發(fā)達國家智慧公路發(fā)展經驗及對我國的啟示

李衛(wèi)波　陳曉博

智慧公路是以新一代移動通信網、車聯(lián)網等新型基礎設施為基礎，以提升公路安全水平、通行效率、治理能力為目標，實現(xiàn)公路設施設備智能提升、車路協(xié)同網聯(lián)交互、服務管理創(chuàng)新優(yōu)化的新一代公路發(fā)展模式，既是公路現(xiàn)代化的重要標志和高質量發(fā)展的演進形態(tài)，也是智能交通體系和新型基礎設施體系的重要組成部分。推進智慧公路發(fā)展建設，有助于擴大基礎設施有效投資，為穩(wěn)增長注入動力。

日本、美國等發(fā)達國家在智慧公路領域的探索起步較早、實踐經驗豐富、應用成果顯著。合理借鑒其發(fā)展經驗，有利于明確我國智慧公路發(fā)展路徑和戰(zhàn)略取向。智慧公路應用場景多樣、功能多元，其中自動駕駛是最前沿的應用之一，ETC系統(tǒng)是最成熟的應用之一，大數(shù)據是最基礎的應用之一，日本、美國等發(fā)達國家均高度關注這些領域。通過總結日本、美國在自動駕駛、ETC系統(tǒng)、大數(shù)據發(fā)展方面的突出特點，深入剖析其經驗啟示，有助于為我國推進智慧公路發(fā)展提供思路借鑒。

一、發(fā)達國家智慧公路發(fā)展的突出特點

（一）自動駕駛發(fā)展以市場需求為主要驅動

自動駕駛是智慧公路發(fā)展的重要場景。當前全球主要國家均大力推進該領域的探索。對比我國，發(fā)達國家更加強調自動駕駛的發(fā)展方向和發(fā)展進程由市場需求驅動，表現(xiàn)在：一是秉持技術中立原則，市場自發(fā)創(chuàng)新活躍。歐美等國歷來倡導政府要保持技術中立。保持自動駕駛技術發(fā)展路徑的中立性是美國在科技創(chuàng)新發(fā)展和產業(yè)生態(tài)培育方面最為重要的原則之一。弱化政府對行業(yè)的監(jiān)管，鼓勵市場自由選擇，給予企業(yè)充分的創(chuàng)造空間。二是應用場景貼合實際需求。在短時間內難以突破L4級技術的現(xiàn)實背景下，自動駕駛應用較多聚焦特定場景，在公路貨運、園區(qū)作業(yè)、保障弱勢群體出行等諸多方面大力推進試點建設，積累了豐富的實踐經驗。例如日本自2017年起便以數(shù)十個偏遠地區(qū)的公路服務區(qū)為基點，面向周邊輻射范圍內眾多老年居民，展開了固定線路自動駕駛服務的長期試點，為深度老齡社會的交通出行難題提供了急需的解決方案。

（二）ETC普及度高、自由流收費應用起步

發(fā)達國家推廣應用ETC的時間較早，普及程度較高。日本ETC系統(tǒng)經過約20年發(fā)展，至2022年上半年全國收費公路通行車輛ETC使用率接近約95%的極高水平。高度普及的ETC系統(tǒng)對于提升公路通行效率作用顯著，據統(tǒng)計，收費站點附近的擁堵量曾占到日本高速公路擁堵量的約30%，但自ETC系統(tǒng)推廣至今，該擁堵問題近乎完全消除。相較之下，截至2021年9月底統(tǒng)計，我國全網ETC平均使用率僅達到約66%的水平，其中客車在70%以上、貨車在50%以上，高速公路收費站擁堵現(xiàn)象仍然較為常見。同時，隨著技術的不斷成熟，更加智能先進的多車道自由流收費模式已在美國、新加坡、澳大利亞和歐盟等眾多發(fā)達國家和地區(qū)，以及南非、巴西、馬來西亞等發(fā)展中國家得到實踐應用，車輛無需減速即可實現(xiàn)無感結算收費，進一步提升了通行效率。

（三）數(shù)據資源利用水平高、應用場景豐富

發(fā)達國家對公路交通大數(shù)據進行了深入挖掘利用。日本擁有世界領先的智能交通系統(tǒng)，交通運輸相關的數(shù)據采集量在過去十年左右增長了約10倍。數(shù)據資源被盤活運用，顯著提升了交通管理和服務能力。如在改善道路安全方面，為解決頻發(fā)的外國游客公路自駕事故問題，日本國土交通省基于ETC 2.0系統(tǒng)強大的數(shù)據采集和反饋能力，識別出了這一群體容易發(fā)生緊急制動的區(qū)域，進而更有針對性地加裝多語種引導和警示標志，取得了良好效果。在推進智能駕駛方面，近年豐田公司推出了新一代智能制動系統(tǒng)，基于車聯(lián)網大數(shù)據，對剎車時誤踩油門進行精確判定，可使油門臨時失效。這一革新尤其能減少高齡駕駛員誤操作引發(fā)的交通事故，被視為對于深度老齡化的日本社會具有重大意義。

二、發(fā)達國家智慧公路發(fā)展的經驗啟示

發(fā)達國家智慧公路發(fā)展帶來的經驗啟示，主要體現(xiàn)在要辯證認識政府在自動駕駛發(fā)展進程中應發(fā)揮的作用、ETC系統(tǒng)的功能拓展空間廣闊，以及政府如何主動作為盤活數(shù)據資源等方面。

（一）辯證認識政府在自動駕駛發(fā)展中的角色定位

相較于歐美國家，當前我國的自動駕駛發(fā)展規(guī)劃（如近年發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》等文件）中“大政府、強監(jiān)管、重部署”的色彩更濃，各領域的發(fā)展任務更清晰、戰(zhàn)略格局更宏大。如此謀篇布局，對于更快速形成行業(yè)法規(guī)標準體系具有極大推動作用，有助于我國在自動駕駛領域引領發(fā)展潮流。但同時應注意，相比以往的公路交通技術變革，自動駕駛技術的發(fā)展更像一場長跑，對跨界融合、協(xié)同創(chuàng)新要求更高，技術細分領域眾多、技術路徑紛繁復雜充滿變數(shù)，這也是歐美各國政府特別強調技術中立、將選擇權交給市場，同時首先著力特定應用場景探索的主要考慮，盡管這樣可能放緩行業(yè)標準的形成和統(tǒng)一。像美國的《自動駕駛4.0》戰(zhàn)略，便提出市場主體應基于協(xié)商自愿的原則推動形成一致性的行業(yè)標準，不鼓勵政府干預。兩種導向重在平衡和取舍，但在當前自動駕駛發(fā)展總體處于攻堅探索期的背景下，給予市場更高自由和容錯度、強化應用場景探索先行，不失為近期可以著力謀劃的方向。

（二）促進ETC使用應更多聚焦功能拓展

日本、美國等發(fā)達國家對于既有ETC設備功能進行了再挖潛，不僅提高了收費卡點通行效率，還能夠引導用戶避開擁堵，從而實現(xiàn)對全路網交通流的調控。作為全球首創(chuàng)，日本于2015年推出的ETC 2.0系統(tǒng)實現(xiàn)了從收取通行費到提供駕駛支持的功能轉變。一方面在車路協(xié)同技術上，可通過加強車載ETC設備與路側智能交通設施間的信息交互，以實時畫面等方式向用戶提示前方擁堵實況，引導用戶優(yōu)化行駛路徑。另一方面是在激勵機制上，若用戶為避開擁堵區(qū)而繞行，ETC系統(tǒng)會給予適當?shù)氖召M優(yōu)惠。美國多地也有類似做法，例如為非通行高峰時段設定差異化ETC收費標準，允許合乘車輛的ETC用戶享受通行費優(yōu)惠及使用快速車道等。這些拓展功能后的ETC應用，顯著提升了公路通行效率和管理水平，也有助于提高ETC的吸引力和使用率。

（三）挖掘數(shù)據資源價值重在政府主動作為

智能交通的普及能夠生成大量有價值的數(shù)據信息，智慧公路是智能交通大數(shù)據信息的重要來源。政府部門和機構掌握了大量智慧公路的數(shù)據，如何發(fā)掘數(shù)據的應用場景和使用價值是包括我國在內許多國家亟待解決的問題。發(fā)達國家的做法主要圍繞兩方面。一是暢通面向公眾的數(shù)據查詢和調取渠道，為有需求、有能力的企業(yè)提供資源。例如，美國、日本均設有“開放數(shù)據圓桌會議”機制，形成了政府行業(yè)部門向市場主體開放、市場主體之間共享數(shù)據的常態(tài)化機制。發(fā)達國家數(shù)據開放共享組織牽頭單位層級高，有助于消除各方推進合作時可能面臨的障礙，如美國是白宮科學和技術政策辦公室、日本是內閣秘書處。二是主動調整優(yōu)化政府部門的業(yè)務流程，創(chuàng)新打造適合數(shù)據應用的機制。如日本政府在2021年9月新成立了“數(shù)字廳”，作為負責行政數(shù)字化的最高主管部門，以求進一步改革政府業(yè)務流程，提升信息化管理水平，強化數(shù)據應用能力。數(shù)字廳的成立對于迎接自動駕駛時代的到來同樣具有重要意義，有助于打破國土交通省和總務省分別掌管道路交通和網絡通信的舊有體制，更利于展開跨部門交流協(xié)作。另外在2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)和蔓延期間，日本央行制定金融貨幣調控政策時，并未完全依賴CPI等常規(guī)統(tǒng)計數(shù)據，而是借鑒美聯(lián)儲經驗，開辟了多種非傳統(tǒng)的數(shù)據信息渠道，其中包括公路交通流量的實時大數(shù)據，有助于快速掌握疫情期間多變的經濟運行狀況，及時作出研判并出臺對策。

三、發(fā)達國家智慧公路發(fā)展的思路借鑒

自動駕駛、ETC、大數(shù)據應用不單是智慧公路發(fā)展的重要組成部分，三者間也存在一定程度的聯(lián)系。例如，ETC功能拓展為其發(fā)展成為車路協(xié)同技術應用的媒介創(chuàng)造了可能，車路協(xié)同又是推動自動駕駛從單車智能到普及應用的關鍵一環(huán)，導致ETC與自動駕駛未來或有更大的協(xié)同發(fā)展空間。與此同時，自動駕駛及ETC系統(tǒng)的成熟完善又會不斷生成新的數(shù)據信息，對數(shù)據利用能力的要求將越來越高。結合我國實際，從發(fā)達國家的實踐中汲取經驗，有助于進一步推動智慧公路幾大關鍵領域向前發(fā)展。

（一）協(xié)調市場和政府關系，推動我國自動駕駛持久健康發(fā)展

1、著力釋放創(chuàng)新活力

考慮到當前自動駕駛發(fā)展仍處于攻堅探索階段，相關技術路徑存在較大不確定性，可參照美國等發(fā)達國家政策導向，政府相關部門應給予企業(yè)更大的技術路徑選擇自主權，對科技及汽車制造企業(yè)等市場主體自動駕駛技術創(chuàng)新更加包容，杜絕為單純追求領先和行業(yè)話語權，過早預設特定技術路徑。但同時應堅持發(fā)揮好集中力量辦大事的體制優(yōu)越性，對已經非常明確的技術方向加大攻關力度，形成自動駕駛“中國方案”，推動政府“頂層設計”與市場“八仙過?！庇袡C結合。

2、加快豐富應用場景

要突出自動駕駛用戶的核心關切，更多從以人為本的角度出發(fā)，做優(yōu)做精特定場景、特定線路、特定服務。不僅要讓自動駕駛“看得見”“用得上”，還要“開得好”“比人強”，提升自動駕駛的社會認知與接受度。政府需做好協(xié)同配合，創(chuàng)造有利于應用示范試點加快建設和鋪開的條件基礎。新加坡自2019年10月起已將全國1/10的公路網劃為自動駕駛試點區(qū)域，荷蘭目前有超過80%的國民居住在各類自動駕駛試點的覆蓋范圍內。這些國家體量雖小，但其試點力度可用于類比我國城市。我國在例如《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》中已初步提出“推動有條件的地方開展城市級智能汽車大規(guī)模、綜合性應用試點”，要盡快出臺有關細則，進一步豐富應用場景。

（二）加快拓展ETC服務功能，有序推進自由流收費研發(fā)應用

我國ETC功能仍然較為單一、車輛過收費站點要降低車速，對標國外近況，拓展ETC服務功能、探索研究自由流收費仍將會是我國ETC發(fā)展的重要方向。當前，一是要加快拓展ETC服務功能。充分汲取日本ETC 2.0系統(tǒng)經驗，多維度強化駕駛支持，借助技術手段、通行費用激勵機制等，促進ETC使用進一步普及，增強全路網交通流調控能力。特別是在自動駕駛或將成為智慧公路發(fā)展階段性終極形態(tài)的預期下，應依托我國未來規(guī)模巨大的ETC終端用戶網絡，探索并挖掘ETC系統(tǒng)作為V2X車路協(xié)同技術應用載體的潛能，主動融入自動駕駛的發(fā)展進程，而非平行發(fā)展導致資源浪費甚至應用場景沖突。二要有序推進自由流收費技術研究應用。由于近兩年在“收費站點+門架”ETC技術路徑下，我國智慧公路設施建設投資和用戶發(fā)展培育投入巨大，技術路徑調整成本較高。當前仍應重點完善和豐富既有ETC功能，進一步提高車輛ETC使用覆蓋率。在此過程中適時、適地將自由流收費技術推向市場。

（三）推動智慧公路數(shù)據共享開放，拓展大數(shù)據應用場景

伴隨著新型基礎設施加快建設及以自動駕駛應用、ETC系統(tǒng)擴能為代表的智慧公路發(fā)展，我國公路交通領域正不斷匯集海量的數(shù)據信息資源。相比以日本為代表的發(fā)達國家，我國目前對公路運行數(shù)據等重要數(shù)據要素資源的利用水平還不高，其潛在效用未得到充分發(fā)揮。當前應以提升交通管理和服務能力為目標，創(chuàng)新拓展公路交通大數(shù)據的應用場景，尤其需要暢通數(shù)據資源利用渠道。一方面，交通運輸主管部門要對自身業(yè)務流程進行調整優(yōu)化，建立起適合公路交通數(shù)據應用的運行機制。特別是應加強挖掘跨部門的信息流通潛力，可參照日本數(shù)字廳的職能劃分，謀劃設立專職的數(shù)據共享交換管理機構。另一方面，要優(yōu)化數(shù)據資源配置，主動對接市場需求，研究構建類似“開放數(shù)據圓桌會議”的常態(tài)化制度體系，以此為載體緊跟形勢變化，持續(xù)推動數(shù)據向市場開放共享的規(guī)則、標準、流程等完善。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運輸所）