán)境，確保規(guī)劃可考核、可溯源、可追責(zé)。