三孩政策背景下生育支持的多中心協(xié)同治理模式
——基于生育配套政策試點項目的案例分析

尚子娟，鄭梧桐，石智雷

(1. 長安大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710064； 2. 長安大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 西安 710064；3. 中南財經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

隨著中國人口老齡化、少子化、勞動力短缺、流動頻繁等問題的顯現(xiàn)，人口問題成為中國社會可持續(xù)發(fā)展的重中之重。2016年實施全面二孩政策，這是中國人口政策的重大調(diào)整，標(biāo)志著中國生育政策進(jìn)入新階段。但是全面二孩政策對中國生育水平的提升作用有限，生育水平在累積效應(yīng)釋放后仍將面臨下行壓力。全國出生人口規(guī)模從2017年開始進(jìn)入下降軌跡，2018年出生人口只有1 523萬，總和生育率降至1.52；2019年繼續(xù)減少到1 465萬，2020年跌至1 200萬人，是自1962年以來的最低值[1]。聯(lián)合國人口基金發(fā)布的《世界人口狀況報告2021版》顯示，2020年印度生育率為2.3、美國生育率為1.8，而中國生育率為1.3，生育意愿處于較低水平。因此，單純放開生育數(shù)量無法改變中國出生人口數(shù)和生育率持續(xù)下降的態(tài)勢，更需要一系列相關(guān)政策的配套實施和協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。如何突破政策效果不佳的困境，增強(qiáng)育齡人群的生育意愿，并將生育意愿轉(zhuǎn)變?yōu)樯袨?，想生并且敢生，實現(xiàn)人口的可持續(xù)發(fā)展，這是中國人口治理面臨的重大課題。

黨的十九大報告指出，要“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策配套銜接”。在國家層面，2019年國務(wù)院辦公廳、國家衛(wèi)生健康委、國家發(fā)展改革委等多部門先后出臺了一系列完善托育配套政策?！?021年政府工作報告》明確指出，“十四五”時期要實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略……優(yōu)化生育政策，推動實現(xiàn)適度生育水平，發(fā)展普惠托育和基本養(yǎng)老服務(wù)體系。2021年5月31日中共中央政治局召開會議指出，要進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策……促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策配套銜接……將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮。黨的二十大報告再次強(qiáng)調(diào)幼有所育，建立生育支持政策體系。在地方政府層面，南京市發(fā)布《南京市0—3歲嬰幼兒早期發(fā)展工作提升行動計劃(2017—2020年)的通知》；上海市發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》。這些政策既彰顯了黨和國家對人口治理的重視，社會各界對人口可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注，也為人口生育行為提供了積極引導(dǎo)。

湖北省作為全國排名第九的人口大省，2016年出臺了《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的意見》，在湖北孝感、襄陽和咸寧市進(jìn)行試點。咸寧市在2018年出臺了《市人民政府辦公室關(guān)于加快實施全面兩孩配套政策的意見》，2022年5月發(fā)布了《市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)咸寧市落實三孩生育政策十二條配套措施的通知》，這些政策措施立足當(dāng)?shù)貙嶋H情況分別在生育配套政策方面采取了諸多新的舉措，包括擴(kuò)大公共服務(wù)資源供給、保障婦女生育權(quán)益和母嬰健康、降低家庭生育成本，這是全國最早由市政府牽頭發(fā)文的地區(qū)。2022年8月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家衛(wèi)生健康委、國家發(fā)展改革委等17部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了完善和落實積極生育支持措施的重要性和緊迫性，咸寧市的前瞻性政策實踐從政策支持的角度對人口發(fā)展的社會治理模式進(jìn)行了創(chuàng)新與探索，作為先試先行政策試點地區(qū)，在生育支持體系構(gòu)建過程中的實踐和經(jīng)驗對于完善中國生育支持政策體系有重要意義，對于生育支持政策由點及面、進(jìn)而在全國范圍內(nèi)推行有重要借鑒價值。

一、文獻(xiàn)回顧：生育政策的變遷

(一)計劃生育

在新中國成立初期，各級政府對人口增長及生育采取順其自然的態(tài)度，隨著農(nóng)村社會逐步安定，國民經(jīng)濟(jì)得到了逐步恢復(fù)和發(fā)展，中國人口迅速增長。人口的急劇增長與落后的生產(chǎn)之間構(gòu)成了矛盾，人口壓力較大，資源緊缺凸顯。在此背景下，節(jié)制生育政策開始形成。黨的八屆三中全會指出，對計劃生育問題開展十年規(guī)劃，即三年試點、三年推廣、四年普遍施行。1978年國家制定了“晚、稀、少”和“提倡一對夫婦生育子女?dāng)?shù)量最好一個，最多兩個”的生育政策。1982年黨的十二大把實行計劃生育確定為一項基本國策。這些系列政策和措施標(biāo)志著中國獨生子女人口政策和計劃生育的具體政策正式出臺并全面實施。20世紀(jì)80年代中期，國家逐步對農(nóng)村生育政策進(jìn)行調(diào)整，允許第一孩為女孩的農(nóng)村家庭經(jīng)過批準(zhǔn)生育第二個孩子，即“一孩半”政策。為避免生育率的反彈，2000年制定了《關(guān)于加強(qiáng)人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，指出穩(wěn)定低生育水平是今后一個時期重大而艱巨的任務(wù)。2001年12月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議審議通過了《中華人民共和國人口與計劃生育法》，標(biāo)志著中國計劃生育政策基本穩(wěn)定和成熟。

在30多年的獨生子女政策和社會經(jīng)濟(jì)因素的共同作用下，中國共計少出生人口 6.38 億，其中因計劃生育而少出生的人口為3.38 億，由此為全社會節(jié)省了數(shù)以萬億計的撫養(yǎng)費用[3]。中國1991年總和生育率為2.1，之后持續(xù)走低，2012年降至1.6[4]。中國的計劃生育工作實現(xiàn)了既定的政策目標(biāo)，緩解了人口對資源和環(huán)境的壓力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、提高國民生活水平和綜合國力創(chuàng)造了良好的人口環(huán)境[5]。與此同時，計劃生育政策也帶來了一定的負(fù)面影響。首先，個別家庭抵御風(fēng)險能力減弱?！笆И毤彝ァ钡某霈F(xiàn)可能會給個別家庭帶來養(yǎng)老和精神方面的問題，且數(shù)量在一定程度增加，目前總量已超過百萬[6]。其次，人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變的快速進(jìn)程導(dǎo)致老齡化速度加快。1953年65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.41%，隨后比重持續(xù)加大，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，60歲以上人群占比18.7%，65歲以上人群占比13.5%，老齡化問題日益嚴(yán)重。最后，出現(xiàn)一定程度的性別失衡現(xiàn)象。由于政府的生育控制目標(biāo)與家庭特別是農(nóng)村家庭生育意愿之間的差距，導(dǎo)致性別失衡問題并由此帶來了一定的社會后果與風(fēng)險[7]。出生人口性別比從1980年開始偏高；1990年至2005年，出生人口性別比繼續(xù)走高；2005年后，出生人口性別比增勢放緩，但仍高于正常值[8]。

針對計劃生育帶來的一些社會問題，政府采取了不同的治理方式。例如針對老齡化問題，1996年首次頒布的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》開啟了老齡化社會治理法治化的進(jìn)程；成立全國老齡工作委員會，提高了跨域工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力；諸多政策出臺，為老齡化社會治理提供制度保障；推進(jìn)治理信息化建設(shè)和應(yīng)用，提升治理水平；2010年出臺的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃 (2011—2015)》，構(gòu)建多元共治的社會養(yǎng)老服務(wù)體系新格局[9]。從治理效果來看，政府較好地處理了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與老齡化的關(guān)系，可以說實現(xiàn)了“邊富邊老”。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，老年人的福利水平不斷提高，養(yǎng)老金支出增長，養(yǎng)老服務(wù)更加多元，基本權(quán)益得到保障[10]。針對性別失衡問題，在戰(zhàn)略層面實施“關(guān)愛女孩”行動，構(gòu)建性別失衡治理體系；通過構(gòu)建養(yǎng)老及醫(yī)療保障等防護(hù)制度弱化養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念；通過對農(nóng)村大齡未婚男性等邊緣群體進(jìn)行政策傾斜以應(yīng)對社會后果和潛在風(fēng)險[8]。經(jīng)過對性別失衡的治理，自2009年開始，中國出生人口性別比開始下降，2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示中國出生人口性別比為111.3，性別失衡狀況正在逐步緩解[11]。

(二)生育支持

進(jìn)入21世紀(jì)，中國低生育水平逐漸趨于穩(wěn)定，在1.34到1.51之間波動[12]。伴隨著生育率的持續(xù)走低，人口結(jié)構(gòu)性問題也日益產(chǎn)生。在此背景下，中央政府啟動生育政策調(diào)整步伐，2011年，開始放開“雙獨二胎”生育限制；2013年啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生二胎的政策；到2016年初開始實施全面二孩政策；2021年5月31開始實施三孩生育政策。

學(xué)者們從不同角度對如何鼓勵人口按政策生育進(jìn)行了思考。不少學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)從降低生育成本方面促進(jìn)政策目標(biāo)的實現(xiàn)。如改革和完善教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等公共服務(wù)和福利體系上進(jìn)行改革完善，通過直接或間接降低家庭生育成本的角度鼓勵人們按政策生育。有研究指出，依靠生育保險的生育支持政策社會化生育成本，具有規(guī)避生育行為正外部性的功效[13-15]。還有學(xué)者從女性視角出發(fā)，探討了保障女性權(quán)益與積極提高政策效果之間的正向關(guān)系。女性工作與家庭的平衡面臨更大挑戰(zhàn)，通過夫妻共同承擔(dān)養(yǎng)育責(zé)任和保障女性就業(yè)兩方面規(guī)避生育給女性帶來的職業(yè)發(fā)展風(fēng)險，促進(jìn)性別平等。健全托幼服務(wù)能夠有效緩解職業(yè)女性工作與家庭的矛盾。生育政策的落實需要完善的配套措施來保障，需要探索國家、社會和家庭三位一體的政策支持體系，助力職業(yè)女性工作與家庭的平衡[16-18]。

從國際上看，許多國家都面臨生育率走低的問題。為此，俄羅斯、法國、日本、韓國、新加坡等大體上從機(jī)構(gòu)建設(shè)、生育假期、現(xiàn)金補(bǔ)貼、托育服務(wù)、女性就業(yè)以及氛圍營造等方面進(jìn)行生育支持。在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，法國、日本、韓國、新加坡都有與家庭福祉相關(guān)的政府職能部門。在生育假期方面，各國政策在延長產(chǎn)假時間、提高產(chǎn)假補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和丈夫陪護(hù)產(chǎn)假等方面趨于完善。在現(xiàn)金補(bǔ)貼方面，這幾個國家都以發(fā)放生育津貼和稅收減免的方式減輕家庭養(yǎng)育成本。如法國基于“大家庭稅收”政策，按孩子數(shù)量減免稅收。俄羅斯在2007年推出“母親基金”項目直接進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼。在托育服務(wù)方面，各國增加保育設(shè)施，注重構(gòu)建托幼服務(wù)體系，提供多樣化的兒童照料服務(wù)。如日本借助“天使計劃”推進(jìn)保育所建設(shè)。在女性就業(yè)方面，為鼓勵職業(yè)女性生育，積極促進(jìn)女性再就業(yè)，韓國2010年頒發(fā)《職業(yè)中斷女性再就業(yè)促進(jìn)法》，新加坡推行“工作-生活補(bǔ)助計劃”和“職業(yè)轉(zhuǎn)換計劃”。在氛圍營造方面，俄羅斯尤其重視生育文化的塑造，向多子女的家庭授予“光榮父母勛章”。韓國將“夫妻節(jié)”作為國家法定紀(jì)念日，并開展“家庭友愛日”等活動[19]。

從政策效果來看，俄羅斯的政策效果最好。2005年以來俄羅斯的人口生育率逐年上升，從1.29提高至2017年的1.76，全國人口在2015年達(dá)到1.46億人，提前完成2025年恢復(fù)到1.45億人口規(guī)模的預(yù)期目標(biāo)[20]。法國的政策實施效果顯著，根據(jù)歐洲統(tǒng)計局(Eurostat)公布的數(shù)據(jù)，2016年法國生育率為1.92，居歐洲之首。然而亞洲三國政策支持效果卻不明顯，總和生育率沒有明顯提升，仍在低生育陷阱中掙扎。影響各國政策效果的重要原因就是干預(yù)時期的差異。法國在總和生育率為2.75時就開始實施鼓勵生育的政策，而亞洲三國在生育率降低到1.7左右時才開始實施鼓勵生育的政策，干預(yù)的時期明顯滯后，導(dǎo)致政策效果不佳[4]。因此，由于人口政策效果的滯后性，對于人口問題的治理需要未雨綢繆。

以上研究對中國人口問題的治理進(jìn)行了較為全面的思考，國際經(jīng)驗對本研究也具有借鑒意義。然而，以往的研究中缺乏整體性視角和對社會治理模式的探討，導(dǎo)致研究深入性不足。本研究通過湖北省咸寧市的試點案例，旨在分析生育支持配套政策下國家、社會、個人在政策實施過程中的具體角色和互動關(guān)系，尤其各個利益相關(guān)者表現(xiàn)出來的供給與需求矛盾分析，引入整體性治理的視角，嘗試構(gòu)建以湖北省咸寧市為模型的生育支持配套政策的社會治理模式。

二、生育支持的困境

人口治理問題是典型的公共管理問題。從“生育控制”到“生育支持”的轉(zhuǎn)變，反映了人口管理理念的重大轉(zhuǎn)變。然而中國長期以來實行計劃生育的政策，對于生育支持沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，因此在進(jìn)行生育支持的過程中還面臨一些困境。

(一)生育支持政策主體缺乏主動性

首先，從認(rèn)知維度的角度，少數(shù)政府政策制定者一定程度上忽略了中國低生育問題的嚴(yán)重性，重視度不夠。另外，國家計劃生育政策發(fā)生大的轉(zhuǎn)變后，社會撫養(yǎng)費征收額度急劇減少，個別基層政府財政收入緊張，在生育配套政策方案中提出的經(jīng)費預(yù)算有所削減，因此即使地方政府有意在生育支持政策方面進(jìn)行努力，但是個別地方政府會存在資金不足問題，無力開展工作。

其次，女性作為全面二孩的生育主體，所在的工作單位承擔(dān)了支持生育的重要角色。對于女性在就業(yè)中的各種保護(hù)機(jī)制可能會對用人單位造成短期的利益損失，進(jìn)而產(chǎn)生了隱形性別歧視的可能，生育政策的放開還有可能加劇這種歧視，但政府對此很難察覺且治理成效不顯著，部分用人單位推動生育支持政策的動力性較弱。

再次，社區(qū)作為人口生育問題的核心中觀層面，是家庭的重要依托，具有提供公共服務(wù)的功能。以社區(qū)內(nèi)的托育服務(wù)為例，托幼機(jī)構(gòu)注冊手續(xù)復(fù)雜、創(chuàng)立困難、運(yùn)營成本高、開辦壓力大、承擔(dān)風(fēng)險大，并且在經(jīng)營過程中專職教師相對缺失且忠誠度不高。上述問題導(dǎo)致社區(qū)的生育支持主動性較弱。

最后，在當(dāng)前的性別分工格局下，大部分女性承擔(dān)更多照護(hù)責(zé)任，生育對女性職業(yè)發(fā)展具有不利影響，女性承擔(dān)了更多的職業(yè)風(fēng)險；父親家庭照料角色的缺失，讓母親實現(xiàn)個人價值變得更加艱難，此種情況下許多職業(yè)女性不得不推遲甚至放棄生育。

(二)生育支持政策執(zhí)行阻滯

首先，政府各部門協(xié)調(diào)程度有待提高。人口治理問題涉及到政府諸多部門，由于橫向各層級職能部門之間的信息和資源共享程度相對有限，在政策執(zhí)行中需要花費巨大的精力協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門之間的關(guān)系，這樣的組織結(jié)構(gòu)在客觀上會對政策執(zhí)行中各部門的協(xié)調(diào)產(chǎn)生影響[21]，在生育支持配套政策執(zhí)行的過程中存在一定程度責(zé)任缺位的現(xiàn)象，導(dǎo)致實際執(zhí)行力度不足。

其次，配套公共服務(wù)的供給還未滿足公眾的需求，存在供需不匹配的問題。育齡群眾對公共服務(wù)的需求主要集中在經(jīng)濟(jì)支持、教育支持和醫(yī)療支持等方面，對于托幼資源的需求極為迫切，中國目前0—3歲托幼機(jī)構(gòu)數(shù)量相對匱乏。據(jù)統(tǒng)計，全國兒童在各類托育機(jī)構(gòu)的入托率不足5%，中國城鎮(zhèn) 3 歲以下嬰幼兒的入托率不到10%，低于發(fā)達(dá)國家25%到55%之間的入托率[22]。在醫(yī)療方面，兒科醫(yī)生缺口大，醫(yī)患比失衡，兒科醫(yī)生工作繁忙、風(fēng)險大、待遇不高，導(dǎo)致部分醫(yī)院出現(xiàn)“兒科醫(yī)生荒”。

最后，獨生子女政策在中國實行了30多年，深刻改變了人們的生育觀念，生育意愿和婚育文化在社會轉(zhuǎn)型中發(fā)生了改變[23]。生育的社會遺傳和文化慣性短時期內(nèi)難以改變，生育觀念固化給政策執(zhí)行帶來了阻力。

(三)生育支持政策績效不顯著

由于中國人口基數(shù)大，生育支持政策實施與生育行為轉(zhuǎn)變之間通常有一個時滯期，政策效果往往需要經(jīng)過一定的時間才能展現(xiàn)出來。依照國際經(jīng)驗，通過政策調(diào)整作用于生育不僅周期較長, 且效果可能較為有限[24]。群眾的生育意愿受到經(jīng)濟(jì)、文化、社會等諸多因素的影響，生育數(shù)量短時間內(nèi)難以顯現(xiàn)。人口問題的這個特殊屬性，決定了生育支持政策績效短時間內(nèi)難以從結(jié)果績效進(jìn)行評價。從已有的人口治理經(jīng)驗來看，無論是人口的性別結(jié)構(gòu)失衡還是人口老齡化問題，都需要未雨綢繆。同時，對于低生育率的公共治理績效來說，不僅僅是生育率的單一結(jié)果績效，還包含結(jié)果績效和過程績效兩個維度。過程績效的顯著提升體現(xiàn)在生育意愿、觀念和文化的改變，然而生育文化、生育理念的改變沒有具體的量化指標(biāo)，過程績效難以衡量。

三、生育支持的多中心協(xié)同治理模式：基于咸寧市生育配套政策的實踐

(一)生育支持政策落實的多中心協(xié)作

人的需要是通過多種渠道或系統(tǒng)來滿足的，公共政策的實施僅僅依靠某一項目、某一部門或某一社會系統(tǒng)來承擔(dān)責(zé)任是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一項政策能夠發(fā)揮持久有效的作用有賴于不同資源的協(xié)調(diào)與合作[25]。

在咸寧市生育支持體系的構(gòu)建中，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。第一，切實了解女性的生育顧慮。咸寧市衛(wèi)健委在2019年初對市內(nèi)居民二孩生育的現(xiàn)狀、意愿和能力進(jìn)行了問卷調(diào)研，發(fā)現(xiàn)二孩生育意愿低主要因為生育與職業(yè)發(fā)展沖突、經(jīng)濟(jì)壓力大和無人照料。第二，健全生育支持相關(guān)政策，在擴(kuò)大公共服務(wù)資源供給、保障婦女生育權(quán)益和母嬰健康、降低二孩家庭生育成本方面制定政策及實施細(xì)則。第三，在政府主導(dǎo)的多元主體關(guān)系中，政府通過補(bǔ)貼、優(yōu)惠等利益導(dǎo)向工具，引導(dǎo)各主體充分利用各自優(yōu)勢，發(fā)揮各自作用。

對于經(jīng)濟(jì)壓力大的問題，咸寧市政府通過住房保障、生活保障、生育補(bǔ)貼等減輕家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。對于生育與家庭沖突的問題，政府通過補(bǔ)貼或稅收減免分擔(dān)企業(yè)成本，引導(dǎo)用人單位對孕婦實行工作優(yōu)待，在孕期實行彈性工作制，保障女性合法權(quán)益。對于無人照料的問題，衛(wèi)健部門對普惠型社區(qū)托幼機(jī)構(gòu)的運(yùn)營費用進(jìn)行補(bǔ)貼，引導(dǎo)社區(qū)提供經(jīng)濟(jì)便利的托幼服務(wù)，各方合力共同打造起一個有宏觀到微觀的全面的生育支持體系，緩解育齡夫婦的生育顧慮，促進(jìn)生育意愿向生育行為的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)政府的治理目標(biāo)。在咸寧市生育配套政策的實施過程中，政府、社區(qū)、用人單位和家庭形成了一種良性互動關(guān)系，形成了政府主導(dǎo)下社會力量積極參與的格局(圖1)。

圖1 多元主體的互動關(guān)系圖

(二)多種形式的治理工具

實踐表明，以某一部門為基礎(chǔ)制定的公共政策項目的順利實施離不開其他部門的配合與支持[26]。因此，在咸寧市實施生育配套政策的過程中，各部門根據(jù)《市人民政府辦公室關(guān)于加快實施全面兩孩配套政策的意見》，按責(zé)任分工制定3個方面的13項配套政策實施細(xì)則，綜合施策。在13項具體措施中，涉及相關(guān)職能部門17家(表1)。

為了降低二孩家庭生育成本，咸寧市政府推出了產(chǎn)后福利、教育福利和住房福利。咸寧市財政局對轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)住院分娩的二孩產(chǎn)婦給予一定的住院分娩補(bǔ)助，列入市與縣財政預(yù)算；民政局對符合條件的困難計劃生育家庭，及時納入城鄉(xiāng)低保保障范圍，加大最低生活保障力度；財政局和教育局為政策內(nèi)二孩減免一定金額的保教費，加大教育保障支持力度；民政局、稅務(wù)局、住房公積金管理中心、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局四部門通力合作，通過稅收優(yōu)惠和資金減免減輕購房壓力，加大住房保障支持力度。

在擴(kuò)大公共服務(wù)資源供給方面，咸寧市政府推出了醫(yī)療福利和教育福利。人社局要求事業(yè)單位在績效工資分配中對產(chǎn)科、兒科醫(yī)師、助產(chǎn)師、護(hù)士等給予傾斜，發(fā)改委積極爭取中央預(yù)算內(nèi)無償投資建設(shè)兒童醫(yī)院，優(yōu)化配置醫(yī)療資源；教育局投入資金新建和改擴(kuò)建幼兒園，按照輕重緩急安排義務(wù)教育學(xué)校項目建設(shè)，發(fā)改委積極爭取項目及資金，加大公立幼兒園的建設(shè)和支持力度，合理配置教育資源；衛(wèi)健委與城區(qū)社區(qū)開展0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)項目合作，發(fā)揮和利用社區(qū)的資源優(yōu)勢提供嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，財政局將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)經(jīng)費納入財政預(yù)算，鼓勵支持社會力量舉辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，提升嬰幼兒照護(hù)服務(wù)水平。

在保障婦女生育權(quán)益和母嬰健康方面，咸寧市政府給出了孕期福利和產(chǎn)后福利。發(fā)改委積極爭取項目資金，總工會提供經(jīng)費在公共場所建設(shè)愛嬰室，城鄉(xiāng)規(guī)劃局加強(qiáng)規(guī)劃管控，要求公共場所項目必須配套母嬰設(shè)施；人社局增加孕檢補(bǔ)助項目，拓展婦幼健康特色保健服務(wù)；人社局聯(lián)合總工會加強(qiáng)對企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)，聯(lián)合審查《湖北省女職工專項集體合同》的簽訂和履行環(huán)節(jié)，保障女性三期權(quán)益(孕期、產(chǎn)假期、哺乳期)，咸寧市婦聯(lián)制定和執(zhí)行扶持婦女自主創(chuàng)業(yè)政策，促進(jìn)婦女實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)，積極履行維護(hù)婦女權(quán)益的基本職能。

(三)生育支持多中心協(xié)同治理的咸寧模式

在政府自上而下的強(qiáng)制約束之下，獨生子女政策實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，但這只能說明對于生育控制政策通過行政手段是可行的。對于生育支持來說，寬松的生育政策給予公眾生育的自主選擇權(quán)，然而生育意愿的影響因素十分復(fù)雜，比如住房、工作、養(yǎng)老等經(jīng)濟(jì)壓力，還有生育文化的影響，這些因素往往來自于基層，因此還像以往一樣采取自上而下的強(qiáng)制性政策工具是具有一定難度的。因此，咸寧市通過采取自上而下與自下而上相結(jié)合的社會化治理模式，構(gòu)建起政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會參與的生育支持體系，這是該模式得以有效實施的原因，也是本文的重要成果(圖2)。

表1 配套政策各單位職能

圖2 咸寧市生育支持的多中心協(xié)同社會治理模式

咸寧市的試點工作產(chǎn)生了積極的效果。第一，2018年咸寧市全面二孩配套政策出臺之后，二孩生育率顯著增加，受一孩生育下降的影響，整體的生育率有所下降，2018年出生率為15.13‰[27]，2019年出生率為12.74‰[28]，但是下降幅度有所放緩。第七次全國人口普查公報顯示，咸寧市常住人口2 658 316人，比2010年第六次全國人口普查時增加195 733人，增長7.95%，年平均增長率為0.77%。在生育率低迷的大環(huán)境下，咸寧市配套政策的出臺，在一定程度上減緩了生育水平快速降低的態(tài)勢，使各地區(qū)生育水平的降幅穩(wěn)定在可控的范圍內(nèi)。嘉魚縣更是逆流而上，出生率從2016年開始連年上升，由2017年的12.22‰再上升到2018年13.47‰[29]。第二，生育意愿的提高表現(xiàn)得較為隱性，生育配套政策是一個民生工程，咸寧市通過多項政策保障，為生育家庭提供切實的利益與方便，減輕生育的后顧之憂，助力女性的工作與家庭平衡。配套政策的出臺帶來了積極的社會影響。盡管生育政策調(diào)整對未來人口長期發(fā)展趨勢的影響有限，但對社會的長期影響卻可能是深遠(yuǎn)的，特別是通過影響未來的非獨生子女一代人的成長而對未來的家庭和社會發(fā)展產(chǎn)生作用。

四、結(jié)論與建議

生育支持是中國未來人口發(fā)展戰(zhàn)略中的重要工作[30-31]。試點是發(fā)現(xiàn)事物的普遍性因果聯(lián)系、形成理論和政策并對其正確性進(jìn)行檢驗的有效途徑，是試驗手段在政策運(yùn)行中可行的替代方法[32]。咸寧市項目試點工作的多中心協(xié)同治理模式凸顯了在宏觀、中觀和微觀層面的多主體協(xié)同特點，該試點項目的成功經(jīng)驗將為國家未來的人口政策提供寶貴的實踐與創(chuàng)新經(jīng)驗，具體政策建議如下。

(一)多元主體明確定位，發(fā)揮作用

三孩生育政策作為一項公共政策，意味著政府不僅賦予了公眾生育的自主選擇權(quán)，還承擔(dān)著為生育家庭提供服務(wù)和保障的義務(wù)，政府在生育支持體系中要起主導(dǎo)作用，為生育支持給予政策的執(zhí)行以及公共服務(wù)的提供。社區(qū)是提供社會支持的重要主體，社區(qū)作為發(fā)展托育服務(wù)的重要依托，應(yīng)積極發(fā)揮自身作用，為群眾提供適宜便利的照護(hù)服務(wù)，減輕家庭的照料壓力，促使生育女性平衡好生育與職業(yè)發(fā)展的關(guān)系。家庭作為獲得生育支持的需求方，也是生育支持的供給方，應(yīng)注重發(fā)揮代際支持的作用[33]，同時強(qiáng)化父親的育兒職責(zé)，引導(dǎo)父母雙方共同承擔(dān)養(yǎng)育責(zé)任，以營造友好的家庭氛圍。

(二)多措并舉，構(gòu)建生育支持政策群

三孩政策的有效落實，僅以單一政策實現(xiàn)生育激勵的目標(biāo)存在困難，還應(yīng)設(shè)計各種促進(jìn)生育的措施及考慮措施之間的相互影響，積極構(gòu)建兼容性的生育激勵政策群。首先，經(jīng)濟(jì)壓力是許多家庭推遲生育的主要因素之一。政府可以通過宏觀調(diào)控穩(wěn)定房價，或者以發(fā)放購房補(bǔ)貼的形式，緩解育齡家庭的購房壓力；通過減免生育費用、發(fā)放生育津貼、完善生育保險制度和制定差別化稅率等多種形式，緩解育齡家庭的生育壓力；通過構(gòu)建和完善養(yǎng)老保障體系和醫(yī)療衛(wèi)生制度，緩解育齡家庭的養(yǎng)老壓力。其次，擴(kuò)大公共服務(wù)供給[34]，回應(yīng)公眾的公共服務(wù)需求。擴(kuò)大教育資源的供給，在現(xiàn)有教育資源的基礎(chǔ)上新建、改建或擴(kuò)建學(xué)校，推進(jìn)學(xué)前教育和中小學(xué)義務(wù)教育均等化；擴(kuò)大醫(yī)療資源的供給，通過政策傾斜，提高產(chǎn)科兒科醫(yī)生的工資待遇和福利水平，解決兒科醫(yī)生荒的問題，加強(qiáng)建設(shè)婦幼服務(wù)體系；擴(kuò)大托育資源的供給，從政府主導(dǎo)型、社會創(chuàng)辦型、企事業(yè)單位福利型、幼兒園往下延伸型、家庭養(yǎng)育型的5種模式入手，打造“橫可到邊、縱可到底”的托幼服務(wù)托底機(jī)制；在公共場合和企業(yè)建設(shè)母嬰室或相應(yīng)設(shè)備，為女性哺乳提供便利。再次，保障女性合法權(quán)益，通過稅負(fù)減免引導(dǎo)企業(yè)履行社會責(zé)任和硬性機(jī)制保護(hù)女性的合法權(quán)益，給女性創(chuàng)造重返崗位的機(jī)會，減輕生育對于職業(yè)女性的沖擊，助力工作與家庭平衡。最后，變女性產(chǎn)假為帶薪父母假，引導(dǎo)父母共同承擔(dān)養(yǎng)育責(zé)任，營造男女平等的社會氛圍。

(三)因地制宜，注意地方靈活性

由于中國不同地域之間、城鄉(xiāng)之間的人口結(jié)構(gòu)與條件，社保工作基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大差異，影響生育意愿的因素也存在一定程度的不同，因此在堅持中央對全國生育宏觀政策調(diào)控作用的同時，各地區(qū)在進(jìn)行生育支持配套政策制定和實施的過程中應(yīng)因地制宜和注意時效性，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況靈活調(diào)整，使生育支持配套政策適應(yīng)當(dāng)?shù)氐男枰Ｓ捎诮?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼難以彌補(bǔ)職業(yè)女性因為生育遭到的“收入懲罰”[35]，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)可以通過發(fā)展社會化的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，以減輕家庭的照料負(fù)擔(dān)，平衡職業(yè)發(fā)展與生育照護(hù)之間的矛盾。

五、結(jié)語

通過對湖北咸寧的政策實施模式和生育支持治理經(jīng)驗的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，多中心生育支持的治理模式對于改善現(xiàn)有的低生育率現(xiàn)狀是有作用的。以政府為主導(dǎo)，全社會參與的生育支持多中心協(xié)同治理是提高國家治理能力的重要手段和路徑，本研究可以為三孩生育政策背景下其他地區(qū)的人口治理問題提供經(jīng)驗借鑒。目前實施的全面三孩政策，對促進(jìn)人口增長帶來的效果尚不顯著，有些地區(qū)人口負(fù)增長的情況依然存在，為了進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，在國家17部門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》以來，各地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)出臺了各具特色的生育支持政策，本研究僅基于一個地區(qū)的試點工作進(jìn)行了案例分析，后續(xù)可以擴(kuò)大試點地區(qū)，豐富研究樣本，并且通過實地調(diào)查問卷數(shù)據(jù)等實證分析模型分析生育支持政策的效果，進(jìn)一步深化生育支持相關(guān)研究。