中吉烏國際公鐵多式聯(lián)運通道發(fā)展策略研究

張泉山

(中鐵集裝箱運輸有限責(zé)任公司 蘭州分公司，甘肅 蘭州 730000)

近年來，隨著我國進出口貿(mào)易的大幅增長，帶來中歐班列市場需求井噴式激增，現(xiàn)有口岸、通道能力已漸趨飽和，迫切需要開拓新的國際聯(lián)運通道來滿足客戶對中歐中亞間物流需求。作為新亞歐大陸橋南路新通道，中吉烏國際公鐵多式聯(lián)運通道(以下簡稱“中吉烏通道”)面臨良好的發(fā)展機遇，不僅可有效緩解當(dāng)前形勢下因中歐班列運能不足導(dǎo)致的客戶需求滿足率過低的矛盾，而且在降低國際物流成本、構(gòu)建更加完善的國際多式聯(lián)運綜合體系等方面都具有重要的現(xiàn)實意義。

1 中吉烏通道建設(shè)運營現(xiàn)狀

1.1 中吉烏通道基本概況

中吉烏通道是指現(xiàn)有貫通我國、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦3 個國家之間的公鐵國際聯(lián)運通道。其中國內(nèi)鐵路以喀什為連接點，從喀什(中國新疆)—伊爾克什坦口岸—奧什(吉爾吉斯斯坦)—安集延(烏茲別克斯坦)為跨國公路運輸，從安集延—塔什干(烏茲別克斯坦)為鐵路運輸，全程共計905 km。該通道為新亞歐大陸橋(中歐班列西線通道)南路通道，是我國與中亞、西亞乃至到北非、南歐的最重要交通走廊之一[1]。中吉烏通道在我國境內(nèi)是以喀什為連接點的公鐵聯(lián)運方式，鐵路通過喀什站連接南疆鐵路(吐魯番—喀什)、喀和鐵路(喀什—和田)，通過南疆鐵路、蘭新鐵路(蘭州—烏魯木齊)與全國鐵路互聯(lián)互通，公路通過喀什與伊爾克什坦口岸相連，里程約100 km，為路況較好的高等級公路。伊爾克什坦口岸位于新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州烏恰縣境內(nèi)，與縣城烏恰相距 3 km，距離喀什市110 km，是新疆南疆地區(qū)為數(shù)不多的可全年通關(guān)的公路口岸。中吉烏通道境外從伊爾克什坦口岸—奧什—安集延公路445 km，整體路況條件較好；從安集延—塔什干間長約350 km 是中亞鐵路(寬軌），通過安集延可與中亞、西亞、歐洲鐵路連通，形成我國無需經(jīng)過俄羅斯、哈薩克斯坦而連接其他亞洲、歐洲、非洲國家的國際多式聯(lián)運新通道。境外通道涉及的奧什位于吉爾吉斯斯坦，安集延和塔什干位于烏茲別克斯坦，均屬中亞國家交通物流樞紐和經(jīng)濟貿(mào)易中心，國際貿(mào)易需求較為豐富[2]。

1.2 中吉烏通道建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r

中吉烏通道作為新亞歐大陸橋南路新通道和“一帶一路”建設(shè)中國—中亞—西亞經(jīng)濟走廊框架內(nèi)的重要工程，一直得到沿線各國的高度重視。規(guī)劃建設(shè)中吉烏鐵路從喀什開始，經(jīng)吐爾尕特口岸進入吉爾吉斯斯坦境內(nèi)，向西過阿爾帕盆地，穿越費爾干納山主脈，接入既有卡拉蘇車站，這條鐵路建設(shè)自1996 年提出至今20 多年，因涉及政治、經(jīng)濟、外交等諸多原因遲遲未能動工[3]。除鐵路外，中吉烏通道另一條喀什—伊爾克什坦—安集延—塔什干間“鐵—公—鐵”路徑，自2002 年伊爾克什坦口岸全面開放后全線一直保持聯(lián)通，是目前情況下中吉烏通道較為理想的運輸組織模式。按照中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)部署要求，中鐵集裝箱運輸有限責(zé)任公司(以下簡稱“中鐵集裝箱公司”)近2 年來一直致力于推動中吉烏通道建設(shè)，在相關(guān)部門支持下，國內(nèi)首趟中吉烏通道測試班列于2020 年6 月5 日從蘭州東川成功開行。

（1）中吉烏通道的運營流程。從貨物在蘭州東川站集結(jié)裝箱、辦理報關(guān)報檢業(yè)務(wù)開始，通過鐵路從蘭州東川運至喀什站，從喀什至伊爾克什坦口岸采用國內(nèi)汽車運輸；在口岸完成轉(zhuǎn)關(guān)交單并取得口岸管委會允許出境通知后，在口岸換裝境外汽車短駁至安集延，再換裝鐵路經(jīng)安集延—塔什干中亞鐵路運抵目的地交付客戶；回程從塔什干裝運棉紗采用原路徑回程至甘肅蘭州[4]。全過程3 次集裝箱換裝“鐵—公—鐵”的國際多式聯(lián)運，貨物不掏箱、不落地，實現(xiàn)了“門到門”國際多式聯(lián)運物流服務(wù)。

（2）中吉烏通道的通關(guān)流程。為便于操作和利于長期穩(wěn)定常態(tài)化開行，經(jīng)過多方協(xié)調(diào)和探索實踐，中吉烏通道現(xiàn)行的通關(guān)流程為“屬地申報、屬地放行、聯(lián)運地轉(zhuǎn)關(guān)、口岸轉(zhuǎn)關(guān)”模式(以下簡稱“二次轉(zhuǎn)關(guān)”)，即在蘭州發(fā)運前完成報關(guān)，在喀什辦理第一次轉(zhuǎn)關(guān)(運輸方式由鐵路轉(zhuǎn)為公路)，汽車運至口岸出境時做第二次轉(zhuǎn)關(guān)作業(yè)(喀什轉(zhuǎn)伊爾克什坦)后口岸驗關(guān)放行。截至2021 年底，從蘭州、烏魯木齊等鐵路車站組織發(fā)運中吉烏通道的集裝箱運量達到 2 500 TEU 以上。

2 中吉烏通道建設(shè)重要發(fā)展機遇及面臨的挑戰(zhàn)

2.1 中吉烏通道重要的發(fā)展機遇

中吉烏通道公鐵多式聯(lián)運作為全新的國際多式聯(lián)運新模式，極大豐富了國際多式聯(lián)運的路徑和方式，發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

（1）國家層面的政策支持和國際間貿(mào)易非?；钴S。新亞歐大陸橋建設(shè)是國家的重大戰(zhàn)略，非常契合當(dāng)前國內(nèi)國際供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展需求，在中吉烏通道鐵路建設(shè)未取得實質(zhì)性進展的現(xiàn)實情況下，積極推進中吉烏公鐵多式聯(lián)運通道建設(shè)是各國的共識。我國與中亞國家國際貿(mào)易需求非常旺盛，年進出口運量大約在1 000 萬t 以上，為中吉烏通道建設(shè)提供強有力的貨源支撐和保障。特別是對中亞地區(qū)經(jīng)濟體量較大的烏茲別克斯坦而言，中吉烏通道較中哈烏通道(中國—哈薩克斯坦—烏茲別克斯坦)整體運輸費用低20%，不僅具有非常良好的經(jīng)濟意義，也為增強中吉烏通道持續(xù)健康發(fā)展增添了強勁動力[5]。

（2）市場和客戶對新通道開辟建設(shè)需求迫切。近2 年來，中歐班列的運量實現(xiàn)了大幅增長，各個口岸的能力都基本趨于飽和，均出現(xiàn)不同程度的擁堵。根據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前中歐班列的客戶需求滿足率不到30%，而因到歐洲方向的班列優(yōu)先級高于到亞洲方向的班列，到歐洲方向的班列激增對中亞方向的出口貨源影響較大。例如，從霍爾果斯出境到塔什干的中亞班列數(shù)量2021 年比2020 年減少16%?？诎稉矶乱殉蔀槲覈c中亞國家間貿(mào)易發(fā)展的瓶頸，使得開辟新的國際聯(lián)運通道更加迫切，為中吉烏通道建設(shè)發(fā)展和增運上量提供了非常好的機遇[6]。同時，由于該通道無需經(jīng)過俄羅斯、哈薩克斯坦，也有利于在既有中歐班列西線通道的價格、服務(wù)談判中增加籌碼，促使中歐班列國外段價格更低、服務(wù)更優(yōu)。

2.2 中吉烏通道面臨的挑戰(zhàn)

在中吉烏通道建設(shè)具體實施中，通道運量和常態(tài)化運作沒有取得突破性進展，除了受當(dāng)前疫情防控政策的影響外，在以下方面還面臨較大挑戰(zhàn)。

（1）通關(guān)協(xié)作機制有待健全。一是海關(guān)、口岸檢驗檢疫及公路、鐵路工作部門間缺乏統(tǒng)一協(xié)作機制，造成貨物、集裝箱和票據(jù)信息流轉(zhuǎn)不同步，致使通關(guān)時間延長。二是吉爾吉斯斯坦在口岸管理上更換工作人員頻繁，通關(guān)政策延續(xù)性和穩(wěn)定性差。

（2）口岸軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善。伊爾克什坦口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對薄弱，查驗設(shè)施尚不健全，缺少貨場、車體檢查室、消毒通道等基本功能設(shè)施，境外中亞國家口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更差，對后期中吉烏通道增加進出口運量造成較大制約，也在一定程度上影響到我國和吉爾吉斯斯坦及“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易往來。由于各國政策法規(guī)不同、各項檢驗檢疫標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一，使跨國溝通協(xié)調(diào)比較困難，對口岸通關(guān)效率造成了影響[7]。國內(nèi)各類服務(wù)性政策落實不到位，口岸的“信息孤島”問題和同質(zhì)化競爭現(xiàn)象短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，致使口岸通關(guān)便利化措施沒有形成發(fā)展合力，中吉烏通道盡快做大做強面臨困境。

（3）解決通道“通而不暢”問題還需更大力度。我國提出的“一帶一路”倡議雖然得到相鄰各國的支持，但受復(fù)雜的地緣政治影響，域內(nèi)國家政治環(huán)境變化、大國博弈等情況增加了周邊各國決策的不穩(wěn)定性。在實際建設(shè)上，各國對中吉烏通道建設(shè)理念與我國尚存差距，國際經(jīng)濟貿(mào)易和通道能力雙向不均衡，致使在中吉烏通道建設(shè)上“中熱外冷”(我國熱、國外冷)矛盾一定程度上存在，對于通道的暢通和穩(wěn)定性造成較大的影響，需要從政治、經(jīng)濟、外交等方面共同施策加以推動。

3 加快推進中吉烏通道建設(shè)發(fā)展的策略

3.1 加強中吉烏通道建設(shè)頂層設(shè)計統(tǒng)籌

（1）強化通道頂層設(shè)計統(tǒng)籌。充分借鑒成熟經(jīng)驗，從國家層面加強對公鐵國際多式聯(lián)運通道建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，建議明確由國鐵集團牽頭、中鐵集裝箱公司操作實施的中吉烏通道建設(shè)主體，統(tǒng)籌推動中吉烏通道建設(shè)和運營組織，協(xié)調(diào)推進相關(guān)政策的制定 實施。

（2）建立國際協(xié)調(diào)協(xié)商機制。在國際方面，建議建立中國、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦等國家共同參與、高層次、政府間的協(xié)調(diào)機構(gòu)，共同探討研究解決中吉烏通道建設(shè)的規(guī)劃、政策問題，借助上海合作組織平臺，協(xié)調(diào)各個國家的交通運輸相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和運營組織原則，建立一體化溝通協(xié)調(diào)制度，滿足國際多式聯(lián)運方便快捷的物流需求。

（3）完善國內(nèi)協(xié)同配合措施。在國內(nèi)方面，邀請國家交通部、商務(wù)部、海關(guān)總署、國家鐵路局和相關(guān)省區(qū)建立定期不定期會商機制，協(xié)商制定政策層面鐵路、公路國際多式聯(lián)運的流程設(shè)計、單證互認(rèn)、信息共享和貿(mào)易通關(guān)便利化等制度措施，推動實施檢驗檢疫、國際陸路運輸協(xié)定(TIR 系統(tǒng))和多式聯(lián)運運單互簽互認(rèn)、互聯(lián)互通，打通國際公鐵多式聯(lián)運通道建設(shè)頂層政策壁壘，為后期在其他公路口岸開展國際多式聯(lián)運提供政策依據(jù)。

3.2 推進中吉烏通道一體化通關(guān)機制建設(shè)

（1）完善伊爾克什坦口岸軟硬件環(huán)境。進一步優(yōu)化口岸管理體制，統(tǒng)籌明晰主體責(zé)任和管理職權(quán)，按照“進口直通、出口直放”和口岸一體化通關(guān)要求進一步優(yōu)化通關(guān)工作流程，促進口岸管理部門與邊檢、海關(guān)的協(xié)作協(xié)同，保證通關(guān)效率、服務(wù)質(zhì)量滿足客戶需求。

（2）實行通關(guān)單證信息共享。盡快推動將TIR 系統(tǒng)的通關(guān)單證以集裝箱作為多式聯(lián)運的載體進行簽發(fā)，不再受限于汽運和鐵路的承運工具，確保TIR系統(tǒng)在中吉烏通道多式聯(lián)運的適用性。加快落實中鐵集裝箱公司多式聯(lián)運提單在中吉烏通道項目使用，積極推進鐵路、公路多式聯(lián)運方式下鐵路和海關(guān)艙單信息互通交換，實現(xiàn)“二次轉(zhuǎn)關(guān)”模式正常運行，積極探索中歐班列“鐵路快速通關(guān)”新功能在公鐵多式聯(lián)運通道的可行性，進一步提升中吉烏通道的競爭力[8]。

（3）提升通關(guān)服務(wù)水平。深入推進與吉爾吉斯斯坦的邊境口岸在操作層面工作協(xié)調(diào)，加強雙方海關(guān)、口岸部門合作和信息數(shù)據(jù)共享，改善對進口貨物集裝箱的檢查方式，提高各個環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)效率，確保集裝箱暢通高效出入口岸。

3.3 補強喀什鐵路口岸站設(shè)施設(shè)備

（1）科學(xué)配置鐵路口岸資源。合理規(guī)劃區(qū)域內(nèi)喀什站、喀什北站、疏勒站和阿圖什站鐵路貨運資源布局，按照中吉烏通道能力整合利用或建設(shè)配備滿足發(fā)展需求的作業(yè)設(shè)施設(shè)備，形成確保口岸可持續(xù)發(fā)展的強大支撐。

（2）形成一體化通關(guān)操作模式。參照既有阿拉山口、霍爾果斯等鐵路口岸站運作經(jīng)驗，實行鐵路與海關(guān)、口岸等單位聯(lián)合辦公，實現(xiàn)各部門各環(huán)節(jié)信息數(shù)據(jù)共享，建立統(tǒng)一的交接班制度和工作銜接制度，采取措施加速壓縮作業(yè)時間，不斷提高通關(guān)速度和效率。

（3）探索納入中歐班列統(tǒng)一管理方式。將中吉烏通道納入中歐班列統(tǒng)一組織管理，賦予在運力保障、價格政策、指標(biāo)統(tǒng)計方式等方面的同等條件，提升中吉烏通道的市場知名度；將鐵路喀什站作為國境站管理，中吉烏通道鐵路集裝箱進出站按照出入境箱納入境外箱統(tǒng)一管理，與中歐班列、鐵海聯(lián)運等共享中鐵集裝箱公司境外鐵路箱還箱點網(wǎng)絡(luò)體系。

4 結(jié)束語

加快實施中吉烏通道建設(shè)是我國“一帶一路”建設(shè)的重要組成部分，對于緩解因中歐班列運量激增導(dǎo)致的既有口岸擁堵和加快完善以鐵路為主導(dǎo)的綜合多式聯(lián)運國際物流體系將起到積極的推動作用。雖然在推進過程中，有可能受到地緣政治和國家博弈的牽制和影響，難度較大，不可預(yù)見因素較多，但是從長遠看，中吉烏通道是中國與中亞、西亞、南歐等國家經(jīng)貿(mào)往來旅途最短的通道，對于帶動國際多式聯(lián)運發(fā)展和促進亞歐各國間貿(mào)易流通具有重要的政治、經(jīng)濟意義。