“大部制”改革背景下的民用航空器海上遇險(xiǎn)海空聯(lián)合處置機(jī)制探究

孟祥天/中國(guó)民用航空局空中交通管理局

民用航空器海上搜救是指國(guó)家或者政府部門針對(duì)海上突發(fā)的民用航空器事故開展的搜尋、救援等工作，是國(guó)家應(yīng)急救援體系的組成部分，具有突發(fā)性和時(shí)效性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)部門機(jī)構(gòu)多、所需專業(yè)性和受公眾關(guān)注程度高等特點(diǎn)，同時(shí)海上搜尋援救所涉及的區(qū)域也普遍具有流動(dòng)性強(qiáng)、范圍廣等特征。因此，科學(xué)地制定民用航空器海上搜救應(yīng)急處置機(jī)制、高效合理地調(diào)度搜救資源、最大限度減少響應(yīng)用時(shí)，是處置此類事件的先決條件。

近年來，以交通運(yùn)輸部為主導(dǎo)的中國(guó)海上搜救應(yīng)急體系逐步建立完善，但隨著新形勢(shì)新風(fēng)險(xiǎn)的不斷出現(xiàn)以及體制改革的不斷推進(jìn)，現(xiàn)有的搜救應(yīng)急預(yù)案體系已經(jīng)出現(xiàn)了一定程度上的不適應(yīng)性。針對(duì)海上遇險(xiǎn)民用航空器，相關(guān)部門如何快速響應(yīng)聯(lián)動(dòng)，組織展開搜尋援救工作，已經(jīng)成為一個(gè)亟需解決的問題。

我國(guó)民用航空器海上遇險(xiǎn)搜救體系現(xiàn)狀

1.現(xiàn)階段我國(guó)民用航空器海上搜救法規(guī)體系

自加入國(guó)際海事組織與國(guó)際民航組織以來，我國(guó)以《國(guó)際航空和海上搜尋救助手冊(cè)》（2002年由國(guó)際海事組織與國(guó)際民航組織制定）、《國(guó)際民航公約》附件12《搜尋與援救》等有關(guān)國(guó)際法律法規(guī)為基礎(chǔ)，在符合我國(guó)憲法和法律的前提下，制定了一系列與民用航空器搜尋援救相關(guān)的行政法規(guī)，具體如表1所示。

表1 我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于民用航空器海上搜救行政法規(guī)

同時(shí)，中國(guó)民用航空局空管行業(yè)管理辦公室于 2012 年下發(fā)《搜尋援救民用航空器工作手冊(cè)》，并于2022年開展新版手冊(cè)征求意見工作。該手冊(cè)依據(jù)《中華人民共和國(guó)搜尋援救民用航空器規(guī)定》制定，目的是明確各單位、部門的職責(zé)，逐步完善民航搜尋援救體系，提高民航應(yīng)急處置能力，規(guī)范和指導(dǎo)搜尋援救民用航空器工作，確保搜救行動(dòng)及時(shí)、有效地進(jìn)行，最大限度地避免或者減少人員傷亡。該手冊(cè)還旨在加強(qiáng)與周邊國(guó)家和地區(qū)的搜救交流合作，提高搜救能力。

2.現(xiàn)階段我國(guó)民用航空器海上搜救組織體系

目前我國(guó)海上搜救工作主要由國(guó)務(wù)院相關(guān)部委、軍隊(duì)有關(guān)部門組成的“國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。《中華人民共和國(guó)搜尋援救民用航空器規(guī)定》中也明確指出，國(guó)家海上搜救中心及地方海上搜救機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)海上搜救工作，有關(guān)部門予以配合。

（1）海事系統(tǒng)海上搜救組織機(jī)構(gòu)

海事系統(tǒng)搜救機(jī)構(gòu)主體由中國(guó)海上搜救中心，以及9 個(gè)省、直轄市的海上搜救中心及其所屬分中心和浙江、廣西北海港航監(jiān)督構(gòu)成。其中，隸屬于交通運(yùn)輸部的中國(guó)海上搜救中心是“海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議”的辦事機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)包括：與交通運(yùn)輸部應(yīng)急辦公室合署辦公，負(fù)責(zé)部應(yīng)急管理日常工作和應(yīng)急總值班工作；負(fù)責(zé)部應(yīng)急信息統(tǒng)計(jì)、分析等工作，履行應(yīng)急值守、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)、對(duì)外聯(lián)系等職責(zé)；負(fù)責(zé)國(guó)家海上搜救和國(guó)家重大海上溢油部際聯(lián)系會(huì)議的日常工作；負(fù)責(zé)起草海上搜救和重大海上溢油有關(guān)政策法規(guī)，制訂有關(guān)規(guī)章制度；負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、開展重大海上搜救工作，指導(dǎo)、監(jiān)督地方人民政府和相關(guān)企業(yè)海上搜救工作；制定海上搜救有關(guān)應(yīng)急預(yù)案、政策法規(guī)以及相關(guān)規(guī)章制度；圍繞全國(guó)海上搜救力量和物資的布局規(guī)劃開展海上搜救物資儲(chǔ)備工作；負(fù)責(zé)牽頭組織編制、修訂國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案并組織實(shí)施；負(fù)責(zé)國(guó)家海上搜救應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制有關(guān)具體工作，指導(dǎo)有關(guān)應(yīng)急處置體系建設(shè)。

海事系統(tǒng)承擔(dān)具體救助任務(wù)的主要力量為交通運(yùn)輸部下屬的北海、東海、南海救助局，煙臺(tái)、上海、廣州打撈局，以及北海第一救助飛行隊(duì)、東海第一救助飛行隊(duì)、東海第二救助飛行隊(duì)和南海第一救助飛行隊(duì)。

（2）民航系統(tǒng)海上搜救組織機(jī)構(gòu)

中國(guó)民用航空局空中交通管理局(簡(jiǎn)稱民航局空管局)是中國(guó)民用航空局管理全國(guó)空中交通服務(wù)、民用航空通信、導(dǎo)航、監(jiān)視、航空氣象、航行情報(bào)的職能機(jī)構(gòu)，職責(zé)之一為監(jiān)控全國(guó)民航空管系統(tǒng)運(yùn)行狀況，負(fù)責(zé)民用航空器搜尋援救空管保障工作。中國(guó)民航空管系統(tǒng)現(xiàn)行行業(yè)管理體制為民航局空管局、地區(qū)空管局、空管分局(站)三級(jí)垂直管理，共下設(shè)華北、東北、華東、中南、西南、西北、新疆7個(gè)地區(qū)級(jí)空管局，37個(gè)空管分局（站），其中針對(duì)分局站層面，駐省會(huì)城市(直轄市、自治區(qū)首府)民航空管單位簡(jiǎn)稱空中交通管理分局，其余民航空管單位均簡(jiǎn)稱為空中交通管理站。

根據(jù)《搜尋援救民用航空器工作手冊(cè)》規(guī)定，民航局空管局下屬的運(yùn)行管理中心作為民航局搜尋援救協(xié)調(diào)中心，承擔(dān)日常值班工作，采取24 小時(shí)值班制度；負(fù)責(zé)收集、分析中國(guó)海上搜救中心提供的ELT信息，并轉(zhuǎn)發(fā)相應(yīng)的地區(qū)搜尋援救協(xié)調(diào)中心；指導(dǎo)、監(jiān)督各地區(qū)搜尋援救協(xié)調(diào)中心工作；及時(shí)向民航局突發(fā)事件應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告情況；與周邊國(guó)家（地區(qū)）搜救協(xié)調(diào)部門交換有關(guān)搜救的信息，必要時(shí)通過其協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣峁﹨f(xié)助。

各地區(qū)空管局運(yùn)行管理中心作為民航各地區(qū)搜尋援救協(xié)調(diào)中心，承擔(dān)日常值班工作，采取24小時(shí)值班制度；參與本地區(qū)搜救協(xié)調(diào)預(yù)案的編寫，具體落實(shí)與相關(guān)地方人民政府有關(guān)部門的信息通報(bào)、搜救協(xié)調(diào)工作。在搜救行動(dòng)中，負(fù)責(zé)信息收集交換、搜救協(xié)調(diào)工作。

各空管分局作為民航各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）搜救協(xié)調(diào)部門，承擔(dān)日常值班工作，采取24小時(shí)值班制度；參與搜救協(xié)調(diào)預(yù)案及日常工作程序的制定工作，具體落實(shí)與當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)部門的信息通報(bào)、搜救協(xié)調(diào)工作。在搜尋援救行動(dòng)中，提供遇險(xiǎn)航空器信息、管制服務(wù)和相關(guān)區(qū)域氣象服務(wù)，負(fù)責(zé)接收并向相關(guān)單位、組織通報(bào)信息、搜尋援救協(xié)調(diào)工作。

（3）地方政府海上搜救組織機(jī)構(gòu)

沿海的各?。▍^(qū)、市）地方各級(jí)政府建立海上搜救機(jī)構(gòu)，成立由以?。▍^(qū)、市）政府領(lǐng)導(dǎo)任主任、相關(guān)部門和當(dāng)?shù)伛v軍組成的省級(jí)海上搜救機(jī)構(gòu)，承擔(dān)本省 （區(qū)、市）海上搜救責(zé)任區(qū)的海上應(yīng)急組織指揮工作。根據(jù)需要，省級(jí)海上搜救機(jī)構(gòu)可設(shè)立搜救分支機(jī)構(gòu)，作為市（地）級(jí)或縣級(jí)海上應(yīng)急組織指揮機(jī)構(gòu)。

3.現(xiàn)階段我國(guó)民用航空器海上搜救響應(yīng)流程

我國(guó)民用航空器海上遇險(xiǎn)事件信息來源主要由航空器報(bào)告、船舶報(bào)告、地面報(bào)告等部分組成，與此對(duì)應(yīng)，民航空中交通管理部門、海事部門、當(dāng)?shù)卣诮拥较嚓P(guān)報(bào)告后，將按照預(yù)案逐級(jí)上報(bào)匯總至中國(guó)海上搜救中心和民航局搜尋援救協(xié)調(diào)中心，上述兩中心在接到有關(guān)報(bào)告后也會(huì)第一時(shí)間相互通報(bào)，具體流程圖如圖1所示。

圖1 我國(guó)民用航空器海上遇險(xiǎn)響應(yīng)流程圖

國(guó)外民用航空器海上遇險(xiǎn)搜救機(jī)制

1.美國(guó)

美國(guó)于2009年發(fā)布最新版《美國(guó)全國(guó)搜尋與援救附錄》，其海上搜救體系的組織機(jī)構(gòu)由國(guó)家搜救委員會(huì)和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)組成。美國(guó)國(guó)家搜救委員會(huì)是美國(guó)國(guó)家搜尋援救政策的制定機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的搜救工作，不參與實(shí)際搜救任務(wù)。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是海上搜救任務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)海上搜救的具體指揮協(xié)調(diào)工作。

美國(guó)對(duì)海上搜救任務(wù)采取評(píng)級(jí)制，協(xié)調(diào)中心根據(jù)事件的等級(jí)開展對(duì)應(yīng)搜救工作。同時(shí)明確搜救任務(wù)協(xié)調(diào)員及其職責(zé)，協(xié)調(diào)員在工作中根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況和任務(wù)進(jìn)展，可重新確定事件等級(jí)，確保各類信息及時(shí)動(dòng)態(tài)更新。

2.英國(guó)

英國(guó)海上搜救采取“戰(zhàn)略委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，搜救組織緊密合作”的運(yùn)作模式，交通運(yùn)輸部是政府負(fù)責(zé)海上搜救工作的主管部門，英國(guó)搜救戰(zhàn)略委員負(fù)責(zé)制定搜救政策和組織體系，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)英國(guó)海上搜救工作，搜救主體為英國(guó)海事與海岸警衛(wèi)署，主要救助力量為軍隊(duì)及社會(huì)搜救力量，并建立多個(gè)地區(qū)級(jí)海上搜救協(xié)調(diào)中心，實(shí)行24小時(shí)值守制度，收集海上險(xiǎn)情信息，可針對(duì)事故等級(jí)做出快速響應(yīng)。

3.日本

日本海上搜救以日本海上保安廳為主體，建立多個(gè)救助方位確定站，并依靠全球海上遇險(xiǎn)和安全系統(tǒng)，建立了全天候海上事故報(bào)告無線服務(wù)體系，目擊船舶可直接通過電話報(bào)告遇險(xiǎn)航空器信息，在航空器海上遇險(xiǎn)事件發(fā)生后，確保能夠第一時(shí)間確定搜索位置，及時(shí)派遣救助力量。

我國(guó)民用航空器海上遇險(xiǎn)搜救體系存在的主要問題

1.民航系統(tǒng)組織協(xié)調(diào)單位職責(zé)分工不夠明確

《搜尋援救民用航空器工作手冊(cè)》中規(guī)定，民航局空管局運(yùn)行管理中心作為民航局搜尋援救協(xié)調(diào)中心，承擔(dān)日常值班工作。但在2011年民航局組建成立民航局運(yùn)行監(jiān)控中心，與民航局空管局運(yùn)行管理中心實(shí)行“兩個(gè)牌子，一套人馬”，其主要職責(zé)之一就是負(fù)責(zé)民航應(yīng)急處置及搜尋援救協(xié)調(diào)工作，2017年民航局運(yùn)行監(jiān)控中心正式調(diào)整為民航局直屬單位，由于部分歷史遺留問題，造成上述兩個(gè)單位針對(duì)民用航空器搜尋援救協(xié)調(diào)工作的職責(zé)分工不夠明晰。在實(shí)際運(yùn)行中，民航地區(qū)搜尋援救協(xié)調(diào)中心在接到一線空管單位報(bào)告后，經(jīng)常采取同時(shí)通報(bào)兩家單位的做法，兩家單位在接報(bào)后根據(jù)具體事件類型，明確事件處置主體單位，啟動(dòng)相應(yīng)預(yù)案并通報(bào)對(duì)方單位，一定程度上影響了啟動(dòng)緊急事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的時(shí)效性。

2.民航搜救區(qū)與海事搜救區(qū)對(duì)應(yīng)不夠精準(zhǔn)

《搜尋援救民用航空器工作手冊(cè)》中規(guī)定，我國(guó)民航按空域劃分為7 個(gè)搜救區(qū)，分別對(duì)應(yīng)相應(yīng)的民航飛行情報(bào)區(qū)，具體包括：華北搜救區(qū)（北京飛行情報(bào)區(qū)）、東北搜救區(qū)（沈陽飛行情報(bào)區(qū)）、華東搜救區(qū)（上海飛行情報(bào)區(qū)）、中南搜救區(qū)（武漢飛行情報(bào)區(qū)、廣州飛行情報(bào)區(qū)、三亞飛行情報(bào)區(qū)）、西南搜救區(qū)（昆明飛行情報(bào)區(qū)）、西北搜救區(qū)（蘭州飛行情報(bào)區(qū)）、新疆搜救區(qū)（烏魯木齊飛行情報(bào)區(qū)），該民航搜救區(qū)的劃分是結(jié)合我國(guó)大陸飛行情報(bào)區(qū)和各地區(qū)空管局的空域管轄范圍確定，在相應(yīng)搜救區(qū)由對(duì)應(yīng)的地區(qū)空管局運(yùn)行管理中心負(fù)責(zé)民航搜尋援救協(xié)調(diào)工作。但是該搜救區(qū)的范圍與海事搜救區(qū)對(duì)應(yīng)不夠精確，以交通運(yùn)輸部北海救助局為例，其主要負(fù)責(zé)我國(guó)連云港以北26萬平方公里海域及黑龍江干線等水域的救助工作，但是該水域范圍內(nèi)涉及到華北搜救區(qū)、東北搜救區(qū)、華東搜救區(qū)等3個(gè)民航搜救區(qū)，對(duì)應(yīng)的民航地區(qū)搜救協(xié)調(diào)中心為華北、東北、華東地區(qū)空管局運(yùn)行管理中心，空管分局則包括遼寧、天津、山東、江蘇分局。假設(shè)在該水域發(fā)生航空器遇險(xiǎn)事件，考慮到航空器海上遇險(xiǎn)初始位置確定、后續(xù)位置較難判斷的特點(diǎn)，搜救水域極有可能擴(kuò)大并涉及到不同地區(qū)空管局的空域范圍，同時(shí)海上搜救單位派出的搜救飛機(jī)需要民航空管單位劃設(shè)臨時(shí)空域范圍并提供實(shí)時(shí)協(xié)助，如果一線海上搜救單位需要協(xié)調(diào)的民航空管單位過多，將直接會(huì)對(duì)搜救行動(dòng)進(jìn)度造成影響。

3.缺少?？章?lián)合搜救信息共享平臺(tái)

目前中國(guó)海上搜救中心與民航局搜尋援救協(xié)調(diào)中心均配置有本系統(tǒng)的一體化指揮系統(tǒng)和信息平臺(tái)，但海上搜尋援救任務(wù)是一項(xiàng)跨地域、跨部門、跨層級(jí)的復(fù)雜性工作，對(duì)信息流轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)速度要求極高，如果只依靠本系統(tǒng)的信息系統(tǒng)，容易產(chǎn)生“信息孤島”現(xiàn)象，不利于高效的開展搜救任務(wù)。

4.海上搜救航空專業(yè)力量不足

現(xiàn)階段我國(guó)公共海上搜救任務(wù)主要執(zhí)行力量為救助局、打撈局以及救助飛行隊(duì)下轄的搜救船舶和飛機(jī)，同時(shí)還有事發(fā)海域周圍具備搜救能力的大型漁船等民用船只。由于航空器海上遇險(xiǎn)對(duì)搜尋援救的時(shí)效性要求非常高，而搜救飛機(jī)相比搜救船舶具備高速性、高靈活性的特點(diǎn)，因此現(xiàn)實(shí)中一般將航空搜救力量作為搜尋隊(duì)伍第一梯隊(duì)。在不考慮軍用搜救飛機(jī)情況下，我國(guó)具備海上搜尋援救能力的民用飛機(jī)數(shù)量與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大差距，機(jī)型配置也較為單一，影響快速響應(yīng)出動(dòng)效率。

改進(jìn)建議

1.健全符合我國(guó)國(guó)情的民用航空器海上遇險(xiǎn)?？章?lián)合搜救機(jī)制

積極融入大部制改革，建立“大交通、大應(yīng)急”體系，完善我海上搜救民用航空器法律法規(guī)體系，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、分工合理、責(zé)任明確、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、運(yùn)行高效的民用航空器海上遇險(xiǎn)?？章?lián)合搜救機(jī)制。明確海上搜尋援救民航系統(tǒng)組織協(xié)調(diào)單位機(jī)構(gòu)職責(zé)和信息流轉(zhuǎn)規(guī)定，將民航局運(yùn)行監(jiān)控中心作為民航局搜尋援救協(xié)調(diào)中心，直接與中國(guó)海上搜救中心開展工作對(duì)接；將民航局空管局運(yùn)行管理中心作為民航局搜尋援救協(xié)調(diào)分中心，在民航局搜尋援救協(xié)調(diào)中心領(lǐng)導(dǎo)下配合中國(guó)海上搜救中心開展搜救空管保障工作。各省（市、自治區(qū)）空管分局在接到航空器海上遇險(xiǎn)信息后，直接上報(bào)民航局搜尋援救協(xié)調(diào)分中心，減少信息流轉(zhuǎn)中間環(huán)節(jié)。

2.明確民航搜救區(qū)劃分

以中華人民共和國(guó)現(xiàn)有的11個(gè)飛行情報(bào)區(qū)為基礎(chǔ)，按照海事搜救區(qū)范圍，新增設(shè)3個(gè)民航海上搜救區(qū)，即北海、東海、南海搜救區(qū)，其中東海、南海搜救區(qū)由華東、中南地區(qū)空管局運(yùn)行管理中心作為民航搜救區(qū)的搜救協(xié)調(diào)中心，承擔(dān)搜救協(xié)調(diào)工作；北海搜救區(qū)由于涉及民航空管單位較多，其搜救協(xié)調(diào)中心由民航局搜尋援救協(xié)調(diào)分中心兼任。

3.建立?？章?lián)合搜救信息共享平臺(tái)

依托數(shù)字化、智能化等先進(jìn)技術(shù)手段構(gòu)建我國(guó)海空聯(lián)合搜救信息共享平臺(tái)，打通民航、海事、地方政府三者之間的應(yīng)急指揮信息鏈路，完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，建立機(jī)制明確、有法可依、快速反應(yīng)的各方協(xié)調(diào)行動(dòng)準(zhǔn)則和聯(lián)動(dòng)程序，從信息互通、資源共享、科學(xué)對(duì)接，聯(lián)合處置等方面著手，以安全性、實(shí)用性、可擴(kuò)展性為原則，全方位提高我國(guó)海上應(yīng)急搜救協(xié)調(diào)工作效率。

4.優(yōu)化海上搜救航空專業(yè)力量配置

海上搜救航空專業(yè)力量是保證搜救任務(wù)高效性的重要組成部分，應(yīng)該針對(duì)任務(wù)需求，制定長(zhǎng)期的航空專業(yè)搜救力量發(fā)展計(jì)劃?？膳c航空科研機(jī)構(gòu)、通航公司簽訂合作協(xié)議，充分調(diào)動(dòng)公共航空資源，選用一批具備海上搜救能力的固定翼飛機(jī)、直升機(jī)以及無人機(jī)，彌補(bǔ)海事系統(tǒng)航空搜救力量的不足，確保在航空器海上遇險(xiǎn)事件發(fā)生后，能夠第一時(shí)間派遣航空力量抵達(dá)事發(fā)海域。

5.加強(qiáng)系統(tǒng)間合作

強(qiáng)化民航系統(tǒng)與海事系統(tǒng)間搜尋援救協(xié)作機(jī)制，是提高海上聯(lián)合搜救效率的必然選擇。作為交通運(yùn)輸部管理下的兩個(gè)成員單位，民航系統(tǒng)和海事系統(tǒng)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)合作，提高融入大部制改革工作的積極性和主動(dòng)性，保持密切工作聯(lián)系，定期選派人員相互交流，舉行實(shí)戰(zhàn)化聯(lián)合搜救演練，共享海上搜救經(jīng)驗(yàn)做法。

新時(shí)期新形勢(shì)對(duì)我國(guó)民用航空器海上遇險(xiǎn)?？章?lián)合搜救機(jī)制提出了新任務(wù)新要求，要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展和海上搜救任務(wù)需要，進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，建立健全我國(guó)國(guó)情的?？諈f(xié)調(diào)行動(dòng)準(zhǔn)則和聯(lián)動(dòng)程序，構(gòu)建搜救響應(yīng)迅速、搜救力量完備、搜救效率高效、應(yīng)急保障通暢的聯(lián)合海上搜救體系，不斷提升我國(guó)海上聯(lián)合搜救能力。